Az államháztartás helyzete

DR. KOVÁCS ÁRPÁD az Állami Számvevőszék elnöke. A cikk a Széll Kálmán Alapítvány 2006. március 2-i összejövetelén elhangzott előadás szerkesztett változata. (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.)

Megköszönve a lehetőséget, hogy véleményemet elmondhatom, kollégáim, az ÁSZ pénzügyi kutatóintézetének munkatársainak a segítségére támaszkodva öt gondolatkört szeretnék érinteni. Először a külső körülmények adta pályáról, aztán az alkalmazkodást szolgáló modernizáció elmaradásának okairól szeretnék beszélni, majd bizonyos módszertani meggondolásokat említek, ezt követően néhány szükségesnek tartott, mielőbbi lépést emelek ki, végül nem kerülhetem meg, hogy a megvalósítási kockázatokról ne ejtsek szót.

A mai társadalmi-koordinációs mechanizmusok közül a piac a leghatékonyabb, az ettől való eltérésre irányuló kísérletek rendre kudarcot vallanak. Folytatva a gondolatmenetet, az államháztartások integrációjának jövőjét felfoghatjuk úgy is, mint bekapcsolódást a piaci koordinációs mechanizmusokba.

Az állam feladata mind a humán, mind a reálinfrastruktúrában, a gazdaságban a feltételteremtés. A fenntartható fejlődés feltételezi, hogy egy gazdaság, egy ország, vagy akár egy társadalmi modell versenyképes legyen. Az a versenyképes társadalom, amely képes dinamikus egyensúlyt elérni a termelés és a társadalmi összetartás között.

A vezénylési rendszerek mindenütt napirendre kerülő, azok hatékonyságjavítására irányuló átalakításában mindinkább érvényre jut, hogy elválik és a decentralizáció irányában halad a döntési kompetenciarendszer, a felelősségvállalás és -érvényesítés, valamint a végrehajtás szakmai (igazgatási, pénzügyi-műveleti, kivitelezési, szolgáltatási stb.) feladatsora.

Új alkalmazkodási feladat áll előttünk A körülmények, a világfolyamatok hozta adottságok tudatos figyelembevétele vezet el az alkalmazkodási stratégiák felépítéséhez. Az államra és intézményeire ható folyamatok közül elsősorban azok érdemelnek figyelmet, amelyek vagy új állami tevékenység formájában öltenek testet vagy a meglévő tevékenység tartalmát, esetleg magát a tevékenységet változtatják meg. Szembe kell nézni azzal, hogy az irányítás egyre nagyobb részét végzik el a kialakuló globális irányító struktúrák, mechanizmusok. Ez természetesen az állam nemzetközi együttműködési funkcióját teljesíti ki. Emellett azonban bővül azoknak a tevékenységeknek a köre is, amelyek módosítják az állam belső funkcióinak tartalmát. A tapasztalt technikai, technológiai, piaci, társadalmi változások nemcsak új „szerepköröket” osztottak az államra, hanem a funkciókat mennyiségében megsokszorozták, minőségükben lényegesen átalakították.

Régóta nyilvánvaló: a késznek tűnő, egyszerű receptek helyett koherens, szigorú logika mentén kidolgozott államépítési cselekvési programra van szükség. Kérdés azonban, ha ennyire tudott, akkor eddig miért nem ezt tettük. Az okok skálája széles, így gazdasági, társadalmi, szociológiai, politikai okok, külső és belső, objektív és szubjektív okok egyaránt.

A felsorolást a gazdasági természetűekkel kezdve, úgy is fogalmazhatok, hogy nem kis mértékben éppen ugyanazok az államháztartásihiány-beli, eladósodottsági okok játszottak közre a szükséges lépések elhalasztásában, amelyek napirenden tartják ezek szükségességét. Tévesnek tartom viszont azt a felfogást, miszerint a problémák egyfajta „állami túlvállalásban” gyökereznek. Inkább az a baj, hogy az állam nem gazdálkodik megfelelően a rendelkezésre álló forrásokkal.

Az ÁSZ jelentései rendre a gyenge hatékonyságról és a nem vagy nem megfelelően ellentételezett közkiadásokról szólnak. Sajátosan hat a megteendő lépésekre az az ellentmondás, amely a megvalósítás költségigénye és a jelenleg is fennálló forráshiány között mutatható ki. Reformokra azért van szükség, mert az államháztartás alacsony hatásfokkal működik.

Az ilyen lépések viszont maguk is forrásigényesek. Ebből következik, hogy minél nagyobb a jelenlegi forráshiány, annál kevésbé vannak meg erről az oldalról a feltételek a modernizációhoz, amikre pedig mind nagyobb szükség lenne. Ezt az ellentmondást súlyosbítják a megvalósítás kockázatai: mikortól, mennyit „hoznak” a változások.

A modernizációs deficit okai között másodikként a politika szerepel. Köztudott, hogy a reformok társadalmi konszenzust igényelnek, ez pedig nem képzelhető el a meghatározó politikai erők egyetértése nélkül. Sajnos, a mai Magyarország nem ebben az irányban halad. Pedig a politikai élet szereplői számára is nyilvánvaló lehet: az elavult, pénzfaló szociális rendszer keretei között igen gyenge eredményességgel hathatnak még azok a társadalmi összetartást szolgáló, többnyire valós, emberi problémák oldását célzó lépések, amelyeket ma mindkét politikai oldalról kilátásba helyeznek.

A pénzügyekben nem úgy van, hogy a „jót” csak akarni kell: a kiadás azonnal jelentkezik, az előny, a terhek reménybeli mérséklése hozta haszon, pedig később. Forrás kell, és egyre nehezebb az előteremtése. A pénzügyi determinációknál aligha van szigorúbb törvény.

Láttuk hova vezet, ha mindez a „körülmények hatalmának”, vagy inkább napi gondjaink remélt oldásának engedve, háttérbe kerül. Emellett a társadalmi kohéziónak sokszor hangoztatottan, mint célnak az erősítését rontották az átmenetnek azok a „súrlódásos” veszteségei, amelyek például a privatizáció megvalósításában – a saját, nem is akármekkora – klientúra kiépítésében, minél több pozíció megszerzésében, s ezért teremtésében, illetve újra- és újraelosztásában jelentkeztek.

Sajátos oka a „nem cselekvésnek” az időtényező. Alapvető társadalmigazdasági reformokat négyéves politikai ciklusban előkészíteni, megvalósítani, „beüzemelni” nem lehetséges. Ebből következően kormányváltás esetén nem pusztán politikai konszenzusra van szükség a reformok eredményes megvalósításához, hanem cselekvési egységre, a tettek továbbvitelére is, ami az elmúlt időszakban szinte teljesen lehetetlen volt.

Egyetértés és idő hiányában, a „mindenkori, örökös helyzet” szorításában még indokolt esetben sem tudunk nemet mondani. Így aztán nem történik valós racionalizálás. Csak a különböző „dobozokat” rakosgatjuk ideoda. Az egyikből nagyobbat, a nagyobból kisebbet csinálunk. De, hogy mi van a „dobozokban”, és hogy azokra a tevékenységekre egyáltalán szükség van-e, azzal nem foglalkozunk.

Az informális döntési mechanizmusok erőteljesebbek az érdekeket nyíltan megjelenítőknél. Az elfogadtathatóságnak, rövid távú kommunikálhatóságnak nagy súlya van abban, hogy mit teszünk. Talán ennek (is) tulajdonítható, hogy a szükséges reformokra eddig egyetlen kormányzat sem dolgozott ki meghatározott értékekre alapozott, a gazdasági összefüggésekkel reálisan számoló, a várható hatásokat felmérő, átfogó koncepciót, amely a teendő lépéseket is tartalmazta volna, mégpedig célszerűen, forgatókönyvszerűen sorba rendezve, a finanszírozhatóságra is gondolva. A pénzügyi kormányzat eddigi próbálkozásait így sohasem előzhette és alapozhatta meg szilárd eltökéltségű politikai háttérre támaszkodó forrástervezés.

Végül néhány gondolat a társadalom megnyerésének korlátjairól és az érdekeltek ellenállásáról. A civil társadalom maga is megosztott, s nem kis számban vannak, akik a jelenlegi helyzet fenntartásában érdekeltek. A köztisztviselők, közalkalmazottak, különösen az orvosok, egyetemi oktatók, jelentős hányadban értelemszerűen ilyenek. A rövidebb és hosszabb távú érdekek harmonizációját hozó döntések esélyeit ma nemcsak a társadalmi-politikai megosztottság, a politikai váltógazdaság kényszerpályája, hanem az elöregedő társadalom szociális ellátáshoz kötődő rövid távú érdekrendszere is rontja.

Az aktívak-inaktívak arányának romlása nemcsak fékezi a további gazdasági fejlődést, hanem olyan, az értékválasztást befolyásoló faktorként kell figyelembe venni, amely aláhúzza a megteendő lépések meghatározott módszertanra építő, tudatos meghatározását.

Ma ugyan egyetértés van abban, hogy a globális és az európai integrációhoz olyan alkalmazkodásra van szükség, amely segíti a részekre szakadt társadalomban az együttműködés fenntartását, sőt reménybeli magasabb fokát. Ennél többre azonban eddig nem jutottunk. A kérdés ma is az, hogy mindez milyen konkrét lépésekkel valósítható meg, mi ezeknek a realitása és a kockázata.

A kormányzati szektor reformja nem azonos az állam méretének egyszerű redukálásával.

A kormányzati szektor reformja nem azonos az állam méretének egyszerű redukálásával. Nem fogadható el az „olcsó állam” szlogen, mert az önmagában nem biztosítja az ország felzárkóztatását. A kormányzati szektor korszerűsítésének ki kell terjednie a kormányzat által biztosított szolgáltatások körének újragondolására. Az egyértelmű funkciók, feladatok és a hozzárendelt források pedig erősítik a politikai döntéshozók elszámoltathatóságának, ellenőrzésének feltételeit.

E lépések feltételezik a korszerű költségvetési eljárások alkalmazásának bevezetését, a megbízható és releváns pénzügyi információs rendszer működtetését, amely a transzparencia fontos feltétele. Mindezek alapján lehetséges a finanszírozási rendszer korszerűsítése, olyan állapot elérése, amikor a feladatellátás teljesítménye kerül a középpontba.

Ahhoz, hogy a nagy elosztási rendszerek reformját rangsorolni, ütemezni, a részlépéseket meghatározni, és sorba rendezni lehessen, átfogó értékválasztást tükröző politikai koncepcióra van szükség. Mindemellett még alapvető kérdések tisztázása is hátra van. Értelmezni kell magának a reformnak, modernizációnak a fogalmát is. Például számosan adóreformról beszélnek, s ezen pusztán az adóterhelés mérséklését értik, holott ez akkor sem lenne elégséges, ha az adórendszer pusztán önmagában kezelhető lenne. Az adórendszer – ezen belül az adóterhelés mértéke – önmagában ugyanis nem ítélhető meg, hanem csak az állami feladatok, a közszolgáltatások kielégítő színvonalú ellátása és a racionalitás diktálta költségviszonyok függvényében. De a szükségesnél jóval kevésbé van előtérben az adórendszer átláthatatlansága, kezelhetetlensége, ezáltal nagyfokú, részben láthatatlan költségigényessége.

Az új feladatok között így minden bizonnyal ott kell lennie a távlatos szemléletet érvényesítő makrogazdasági tervezésnek, amit státusánál, helyzeténél fogva kizárólag a társadalmat, annak érdekeit integráló, „szolgáló” állam végezhet. Az állami funkciók és feladatok kijelölésével, meghatározásával teremthetők meg a költségvetés világos, átlátható keretei, amelyhez konkrét forrásokat lehet hozzárendelni. Így lehet követelményeket, teljesítménymutatókat kialakítani, s a szükségletekhez igazodva finanszírozási módszereket, metodikát meghatározni.

Az állami funkciók és feladatok meghatározása egyértelművé teszi a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok közötti hatás- és feladatkör- elhatárolást. Ez segítséget jelent a helyi önkormányzatok részére a kötelező és önként vállalt feladataik tisztázásában. A funkciók és feladatok ismeretében egyértelművé válik továbbá, hogy a nonprofit szférában mit és milyen mértékben kíván az állam forrásokkal támogatni. Indokolt kiemelt figyelmet fordítani az érdekcsoportokként is felfogható, ún. változást keltő szervezetek szerepére. Befolyásoló erő szempontjából átrendeződés megy végbe: nő a civil, különösen a nonprofit szféra és a vállalati-kutatóintézeti- tanácsadó terület szerepe.

Az irányítási mechanizmus korszerűsítésének középpontjában átfogó célként az állam megváltozott szerepével összhangban lévő, tudatosan vezényelt és működő, a változások generálására alkalmas színvonalú (köz)irányítás és közigazgatás elérése áll. A társadalmi megújulás új formái nem hagyhatják érintetlenül e kulcsterületet. A hagyományos megoldásokat (szervezetszociológia és/vagy közigazgatás-racionalizálási) követő, nevezzük így „üzemgazdasági szemléletű” hatékonyságjavító lépések mellett a közigazgatást nyitottá tevő, filozófiájában is új megoldások kerülnek. A közigazgatásban is a menedzsmentszemlélet az alapvető, ahol naprakészen tisztában kell lenni a tevékenységek költségeivel. Viszonylagossá válik a klasszikus elv, miszerint a közigazgatás „helyén marad” és ez adja a stabilitást, a kiszámíthatóságot. A „nyílt rendszerű” közigazgatás, vagy inkább menedzselés indukálja, hogy a vállalkozói szféra reprezentánsai is közfunkciót vállaljanak. Alapkérdés, hogy képesek legyenek a rétegérdekeken felülemelkedve gondolkodni és cselekedni.

A kormánynak, önkormányzatoknak ki kell alakítaniuk új partnereikkel a kompetenciamegosztás és a kooperáció tartalmát és formáit. Szabályozási, intézményrendszeri, irányítás-módszertani, megvalósításeszközbeli összhangnak kell érvényesülnie. A jogrendszer határozza meg a közigazgatás, közszolgálat szerkezetét, felépítését, feladatait és személyiképzettségi követelményeit. Ennek újrafogalmazása nélkül nincs lehetőség arra, hogy érdemi létszámcsökkentésekre kerüljön sor a közszolgálati hatékonyság további romlása nélkül. Az állami feladatok tisztázása, a követendő forgatókönyv megválasztása után, és ezekhez igazítva alakítható ki a közszféra rendszere, a szükséges közalkalmazotti, köztisztviselői létszám, maximálva a legfontosabb vezetői státusok számát, lényegesen csökkentve a bárkinek osztogatható, egymást átfedő posztokat.

A jelenlegi helyzet visszássága sem a létszámban gyökeredzik, hanem abban, hogy a már többször említett átgondolatlan és ezért eredménytelen intézményi karcsúsítások a feladatok különféle társaságokba való kiszervezéséhez, szerződéses formában a magánszektorba történő tereléséhez vezettek. Ennek következményeként az apparátus feladatellátóból feladatkiadóvá vált, ami nyilvánvalóan nem pusztán a korrupció lehetőségét terjesztette ki, hanem a feladatteljesítés mennyiségi-minőségi megítélését, elbírálását is veszélybe sodorta.

A kormányzati irányításnak biztosítania kell a belsőleg konzisztens, jogállami szabályozást. Olyan közpénzügyi szabályozásra van szükség, amely nemcsak pillanatnyi keretet ad a gazdasági műveletekhez, hanem távlatokat nyit, orientál, mert

    •  megalapozza a költségvetési tervezés realitását, és hozzájárul a pénzügyi tervező munka minőségének javításához; •  átlátható és elszámoltatható gazdálkodásra ösztönöz; •  megfelelő ismeretet nyújt minden szinten a döntéshozók számára a mai döntések további, jövőbeni következményeiről, illetve a meglévő determinációkról; •  megteremti a lehetőséget a nagyobb horizontú fejlesztési elképzelések biztonságosabb tervezésére és megvalósításuk költségkihatásának számbavételére; •  javítja az ország megítélését a gazdaság stabilitását illetően és vonzerőt jelent a külföldi befektetők számára;

Az egyértelmű feladatmeghatározás, az átlátható tervezés, a cél és teljesítménykövetelmények alapján jóváhagyott költségvetés mérhetőbbé teszi a teljesítményeket, és ezáltal javul(hat)nak az elszámoltatás, az elemzés és értékelés, a korrekció – és nem utolsósorban – az ellenőrzés lehetőségei is.

A „köz” számára is átláthatóbbá válik az állami működés, amelynek hozadéka a politikai bizalom erősödésével a stabilabb kormányzás, s talán belátható lesz: nem lehet a jövő állami feladatait a jelenleg finanszírozottakkal azonosítani. Az újraelosztás, valamint az ezzel együtt járó magas adó- és járulékszint mérséklésének eredményeként megvalósítható az állami jelenlét és beavatkozás korlátozása.

A feladatok, a hatáskörök és a felelősség egyértelmű meghatározása feltételezi a kormányzati szektor és a gazdaság többi szereplői közötti határok tisztázását, a kormányzaton belüli tevékenységek irányítását, koordinálását szolgáló, „közérthető” mechanizmusok működtetését, valamint az egyértelmű, célirányos felelősségmegosztási rendet.

A mindenkori kormánynak megkülönböztetett szerepe van a jövő évi pénzügyi terv, illetőleg az annak teljesítéséről szóló beszámoló előkészítésében. Az e tevékenységek kereteit meghatározó normák ma olyan széles mozgásteret biztosítanak, amely érinti az Országgyűlés költségvetési jogának érvényesítését. Ezzel összefüggésben felmerülhet olyan garanciális követelményeknek az alkalmazása, amely az állami költségvetés előkészítését, benyújtását, a pótköltségvetés kötelezettségét az eddigieknél zártabb feltételek teljesítéshez köti.

A megoldandó feladatok bonyolultak, szinte megoldhatatlanok. Ez azonban a szolgáltatás igénybevevője számára jórészt közömbös. Számára az a lényeg, hogy az igénybe venni szándékozott szolgáltatást milyen hozzáférési lehetőséggel, minőséggel kapja. Az állam érdeke a felelősségi körébe tartozó ellátások tekintetében az, hogy a minőségileg megfelelő ellátásért a legkevesebbet fizesse. Ha pedig az igénybevevő is választhatna, hogy hol, milyen formában veszi meg a szolgáltatást, az állam és az igénybevevő érdekei is jobban közelíthetőek lennének egymáshoz.

Az államnak arról kellene döntenie, hogy az adott szolgáltatást milyen módon nyújtja, azaz milyen szervezeti struktúra az, amely számára a legkisebb finanszírozási igény mellett teszi lehetővé a minőségileg meghatározott ellátás garantálását. Az állami feladatok magánszférába történő kiszervezése nem egyenlő az állami feladatvállalás szűkítésével, hanem az csak egy nem feltétlenül olcsóbb, technikai megoldás.

A reformok maguk is kockázattal járnak, mégpedig különösen akkor, ha az egyes lépések nem összehangoltak, hatásukban keresztezik egymást.

Ez állhat elő akkor is, ha az intézkedések nem állnak össze egységes folyamattá. Társadalmi-politikai kockázatok hordozóivá válnak a reformok akkor is, ha a terhek egyenetlenek, bizonyos rétegeket különösen sújtanak. Ugyanilyen helyzet állhat elő akkor is, ha a reformlépések hozama, eredményessége nem időben jelentkezik, az nem pusztán a szükséges ráfordításokat emészti fel, hanem az elvárt hozadék egy, talán pótolhatatlan részét is.

Mindemellett a szükséges reformoknak, a közszféra modernizációjának az elodázása számos és sokkal súlyosabb kockázatot hordana magában. Mindenekelőtt az lenne a következmény, hogy a pénzügyi (államháztartási) egyensúly tovább romlana, az államadósság, az ezzel járó terhek növekednének. A többpólusú egyensúlytalanság kevés esélyt ad a lényegi változásoknak. A választások után az új kormány rendelkezésére álló rövid idő miatt átfogó reformintézkedések csak akkor hozhatók, ha a legfontosabb kérdésekben, most ebben a 24. órában megegyezés születne.

Továbbra is fennállnak a külső kockázatok, így a világgazdasági helyzet esetleges romlása, ami az exportlehetőségeket korlátozná, ezáltal a külső kötelezettségek teljesítését veszélyeztetné. Ennél jóval fenyegetőbb az olaj, az olajtermékek árának további drasztikus növekedése, illetve új gazdasági- politikai feszültséggócok keletkezése a világban. Az EU-t illetően nem hagyható figyelmen kívül, hogy a „Lisszaboni folyamat” céljainak megvalósulása további késedelmet szenvedhet, illetve a közös költségvetés elfogadása körüli gondok kivetítődhetnek a jövőre.

Kockázat az is, hogy az emberekkel a politika elhitette: fenntartható az alap nélküli „jóléti állam” paradoxona. Pedig a nyilvánvaló kockázatok – s akkor a lehetséges ún. információs, transzmissziós, politikai, szakmai tévedésekből, hibákból táplálkozó késedelmek hordozta kockázatokról még nem is beszéltünk – eléggé kényszerhelyzetté változtatják az elkövetkezendő időszakot, s ezzel megteremtik annak a lehetőségét, hogy a „kétségbeesés” effektusa a politikai erőket és a társadalmat egyaránt a spontán cselekvés mezejére terelje. Célszerű és jó lenne ezt a helyzetet nem bevárni!

A jelen körülmények között a politikai élet szereplőinek és a szakmának különös a felelőssége, hiszen kell a szilárd, és nem csak az ötletek alátámasztására vállalkozó háttér.