Uniós regionális támogatások felhasználása Magyarországon

DR. PERGER ÉVA, a földrajztudományok kandidátusa (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.). A cikk a szerző az „Alapok mellé épült ház. Az EU támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményrendszer a hazai közigazgatási struktúrában” című hosszabb terjedelmű tanulmányának megállapításaira épül.

A kormányzati kommunikáció 2006 óta folyamatosan sikertörténetként értékeli az uniós regionális támogatások1 felhasználását Magyarországon. Ha pusztán a nyilvánosságra került adatokat, információkat vizsgáljuk, valóban nem pironkodhatunk, különösen akkor nem, ha a 2004 után csatlakozott volt szocialista országokkal hasonlítjuk magunkat össze. Az I. NFT kapcsán már önmagában sikerként könyvelhettük el, hogy az uniós aggodalmak ellenére a strukturális alapok támogatásainak felhasználásához kapcsolódó intézményrendszer időben felállt, és az uniós szabályrendszernek megfelelően működött. Az abszorpciós mutatók a programok végrehajtásának első szakaszában ugyan aggodalomra adtak okot, de 2006 végétől kezdődően Magyarország a meghirdetett pályázatok, a lekötött források és az uniós lehívások tekintetében is folyamatosan a csatlakozó országok élmezőnyében volt. Végül a strukturális alapokból származó támogatási keret majd 100%-át képesek voltunk felhasználni, bár ezzel ma már nem állunk egyedül a térség országai között, hiszen a 2004 és 2006 közötti tervidőszak programjainak zárására valamennyi ország megközelíti a 100%-os abszorpciós szintet. A Kohéziós Alap felhasználásában kevésbé jeleskedtünk, e téren egyelőre a sereghajtók között vagyunk. 2009 februárjáig csak a tervidőszakban rendelkezésre álló keret alig több mint felét használtuk fel. Nem tudhatjuk azonban, végül milyen lesz az egyes országok teljesítménye, hiszen a jóváhagyott nagy közlekedési és környezetvédelmi projektekre a megítélt források még felhasználhatók.

A 2007–2013 közötti tervidőszak kapcsán szintén sorolhatjuk a magyar sikereket. 2006 decemberében az elsők között nyújtottuk be az uniós támogatások felhasználását megalapozó nemzeti stratégiai referenciakeretünket, az „Új Magyarország Fejlesztési Terv” című dokumentumot, és az operatív programok tervezetének elkészítésében is élen jártunk. 2007 januárjában – még az operatív programok 2007. augusztusi, szeptemberi elfogadása előtt – az összes tagállam közül elsőként hirdettünk meg erre a tervciklusra vonatkozó pályázatokat. Magyarország nyújtotta be a legtöbb – bizottsági jóváhagyást igénylő – ún. nagyprojektet2, 2009. augusztusáig 21-et, amelyek közül kilencet már el is fogadott Brüsszel. Az abszorpciós mutatók tekintetében továbbra is az élen járunk. 2009. márciusi adatok szerint csak Csehország, Észtország, Magyarország és Szlovénia kötötte le szerződésekkel a rendelkezésre álló források több mint 20%-át.3 A valós végrehajtás azonban eddig az időpontig alig kezdődött meg érdemben, hiszen kifizetésekre alig került sor. Ebből a szempontból Szlovénia állt az élen 5,4%-kal, Magyarország és Lettország követte 3,5, illetve 3,3%-kal. 2009 nyarának végén Magyarországon – az NFÜ által közölt adatok alapján – a megítélt támogatások az összes elérhető forrás közel 35%-át, a megkötött szerződések közel 30%-át és a kedvezményezetteknek történő kifizetések körülbelül 5%-át lefedik. Ezekkel az adatokkal hazánk az európai uniós források felhasználása alapján nem csak a 2004 után csatlakozott országok között van az élvonalban, hanem az összes kedvezményezett tagállam között is a hatodik helyen áll.

A fenti adatok hallatán már-már büszkén húzhatnánk ki magunkat, érezzük azonban, hogy valami még sincs rendjén. Különösen szembeötlő ugyanis az ellentmondás, hogy míg az abszorpciós mutatók tekintetében 2006 végétől kezdődően mindig az élen jártunk, és a hivatalos értékelések az egyes programok, projektek szintjén is mutatnak ki jó eredményeket, Magyarországon – a többi országgal ellentétben – akkor sem tapasztalunk reálkonvergenciára utaló jeleket, ha csak a pénzügyi válság előtti időszakot vesszük figyelembe. Elmaradásunk pedig csak tovább növekedett a gazdasági válság hatására. Az egy főre jutó GDP országos szinten az uniós tagországok átlagától ma jobban elmarad, mint 2004-ben, és ebből a szempontból több nálunk korábban fejletlenebb ország (Szlovákia, Észtország) egyszerűen megelőzött bennünket. A foglalkoztatás és a munkanélküliség mutatói 2007 végéig a többi országban javultak, nálunk gyakorlatilag változatlanok maradtak, azóta pedig romlanak. Nem valósult meg az uniós regionális támogatások egyik legfontosabb célja, a NUTS2 régiók közötti területi egyenlőtlenségek csökkentése sem. Egyes régiók felzárkóztatásához nem járult hozzá a kohéziós politika, sőt egyes kutatások szerint az országon belüli területi egyenlőtlenségek az uniós támogatások felhasználásának hatására éppenséggel növekedtek.

Az uniós regionális támogatások jelentősége

A viszonylag jó abszorpciós mutatók és a gyenge makrogazdasági teljesítmény közötti ellentmondást sok szakértő azzal magyarázza, hogy az uniós támogatások nagyságrendje a GDP-hez viszonyítva viszonylag alacsony. Ez az érvelés azonban nem mindenben állja meg a helyét. 2004 és 2006 között a strukturális és kohéziós alapokból származó kiadások éves átlaga hazánkban meghaladta a GDP 1,1%-át, a hazai társfinanszírozást is figyelembe véve pedig 1,6%-át.4 Ezek a kiadások a kormányzati szféra összes beruházási célú kiadásainak már ekkor is közel 30%-át jelentették. A nemzetgazdaság beruházásainak közel 5%-a származott a strukturális alapok és a Kohéziós Alap támogatásaiból. A 2007 és 2013 közötti tervidőszakban a rendelkezésre álló keretek éves átlagban több mint kétszeresére nőttek. A kohéziós támogatásokból származó transzferek már 2008-ban megközelítették a GDP 2%-át, 2011 után várhatóan meghaladják annak 3%- át is.5 Ha azt is szem előtt tartjuk, hogy az állam hazai forrásból származó fejlesztési célú kiadásai folyamatosan csökkennek, és 2011-re alig érik el a GDP 2%-át, egyértelműnek tűnik, hogy a 2007–2013 közötti időszakban az uniós támogatások meghatározó súlyúvá váltak az állami fejlesztéspolitikában. A válságra való tekintettel arra is számíthatunk, hogy az uniós források nemzetgazdasági beruházásokon belüli aránya is jelentősen nő, és várhatóan hazánkban is eléri a 10–15%-ot. A kohéziós támogatások növekedésre és foglalkoztatásra gyakorolt hatásáról készült előrejelzések viszonylag magas értékei ugyan a válság miatt várhatóan módosulnak, a támogatások makrogazdasági hatása így is jelentős lehet. Hazánk gazdasági kitörési stratégiájának egyik legfontosabb kérdése tehát, hogy képesek vagyunk-e az uniós regionális politika támogatásainak hatékony és eredményes felhasználására.

A megfelelő ütemű forráslehívás ... csak feltétele, de nem garanciája a támogatások ... hatékony felhasználásának.

Az uniós támogatások makrogazdasági hatásainak számbavételére a rövid időszak miatt korlátozottak a lehetőségek, és igen sok egyéb tényező befolyásolja a makrogazdasági mutatók alakulását, mégis elgondolkodtató, hogy a makrogazdasági adatok szerint Magyarország kivételével valamennyi újonnan csatlakozó ország – kisebb vagy nagyobb mértékben – képes volt hasznára fordítani az uniós csatlakozást, és az uniós kohéziós politika által biztosított támogatásokat. A megfelelő ütemű forráslehívás ugyanis csak feltétele, de nem garanciája a támogatások eredményes és hatékony felhasználásának. A forrásfelhasználás pedig hazánkban nagy valószínűséggel nem volt sem hatékony, sem eredményes.

A hatékony és eredményes forrásfelhasználás kulcsa a jól működő intézményrendszer

A legújabb makrogazdasági kutatások szerint egy ország gazdasági teljesítményét jelentősen befolyásolja, hogy milyen fejlett az adott országban az általános gazdasági és közigazgatási, illetve a szűkebb értelemben vett gazdaságpolitikai intézményrendszer. Az uniós támogatások felhasználása kapcsán azonban nem csupán közvetett hatásokról beszélhetünk. Mivel uniós és hazai „közpénzek” felhasználásáról van szó, a forráselosztás és forrásfelhasználás mechanizmusait a tervezésben, irányításban, végrehajtásban részt vevő intézmények alapvetően meghatározzák. Felmerül tehát a kérdés, hogy volt-e szerepe az uniós támogatások fogadására kiépített intézményrendszernek abban, hogy az uniós többletforrások a legcsekélyebb mértékben sem érték el a várt makrogazdasági hatásokat, és nem voltak képesek ellensúlyozni a negatív folyamatokat.

A regionális támogatások alapvetően az EU regionális politikájának eszközei, így mind a támogatható területeket, célokat, mind a rendelkezésre álló forrásokat, mind az intézményeket és eljárásokat alapvetően meghatározza a tanács és a parlament, valamint a bizottság által kialakított uniós szabályozás, illetve a bizottság „puha szabályozása”, elvárásai. Az uniós irányítási rendszer tehát jelentősen befolyásolja a nemzeti rendszer egyes sajátosságait. A bürokratikus struktúrák és „menedzsment”-struktúrák gyakran emlegetett kettőssége például alapvetően az uniós rendszer kettősségéből fakad. Ebből a szempontból azonban jelentős fejlődésen ment át maga az uniós kohéziós politika. Az uniós szintről részletesen szabályozott bürokratikus rendszer egyre inkább átalakult egy többszintű kormányzásra építő és adminisztratív decentralizációt alkalmazó modell felé, amelyben a tagállami szint a végrehajtásban jelentős jogosítványokat kapott. A 2007 és 2013 közötti tervciklusban még a korábbiaknál is erőteljesebb decentralizáció és egy stratégiai menedzsment elemeket beépítő modell érvényesül. Az uniós jogszabályok csak az irányítási és ellenőrzési rendszerek kialakításának alapelveit, illetve az intézményrendszer „kötelező” szereplőit, azok legfontosabb feladatait rögzítik. A tagállamok – a nemzeti szabályozásnak és a fennálló gyakorlatnak megfelelően – önállóan alakítják ki és működtetik a támogatások felhasználásához kapcsolódó irányítási rendszereiket, jelölik ki az azokban részt vevő intézményeket, határozzák meg azok részletes feladat- és hatáskörét, és egymáshoz, valamint más hazai intézményekhez való viszonyukat. Az EU kohéziós politika értékelése kapcsán is egyre gyakrabban kerül sor a támogatások tagországi intézményrendszerének bemutatására, tipizálására, értékelésére, bár a „hivatalos” uniós álláspont általában arra a következtetésre jut, hogy az adott ország közigazgatási rendszerétől, hagyományaitól, illetve az EU-támogatások típusától, súlyától, nagyságrendjétől függően különböző „nemzeti” irányítási megoldások lehetnek hatékonyak és eredményesek. A nemzetközi összehasonlítások azonban jellemzően az abszorpciós mutatókkal mérik az egyes országok intézményrendszerének hatékonyságát, és a legritkább esetben fordul elő, hogy ez a vizsgálat átfogó „közpolitikai” típusú elemzések keretében történik meg. Egy ilyen elemzés fő kérdése ugyanis nem az, hogy maga az intézményrendszer milyen ráfordításokkal milyen „outputokat” produkál (pl. hány pályázatot hirdet meg, hány támogatási szerződést köt, milyen értékben fedik le szerződései a támogatási keretet stb.), hanem az, hogy a kialakított intézményi struktúra mennyiben segíti a kitűzött társadalmi/ gazdasági célok megvalósulását, és ezt milyen erőforrások bevonásával valósítja meg. Ezt az értékelést megtehetjük a különböző „menedzsment”- szinteken (uniós szakpolitika, nemzeti stratégia, program, projekt), vagy különböző területi, gyakran egyben igazgatási szinteken (unió, tagország, régió, esetleg kisebb területi egység). Hazánk számára talán mégis az a legfontosabb, hogy az uniós politika hazai megvalósítása mennyiben szolgálja nemzeti, illetve regionális céljainkat.

Egy 2008. év folyamán végzett kutatásban arra kerestem a választ, hogy milyen módon illeszkedik az uniós kohéziós támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményrendszer hazai közigazgatási rendszerünkbe.6 Milyen feszültségeket, ellentmondásokat okozott az uniós követelmények, és az azoknak megfelelő új logikájú struktúrák megjelenése? Hogyan befolyásolta a hazai közigazgatási rendszer az EU-támogatások intézményeinek működését, illetve mennyiben hatott az uniós támogatások felhasználása a közigazgatás hagyományos intézményeire? A kutatás egyik, számomra talán leginkább meglepő következtetése az volt, hogy a támogatások fogadásához kiépített intézményrendszerben alig működtek olyan mechanizmusok, melyek a forrásfelhasználás hatékonyságának, hatásosságának, eredményességének érvényesítését biztosították volna. E kutatás eredményeinek rövid ismertetése talán közelebb visz bennünket a rejtély megoldásához. Hogyan lehetséges, hogy miközben a hivatalos értékelések szerint Magyarország a többi közép- és kelet-európai országhoz képest igen jól teljesít, ez mégsem mutatkozik meg az ország gazdasági-társadalmi fejlődésében?

Bürokratikus vagy menedzsment struktúrák?

Szakértők az EU-támogatások hazai intézményrendszere kapcsán gyakran hivatkoznak arra a problémára, hogy a hagyományos közigazgatás bürokratikus működése akadályozza az uniós támogatások sikeres felhasználását. A kutatás részben alátámasztotta ezt a feltételezést, de bemutatta, hogy ez az összefüggés árnyaltabban érvényesül, és felhívta a figyelmet arra, hogy a forrásfelhasználás hatékonyságának, eredményességének hiánya több tényezőre vezethető vissza, melyek között ez csak az egyik, és talán nem is a legfontosabb tényező.

Az első tervciklus kezdetén szervezeti szempontból még egyértelműen a hagyományos államigazgatásba integrálódott az EU-támogatások intézményrendszere. Az operatív programok irányító hatóságait jellemzően egyes szakminisztériumokban alakították ki, a közreműködő szervezetek is gyakran minisztériumi egységek vagy minisztériumi háttérintézmények voltak. Az alkalmazott eljárások azonban jelentősen különböztek az állami fejlesztések, fejlesztési támogatások hagyományos eljárásaitól. Ebben az időszakban a legtöbb probléma valóban abból adódott, hogy a hagyományos – centralizált, alapvetően ágazati logikájú és hierarchikus felépítésű, gyenge koordinációs mechanizmusokkal és partnerségi kapcsolatokkal rendelkező, jellemzően ad hoc módon működő – államigazgatási rendszerbe illeszkedő intézmények korlátozottan, és gyakran csak formálisan voltak képesek megfelelni azoknak a kihívásoknak, melyeket az uniós politika végrehajtása megkövetelt. Hiányzott a stratégiai gondolkodásmód, nem alkalmaztak menedzsmenttechnikákat, nem működött érdemi koordináció, széttagolt és elaprózott volt a forrásfelhasználás. Az érintett intézmények olyan merev – elsősorban a hagyományos igazgatási feladatokhoz illeszkedő – szabályozási keretek közt voltak kénytelenek működni, mint például a közszolgálati vagy a költségvetési szervekre vonatkozó szabályozás. A kétféle típusú – ágazati logikájú hierarchikus és programok logikájához illeszkedő mellérendelt – szervezetrendszer egymásra épüléséből logikusan következett, hogy keveredtek a szervezeti funkciók, a szervezeti megoldások, munkamódszerek, valamint az irányítás és vezetés különböző eszközei. A formálisan az uniós szabályozáshoz illeszkedő szabályozási keretek, eljárások mellett a részletszabályok és a napi gyakorlat gyakran a hagyományos felelősségi rendet követték. Az EUtámogatásokhoz kapcsolódóan már ekkor megjelentek „sajátos” kormányzati igazgatási megoldások (pl. tárca nélküli miniszter, szakmai feladatokkal megbízott politikai államtitkár, speciális feladat- és hatáskörökkel bíró országos hatáskörű szerv) hasonlóan olyan más, a hagyományos ágazati logikájú igazgatási rendbe nehezen illeszthető területekhez, mint pl. a területfejlesztés, a közigazgatás korszerűsítése vagy az informatika. Az uniós támogatások hazai szabályozása így végül sok esetben bonyolult, nem egyértelmű, sőt ellentmondásos volt, amit csak súlyosbított, hogy a jogszabályok igen gyakran változtak.7 Gyakran maguk az intézmények is átszervezésre kerültek, a felelős vezetők cserélődtek, és a feladat- és hatáskörök megosztása is módosult. A támogatások intézményeinek bonyolult, többszintű és gyakran változó szabályozási és szervezeti környezetben kellett működniük, és a résztvevőktől komoly erőfeszítéseket kívánt a minden szempontból szabályos működés. Nem véletlen, hogy az uniós támogatások felhasználását kezdetben a túlzott bürokratizmus jellemezte. Az ellentmondásos szabályozás és a gyakori változások másik következménye az volt, hogy a felelősség nem volt mindig pontosan azonosítható, a döntések „felcsúsztak” a kormányzati szintre, vagy „átcsúsztak” politikai szintre, bár az is előfordult, hogy „ügyintézői szinten” dőltek el fontos kérdések.

A 2006 júniusában hivatalba lépett kormány az egész kormányzati szervezetrendszer átalakításával összhangban jelentős változásokról döntött. Miután növekvő volumenük és súlyuk miatt az EU-támogatások 2007-től szükségszerűen a kormányzati fejlesztéspolitika gerincét adják, az EU-támogatások intézményrendszerének átalakítása lényegében a teljes fejlesztéspolitikai intézményrendszer átalakításával járt együtt. Az európai támogatások menedzsmentjét ma már nem minisztériumi szervezeti egységek látják el. Az irányító hatóságok (IH) egy központi hivatalhoz, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséghez (NFÜ) kerültek, mely hivatal belső szabályozása részben alkalmazkodik a speciális feladatokhoz. A közreműködő szervezetek számát csökkentették, és a közreműködői feladatokat minden esetben „kiszervezték” a minisztériumokból, sőt sok esetben a költségvetési szférából is. Az új résztvevők így jobban függetleníthetik magukat a hagyományos hivatali kötöttségektől. Az intézményrendszer működtetésében bevezetésre kerültek menedzsmentmegoldások (pl. ügynökség típusú szervezetek, szerződéses kapcsolatok, teljesítménykövetelmények, külső szakértők bevonása stb.), bár ez nem minden esetben történt átgondoltan és összehangoltan. Ma is probléma például, hogy alig kerültek a rendszerbe az intézményrendszer működésének költséghatékonyságát, vagy a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét biztosító ösztönzők vagy eljárások. Az „üzleti módszerek” elterjedéséhez kapcsolódó másik ellentmondásos jelenség a külső szakértő cégek nagyfokú bevonása a feladatok megoldásába. A szakértői megbízások bővülése – tekintettel a feladatok növekedésére – részben indokolható, de azok növekedési üteme jóval meghaladja a források növekedésének ütemét, melyet valószínűleg nem ellensúlyoz az intézményrendszer közvetlen működési kiadásainak megfelelő mértékű csökkenése.

Az új intézményrendszer tehát ma már jobban önállósult, és a közigazgatási rendszer maga is átalakult, így enyhültek a hagyományos közigazgatási működés és a menedzsment típusú feladatok ellátásának feszültségei. A közigazgatás működésének általános problémái azonban továbbra is rányomják a bélyegüket az uniós támogatások intézményeinek működésére, és a „hagyományos” közigazgatási és az „új” fejlesztéspolitikai rendszer „párhuzamos” működéséből újabb ellentmondások keletkeztek. Ezek közül talán a legveszélyesebb, hogy miközben az uniós támogatások kapcsán a hagyományos igazgatás hierarchikus struktúrái sokszor felborulnak, nem működik olyan mellérendeltségen alapuló koordinációs mechanizmus sem, mely a tárcaközi vagy az irányító hatóságok közötti egyeztetést szolgálná. Az egyes szintekre leosztott kompetenciák, a számonkérhetőséget biztosító – javaslattételi, véleményezési, előterjesztési, döntési – felelősségek nem egyértelműen nyomon követhetők. Ez a megállapítás különösen igaz volt a fejlesztéspolitikai kormánybiztos és a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT) időszakára, amikor olyan személyek kaptak fontos hatásköröket, akiket nem terhelt sem hivatali, sem politikai felelősség. A tartalmi és intézményi koordinációt többnyire politikai mechanizmusok biztosították. Ezen a területen már a szabályozás szintjén is megjelentek a direkt politikai befolyásolás lehetőségei, és az azt szolgáló speciális irányítási, szervezeti megoldások.8 A kormánybiztos miniszteri kinevezése és a FIT megszűnése után ugyan a kormányzati irányítás szintjén formálisan már nem jelent meg a hagyományos bürokratikus hierarchia megkerülése, ma is megjelenik azonban az NFÜ belső szervezeti rendjében. 2008 februárjában megszüntették ugyanis a második „szakmai” vezetői szinteket, és ezzel párhuzamosan az elnök mellé „politikai kabinetet” szerveztek.

A korábban a tárcák között tapasztalható megosztottság az NFÜ létrehozásával a szervezeten belülre került, és az ágazatok közötti elkülönültséget felváltotta az irányító hatóságok közötti elkülönültség. A hatóságok által alkalmazott eljárások, a közreműködő szervezetektől és a kedvezményezettektől elvárt követelmények, a pályázati kiírásokban használt fogalmak ma is gyakran különböznek. Az integrált feladatok tekintetében (pl. kommunikáció, munkaügy, informatika) az irányító hatóságok gyakorlatilag „szolgáltatásokat” kapnak a funkcionális szervezeti egységektől. Egyfajta szakmai „összefogást” a korábbi szervezeti struktúrában a közösségi támogatások koordinálásáért felelős elnökhelyettes látott el, de ez a funkció is megszűnt. Az IH-vezetők a felelős miniszterrel, illetve kabinetjével önállóan tárgyalnak.9 Az NFÜ elnöke – az uniós szabályozásnak megfelelően – nem rendelkezik valós hatáskörrel az irányító hatóságok felett, és az érdemi „pénzosztó szerep” is az IH-vezetők kezében van.10 Az IH-vezetők tehát igen erősek, akiknek állítólag még a szakminiszterek sem mernek ellenállni. Informális, sőt részben formalizált hatalmuk mellett gyakran szinte megfordulnak a hagyományos hierarchikus viszonyok.

Az intézményrendszer működésének sikerei így egyben kudarcait is magyarázzák.

Bár az ÚMFT tervezése során még működtek a tárcaközi egyeztetés hagyományos fórumai, a végrehajtás során minden jel szerint ezek is elhaltak. 11 Az irányító hatóságok és a minisztériumok közötti kétoldalú egyeztetések eseti jellegűek, gyakran informálisak, és semmiképpen nem alapulnak a „felek egyenrangú viszonyán”. A feladatok egy szervezetbe való központosítása azt eredményezte, hogy még a korábbiaknál is kevésbé különülnek el az egyes folyamatok szereplői. Az irányító hatóságok alakítják ki az akciótervek tervezeteit, hajtják végre azokat, és kísérik figyelemmel a végrehajtást. Egyedül a monitoring bizottságok azok a viszonylag független intézmények, melyek bizonyos értelemben befolyásolhatják az IHdöntéseket (pl. kritériumrendszer meghatározása, akcióterv megtárgyalása), illetve nyomon kísérhetik a program végrehajtását, de e testületek egyszerre túl sokféle egyeztetést hivatottak szolgálni (tárcaközi egyeztetés, önkormányzatokkal, szakmai szervezetekkel, civil partnerekkel való egyeztetés), és heterogén tagösszetételük miatt erre nem is alkalmasak.

Az intézményrendszer szereplői felé közvetített célok

A hivatkozott kutatás eredményei szerint a jó abszorpciós mutatók és az érdemi pozitív hatások, eredmények hiányával jellemezhető helyzet egyik fő oka az, hogy az intézményrendszer szereplői felé közvetített, és kormányzati szinten egyértelműen megfogalmazott célok mindkét tervciklusban főleg az uniós szabályrendszernek való formális megfelelésre és a jó abszorpcióra koncentráltak. Az intézmények teljesítményét elsősorban az abszorpciót jellemző mennyiségi mutatók mérték. Az intézményrendszer működésének sikerei így egyben kudarcait is magyarázzák. A forrásfelhasználás hatékonysága, eredményessége ugyanis egyik tervciklusban sem kapott kellő figyelmet. Az I. NFT kapcsán, megalapozott hazai stratégiák hiányában, nem is készülhetett a hazai fejlesztéspolitikával összehangolt koherens fejlesztési terv. Ha azonban hiányzik a stratégiai célok egyértelmű meghatározása, és nincsenek olyan mechanizmusok, melyek ebbe az irányba „terelik” a résztvevőket, az intézményrendszer szereplőit a feléjük közvetített közvetlen és rövid távú célok mozgatják. Miután a stratégiai megközelítés általában is hiányzott a közigazgatási rendszerből, e szereplők ugyanúgy viselkedtek, mint a „hagyományos” közigazgatási szereplők. „Lefelé”, illetve az ügyfelek felé túlbiztosítottak, „felfelé” sokszor látszateredményeket produkáltak, „oldalra” elkülönült szervezeti érdekeiket és szempontjaikat védték. Felelősséget és kockázatot sem a vezetők, sem a munkatársak nem vállaltak, de ezt nem is követelte meg tőlük a rendszer. A kettős struktúra miatt az uniós intézmények munkatársai a hagyományos államigazgatási szereplőkre, a hagyományos szereplők az uniós támogatások intézményeire „mutogathattak”.

Ez a helyzet csak súlyosbodott 2006 nyara után, amikor az új kormányprogram megvalósítása érdekében a kormány felvállaltan „politikai típusú” kormányzást vezetett be. Az eredeti abszorpciómaximalizálási cél ekkor ugyan változatlanul megmaradt, de a hangsúlyok kissé átrendeződtek. A „politikai kormányzás” keretei között ugyanis a fejlesztési források felhasználását elsősorban nem szakmai, hanem politikai szempontok befolyásolják. A politikai kormányzás és az azt szolgáló intézményrendszer önmagában nem „ördögtől való”. Ha a politikai célok hosszabb távú stratégiákat szolgálnak – és e célokat közvetíti valamilyen mechanizmus a támogatási intézményrendszer szereplői felé –, a támogatások felhasználásának hatékonysága, hatásossága és a programok eredményessége még javulhat is. A problémát nem önmagában a politikai kormányzásra való áttérés, hanem annak megvalósult gyakorlata jelenti. A támogatási intézményrendszer kialakítása és az operatív programok végrehajtása során a jelek szerint ugyanis gyakran kerültek előtérbe rövid távú, sokszor közvetlen napi politikai célok. A támogatások felhasználását nemegyszer az aktuális politikai erőviszonyok vagy egyes politikusok személyes érdekérvényesítése határozta meg, és ezek a szempontok az intézményrendszer szabályozásában és a szereplők felé közvetített elvárások formájában is megjelentek. Az első jelzés arra, hogy az uniós források felhasználása a direkt „pártpolitika” eszközévé is válhat, az volt, amikor az ÚMFT a 2006-os választások idején „megtévesztő”, a szocialista párt programjával megegyező „Új Magyarország Fejlesztési Program” címen került társadalmi egyeztetésre. Szintén nehezen magyarázható a FIT létrehozása, majd megszüntetése, ha nem feltételezzük, hogy konkrét hatalmi célok voltak az események mögött. A szabályozás politikai szereplők számára tette lehetővé az operatív, sőt akár a projekt szintű beavatkozást. Az interjúk tanúsága szerint ez nem csupán lehetőség, hanem a jellemző gyakorlat volt, és folyamatosan tetten érhető az NFÜ és az irányító hatóságok működésében ez a fajta direkt politikai vagy éppen személyes ráhatás. Sajátos paradoxon, hogy maga az abszorpció is egyre inkább mint politikai cél jelenik meg. Miután a kormány erőteljesen támaszkodik a kommunikációs eszközökre, az igazán hangsúlyosan közvetített cél talán már nem is a források felhasználása, hanem az, hogy az intézmények jól kommunikálható, látványos eredményeket mutassanak fel. A kommunikációs elvárást jól teljesítik az intézményrendszer szereplői. A hivatalos honlapok, sajtóhírek széleskörűen népszerűsítik a látványos eredményeket, és hallgatnak a problémákról.

Miközben egyes szaktárcák már kezdenek beletanulni a stratégiai tervezés tudományába, és el is készültek különböző stratégiai dokumentumok, valamint maga a volt kormányfő is a stratégiai kormányzásra való áttérést nevezte meg az államigazgatás átszervezésének fő céljaként, valahogy a hosszú távú gondolkodás – a napi politikai csatározások viharában – mégis elsikkadt. Az operatív programok rugalmas végrehajtása meg is adja a lehetőséget arra, hogy a kormány esetleg rövid távú vagy direkt politikai céljainak megfelelően alakítsa az akcióterveket, sőt a támogatott projekteket. A hétéves tervciklus ugyanis jócskán túlmutat a választási ciklusokon, így a növekvő önállóság nem jár egyértelműen együtt a növekvő felelősséggel. Így 2006 közepe óta tulajdonképpen nincs is olyan szereplő a rendszerben, aki igazán abban érdekelt, hogy a támogatások felhasználásának hatékonyságát, hatásosságát vagy a programok eredményességét tartsa szem előtt. A kormányok elsősorban a következő választásokig, azaz 2010-ig terjedő időszakra koncentráltak, és az NFÜ felé is elsősorban a rövid távú politikai célokat közvetítették. A közreműködő szervezetek, illetve az NFÜmunkatársak teljesítménykövetelményei elsősorban mennyiségi mutatókra terjednek ki. A monitoring bizottságokban a nem kormányzati szereplők ugyan felvethetnének szakmai, társadalmi szempontokat, de a bizottságok hatásköre szűkült, és összetételük lehetővé teszi, hogy e szereplők többsége is a kormányzati álláspontot támogassa. Az új rendszerben uniós vagy – amennyiben léteznek – hazai szakpolitikák érvényesítésére is csak szolidan van lehetőség. Az akciótervek, pályázati kiírások tervezésénél ugyanis az IH nem igazán érdekelt szakpolitikai szempontok érvényesítésében, hiszen az adott szakpolitika végrehajtásáért nem őt terheli a felelősség. A szakmai álláspontok becsatornázására gyakran külső szakértőket foglalkoztat, akiket végképp semmilyen felelősség nem terhel. A szervezeti és egyéni célok tehát szükségszerűen rövid távú célokhoz vagy konkrét napi politikai elvárásokhoz igazodnak. Az intézményrendszer szereplői ezért a folyamatos változásokhoz való alkalmazkodásra, a „túlélésre”, és szervezeti vagy személyes jövőjük biztosítására rendezkedtek be.

Az erőteljes centralizáció hatásai

A kutatás eredményei szerint a gyenge forrásfelhasználás másik fő oka az erőteljes centralizáció. Az első NFT kapcsán az alapvetően központosított programkidolgozás és végrehajtás gyakorlatilag lefékezte a felkészülés időszakában kibontakozó decentralizációs folyamatokat. Az intézményrendszer kialakítása során – többek között uniós nyomásra – alig építettünk a korábban az uniós normáknak megfelelően felállított, a partnerség elvére épülő területfejlesztési intézményrendszerre. A két intézményrendszer elkülönült kiépítése ellentétes hatású volt a kormányzati szinten meghirdetett decentralizációs folyamattal, és egyértelműen a központi közigazgatási szintet erősítette. Központi szinten is párhuzamos struktúrákat hozott létre, növelte a feladat- és hatáskörök megosztásának bizonytalanságait, az állami vezetők számát, új koordinációs feladatokat és igazgatási feszültségeket teremtett, és nem utolsósorban megosztotta a rendelkezésre álló kapacitásokat. A régiók szerepének hosszú ideig elhúzódó bizonytalansága mind a központi, mind a regionális szinten többletmunkát eredményezett, megállította a regionális szintű intézmények kiépítésének lendületét, és a területi szereplők jelentős kiábrándultságával is párosult. Miután hazánkban a valós partnerségi építkezés – mind a központi, mind a regionális vagy helyi szinteken – a területfejlesztés kapcsán indult el, a területfejlesztési intézményrendszer mellőzése nem csupán a decentralizációt, hanem a gazdasági, társadalmi, önkormányzati partnerek érdemi bevonását is hátráltatta.

A 2007–2013 közötti tervciklusban a bizottság által elfogadott operatív programok viszonylag tág mozgásteret adnak a támogatási konstrukciók kialakításában, és a kormány igen nagy szabadságfokkal dönthet a végrehajtás konkrét elemeiről. A kormány súlyának növekedése uniós értelemben decentralizációt, de hazai értelemben egyértelműen centralizációt jelentett. Az egységes fejlesztéspolitikai intézményrendszer kialakításával szervezeti értelemben is megvalósult a központosítás, melynek hatására a fejlesztési döntésekben mind az ágazatok, mind a területi szereplők gyakorlatilag javaslattevő szerepkörre kényszerültek. Egyes kijelölt ágazati és területi intézmények, közhasznú vállalkozások közreműködő szervezetként önállóbbak lettek, de ennek ára az volt, hogy 2007-től az NFÜ megerősített, kiterjesztett szakmai irányítási jogosítványokkal rendelkezik e szervezetek felett. Gyakorlatilag tehát kettős irányítás alatt működnek, és lazult a kapcsolatuk a felettük irányítási vagy tulajdonosi jogokat gyakorló szakminisztériummal, illetve – a regionális fejlesztési ügynökségek esetén – a regionális fejlesztési tanácsokkal. A túlzott központosítás rövid távú politikai gondolkodással párosulva nem teszi lehetővé szakmai szempontok sokoldalú mérlegelését, és gyakorlatilag ellehetetlenítheti hosszú távú szakpolitikák érvényesítését is. A szakpolitikák végrehajtására a felelős szakminisztereknek csak szabályozási eszközök maradtak a kezükben, fejlesztési eszközök szinte egyáltalán nem. A területfejlesztési intézményrendszer szereplői ugyan jelentősebb szerepet kaptak a tervezési folyamatban és a végrehajtásban, mint a korábbi tervciklusban, de szerepük továbbra is korlátozott maradt. A helyi-területi sajátosságok érvényesítésére, a különböző programok beavatkozásainak területi szintű koordinációjára még mindig kevés a lehetőség. Valós decentralizáció hiányában a helyi gazdasági-társadalmi szereplők bevonása sem érheti el azt a szintet, amely jelentősen növelhetné a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét.

...konkrét projekteket érintő döntéseket közvetlenül a kormány hoz meg.

A centralizáció manapság leginkább szembetűnő megnyilvánulása, hogy operatív, sőt gyakran konkrét projekteket érintő döntéseket közvetlenül a kormány hoz meg. A kormány által jóváhagyott nagyprojektek, kiemelt projektek12 súlya és típusa immár megkérdőjelezi a szubszidiaritás elvének érvényesülését. Igen visszafogott számítások szerint a projektszinten megjelenő közvetlen kormányzati hatáskör már most kiterjed a teljes támogatási keretösszeg 30–35%-ra, de a tervidőszak hátralévő részében további kiemelt projektjavaslatok elfogadása valószínűsíthető. A kiemelt projektek közé olyan témák (pl. sziklafal-stabilizáció, szivattyútelep-rekonstrukció) is bekerültek, amelyek egyértelműen ágazati, illetve regionális döntési körbe tartoznának. A projektek összértéke igen széles határok között mozog, így fordulhat elő, hogy alacsony rendű utak – ezek között egy mindössze 542 m hosszú és 3,8 millió Ft-ba kerülő útszakasz – felújítása is szerepel a kormány által elfogadott csomagban.

Az erőteljes központosítás olyan problémákat hozott elő, melyek szükségszerűen jellemzik a túlzottan centralizált struktúrákat, és jelentősen akadályozzák a források hatékony és eredményes felhasználását. Az elhúzódó és gyakran politikai szintre csúszó döntések mellett megjelentek olyan mechanizmusok, melyek a rendszerváltás előtti időszakra emlékeztetnek. A kiemelt projektek kapcsán egyértelműen tetten érhetőek például a „puha költségvetési korlát”13 szocializmusból jól ismert mechanizmusai. Az „ingyenpénz” vonzásában minden közigazgatási szereplő igyekszik kiemelt projektlehetőséghez jutni, kikerülve ezzel a hagyományos pályázati eljárást. Akkor is ezt teszi, ha esetleg nincsenek megfelelően előkészített projektjei, ha tisztában van a javaslat kockázataival (pl. önerő hiánya, hiányzó engedélyek, tulajdoni viták stb.), ha tudja, hogy a vállalt határidők irreálisak, és nincs megfelelő kapacitása sem a projektek menedzselésére. A projektjavaslatok támogatása kapcsán ugyanúgy politikai kapcsolatrendszeren keresztül folyik az ágazatok közötti, illetve a helyi önkormányzatok közötti „harc a fejlesztési forrásokért”, mint ahogy az a rendszerváltás előtt történt. A döntéshozókat ugyanazok a szempontok motiválhatják, melyek a klasszikus elmélet szerint az állami döntéshozókat, amikor megmentettek egy-egy vállalatot. A direkt pártpolitikai szempontokon kívül egyéb politikai szempontok is megjelenhetnek. A kiemelt projektek nevesítése például önmagában jól kommunikálható, mivel olyan összbenyomást közvetít, hogy valóban „soha nem látott” fejlődés indult el az országban. Kiemelt projektekkel forráshiányos állami feladatok uniós finanszírozására is több lehetőség adódhat. A politikai szempontokat ez esetben is árnyalhatják személyes összefonódások. A döntéshozó szervet – egy korábbi hibás döntésének védelmében – saját presztízsének féltése, illetve a projektjavaslat kidolgozására fordított állami források elherdálásának félelme is ösztönözheti. A kiemelt projekt nevesítése után fokozottan érvényesülnek a „presztízsszempontok”. A projektgazdák pontosan tudják, hogy a támogatási intézményrendszer szereplői is abban érdekeltek, hogy a projektet végül támogassák. A határidőket így nem kell komolyan venniük, és megkapnak minden segítséget a projektdokumentáció kidolgozásához. Ilyen segítségre kitűnő példa az első, majd a második „gyorsító csomag” is.

A túlzott központosítás tendenciája a partnerség elvének érvényesítését is áthatja. Miközben Magyarország formálisan élen jár a partnerségi követelmények megvalósításában,14 ez egyáltalán nem jelenti az érdemi partnerség kiteljesedését. A szakmai alapokon – a horizontális elvek és a társadalmi, gazdasági, szakmai szempontok érvényesítésének valós szándékával – csendben és folyamatosan építkező partnerségi mechanizmusok más megvilágításba kerültek azzal, hogy ma már egyértelműen politikai töltetet kaptak. A formális megfelelés elfedi, hogy a legtöbb esetben nem egy alulról építkező, hanem egy felülről generált partnerségi együttműködésről van szó, mely rendszerben az érdemi szerepet kapó önkormányzati, és civil partnerek (pl. monitoring bizottsági tagok, pályázat-előkészítő munkacsoportokba bevont civilek stb.) gyakran politikailag manipuláltak.15 A regionális operatív programok elfogadásában és a kiemelt projektjavaslatokban is fontos szerepet játszó regionális fejlesztési tanácsokban háttérbe szorultak a területi szereplők,16 így a területi érdekek képviselete még ezekben a testületekben is csorbát szenved. A társadalmi egyeztetések kapcsán látszólag egyértelműen előrelépés történt, hiszen azok ma már kiterjednek az akciótervekre, illetve a pályázati kiírásokra is. Az egyeztetés általánossá váló módszere (az NFÜ-honlapon való meghirdetés, regisztrációhoz kötött csatlakozás, kötött keretek közötti véleményezési lehetőség, rövid átfutási idő) nem teszi azonban lehetővé az érdemi kommunikációt, és – miután egyformán kezeli az egyéni és a szervezeti véleményeket – sokkal inkább tekinthető a tájékoztatás egyik eszközének, mint a partnerség valós érvényesítésének. Miután a végrehajtás során általában az eredményesség, de különösen a „társadalmi eredményesség” szempontjai háttérbe szorulnak a folyamatokat érdemben befolyásoló partnerségi mechanizmusokra az intézményrendszer szereplőinek egyszerűen nincs is szükségük.

Hogyan javítható a forrásfelhasználás hatékonysága, eredményessége?

Az uniós támogatások felhasználásának hiányosságait ma is sok szakértő erőteljesebben érvényesített menedzsmenteszközökkel kívánja orvosolni. Miután az uniós programok végrehajtása valóban nagyrészt menedzsmenteszközöket kíván, természetesen szükség van ilyen technikák alkalmazására, de azokat átgondoltan, és nem önmagáért valóan kellene működtetni. Ha nem a forrásfelhasználás hatékonysága és eredményessége a rendszer célja, és nem ehhez illeszkedik minden elem a rendszerben, akkor bármely technika – pl. a kiszervezés, a nyitottabb munkajogi szabályozás vagy a teljesítményértékelés – ellenkező hatásokat érhet el. A programmenedzsment mellett átfogó stratégiai menedzsmentre lenne tehát szükség, ami megvalósíthatatlan, ha nincsenek kiérlelt hazai stratégiák, vagy éppen a napi politikai helyzet függvényében folyamatosan változnak a célok, az eszközök, valamint a végrehajtás szabályai és szereplői. Magyarországon ráadásul sem az ország méretéhez, sem a források nagyságrendjéhez, sem a korábbi decentralizációs folyamatokhoz nem illeszkedik a szervezeti és területi értelemben ily mértékben centralizált, és mind a hagyományos igazgatástól, mind a területfejlesztési intézményrendszertől nagymértékben „leválasztott” intézményi struktúra. Ezzel a megoldással lehet, hogy ideigóráig az „abszorpciós” élmezőnyben maradhatunk, de hosszú távú érdekeinket semmiképpen nem szolgálja. A forrásfelhasználás hatékonyságának és eredményességének javításához tehát nem csak arra kell képesnek lennünk, hogy hazai céljaink szolgálatába állítsuk az uniós támogatások eszközeinek felhasználását, de arra is, hogy az intézményrendszert úgy alakítsuk át, hogy működése során ne csupán rövid távú célokra koncentráljon, és képes legyen a szakmai, társadalmi és területi szempontok érdemi becsatornázására. Mindkét feltétel megvalósításának ma egyértelműen politikai akadályai vannak, és lényegi változásra csak egy kormányváltás adhat esélyt. Egy új kormány remélhetően megszünteti azt a gyakorlatot is, hogy a rendszer napi működését alapvetően politikai mechanizmusok határozzák meg. Míg a legfontosabb stratégiai döntésekhez (pl. a tervdokumentumok módosítása, új intézményi és eljárási szabályozás, akciótervek jóváhagyása) ugyanis egyértelműen politikai típusú döntéshozatali eljárás szükséges, a végrehajtás során a közvetlen politikai beavatkozás kifejezetten káros, és még a kiérlelt stratégiákra épülő programok megvalósítását is eltorzíthatja.

Jegyzetek

  • 1. A hátrányos helyzetű, vagy fejlődésben elmaradott térségek felzárkózását és a kiegyensúlyozott területi fejlődést támogató uniós szakpolitika az évek során hangsúlyaiban, támogatási rendszerében és elnevezésében is többször változott. Az egyszerűség kedvéért ebben a dolgozatban szinonimaként használom a kohéziós, illetve regionális politika kifejezést. Pénzügyi szempontból ez a 2000 és 2006 közötti tervidőszakban az ún. strukturális alapok (ERDF, ESF, EAGGF Guidence Section, FIFG) és a Kohéziós Alap, a 2007 és 2013 közötti időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap felhasználását jelenti.
  • 2. A nagy projektek kb. 13 milliárd Ft (környezetvédelmi projektek esetén 6,5 milliárd Ft) összérték feletti projektek, melyek támogatásához a projektdokumentáció uniós jóváhagyására is szükség van.
  • 3. Forrás: a lett pénzügyminisztérium munkatársai által az „EU Funds implementation in new member states” című 2009. áprilisi konferenciára készített – a tagországok által szolgáltatott adatokra épülő – bemutató.
  • 4. Az adatok forrása: „Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000–2006 co-financed by the European Fund for Regional Development, Task 2 – Financial Implementation of structural funds.”
  • 5. Az adatok az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének 2008. májusi becslésén alapulnak, az ekkor még nem várt GDP csökkenése miatt az uniós támogatások súlya még jelentősebb lehet.
  • 6. A hivatkozott kutatás eredményeit lásd „Az Alapok mellé épült ház” című tanulmányomban, melynek rövidített változata rövidesen megjelenik az ECOSTAT Közigazgatás-tudományi Osztályának 2008. évi tevékenységét bemutató kötetben, illetve elérhető a www.kozigkut.hu honlapon. Az e cikkben szereplő következtetéseket az eredeti tanulmány részletesen kifejti és bizonyítja.
  • 7. Az intézményrendszert meghatározó kormányrendelet például az I. NFT végrehajtásának öt éve alatt kilencszer módosult, míg az eljárásokat szabályozó sokminiszteres rendelet tízszer. Az ÚMFT-hez kapcsolódóan az alapvető szabályokról és intézményekről szóló kormányrendeletet két év alatt hétszer, az eljárási rendeletet ötször módosították.
  • 8. A területért felelős MEH-miniszter a fejlesztéspolitikához kapcsolódó döntés-előkészítő feladatainak többségét és az NFÜ-höz kapcsolódó szervezetirányítási jogköreit is csak formálisan látta el, az érdemi döntéseket a miniszterelnök irányításával működő kormánybiztos hozta. A FIT tagjai egy kormányhatározat alapján láttak el szakmai felügyeletet az adott OP vonatkozásában, illetve rendelkeztek más olyan hatáskörökkel, melyek jelentős hatással voltak az OP-k végrehajtására.
  • 9. Ma a volt kormánybiztos, majd felelős miniszter miniszterelnöki kinevezésével, ezek a közvetlen kapcsolatok valószínűsíthetően a miniszterelnöki kabinetet is elérik.
  • 10. Az OP keretének utalványozását a miniszter – az uniós szabályozáshoz illeszkedően – az IH-vezetőkre ruházta át, és az NFÜ elnöke csupán a technikai keret felett rendelkezik.
  • 11. A tárcaközi egyeztetést szolgáló ún. Tervezési Operatív Bizottság – bár az eredeti kormányhatározat szerint az akciótervek és a pályázatok előkészítése kapcsán is lett volna feladata – 2007 októberében „ünnepélyesen” megszűnt. A tárcák közötti koordinációs feladatokat – ekkor már csak egy-egy operatív programhoz kapcsolódóan – az ún. Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottságok vették át. 2008-ban működésükre vonatkozóan nyilvánosan csak a regionális operatív programok esetén található bármilyen információ. Az interjúk tanúsága szerint a többi operatív program tekintetében ezek a bizottságok jelenleg nem is működnek.
  • 12. Szintén kormánydöntésen alapulnak bizonyos esetekben egyéb 5 M feletti, sőt 1 M feletti projektjavaslatok, illetve a komplex programok és a többfordulós eljárások címzettjei.
  • 13. A „puha költségvetési korlát” elméletét Kornai János elsősorban a gazdasági szervezetekre vonatkozóan dolgozta ki, de utalt arra, hogy ugyanezek a mechanizmusok működhetnek más szervezetek esetén is.
  • 14. A lett pénzügyminisztérium által készített összesítés szerint például nálunk a legmagasabb az OP monitoring bizottságokban a nem kormányzati szereplők aránya. Nálunk 50–60% között van ez az érték, a balti államokban Szlovákiában és Romániában 25–33%, míg Lengyelországban, Csehországban csupán 10–15%.
  • 15. A monitoring bizottságokba a RFT-k gyakran olyan személyt delegálnak, aki valamelyik minisztert képviseli a tanácsban. Az országos önkormányzati szövetségek nyíltan vagy burkoltan politikailag is „elkötelezettek” valamelyik párt felé. A civil szereplők közül a környezet- és természetvédő mozgalom egyedüliként rendelkezik szabályozott, legitim delegálási mechanizmussal. A többi horizontális területen a kormány által létrehozott konzultatív, véleményező, javaslattevő testületek kapták meg a delegálás jogát. (Nők és Férfiak Társadalmi Egyenlősége Tanács, a Roma Integrációs Tanács, az Országos Fogyatékosügyi Tanács.) Az esetleg felkért egyéb civil vagy szakmai partnerek megkeresése ma is ad hoc történik.
  • 16. Jelenleg például csak egyetlen RFT-elnök olyan tanácstag, akit nem a kormányzati oldal delegált.