Szabályalapú költségvetés: út a költségvetési stabilitáshoz¹

A magyar megoldás

Összefoglalás

A cikk a nemzetgazdaság és az államháztartás makrofolyamataiból kiindulva vizsgálja a pénzügyi stabilitás és a fenntartható gazdasági növekedés elérésének útját. Felvázolja ebben a szabályalapú költségvetés szerepét, bemutatja annak szabályozási és intézményi megoldásait, azt, hogy e szolgálat egy keretrendszer logikus következményeként, annak szabályait érvényesítve válhat hasznos részévé a pénzügypolitikának és – annak éves megvalósulásaként – a költségvetési gyakorlatnak. Eljut arra a következtetésre, hogy elengedhetetlen volt 2011-ben Magyarországon, a költségvetési felelősség erősítése érdekében, a szabályalapú költségvetési keretrendszer főbb előírásainak s az ezek megvalósításán őrködő intézmény működési szabályainak „felemelése” az Alaptörvénybe. Foglalkozik a stabilitási törvény kapcsolódásaival, a Költségvetési Tanács munkájának főbb jellemzőivel, az elmúlt években tett ajánlásaival. Végül néhány adattal illusztrálja a költségvetési (államháztartási) stabilitásnak a szabályalapú költségvetésre támaszkodó javulását.

Rule Based Budget: The Road to Budget Stability
The Hungarian Solution

Summary

Starting from the macro processes of public finance the article examines the road to reaching financial stability and sustainable economic growth. It outlines the role played by rule based budget in this process. It introduces the regulatory and institutional solutions, how – as a logical consequence of a frame – can this service become a useful part of the financial policy by implementing the respective regulations of the system and of the annual budgetary practice. It reaches the conclusion that “elevating” in 2011 into the Fundamental Law of Hungary the major stipulations of the rule based budget framework and the operational rules of the institution that is safeguarding the implementation, was unavoidable in the country from the aspect of strengthening fiscal responsibility. The article deals with the linkages of the Stability Act, the major characteristics of the work done by the Fiscal Council and the body’s recommendations made in the last few years. Finally, it illustrates with some data the improvement of the fiscal (public finance) stability relying on rule based budget.

Bevezetés, a szabályalapú költségvetés lényege

Közismert, hogy a fiskális politika célrendszerének megvalósításában a költségvetés (államháztartás) tartósan egyensúly közeli állapotának elérése, a társadalmi szolgáltatások finanszírozhatósága, illetve az állami újraelosztás mértékének az előző célok eléréséhez szükséges szinten tartása nemcsak az államadósság hosszú távú csökkentése, hanem a nemzetgazdaság egészének regionális és globális versenyképessége, végső soron pedig a társadalmi-gazdasági fejlődés fenntarthatósága szempontjából is meghatározóan fontos, elsődleges feltétel.

A pénzügyi stabilitás hiánya már néhány éven belül paralizál(hat)ja egy ország társadalmi-gazdasági működését. Mielőbbi visszanyerése és őrzése ezért vált a világon mindenütt olyan stratégiai kérdéssé, amely új megoldásokat – szabályokat és intézményeket – követelt. Ennek célrendszerébe illeszkednek a fiskális politikának először Dél-Amerika gazdasági krízis sújtotta államaiban, majd a 80-as évektől szerte a világban, így Európában alkalmazott, ún. szabályalapú fiskális politikát megvalósító keretrendszerei.² Az ún. szabályalapú fiskális politika többet jelent, mint a költségvetés készítésének és végrehajtásának szabálykövetése,³ ugyanis ez a költségvetési felelősség keretrendszerét szabja meg költségvetés-politikai, eljárási-átláthatósági szabályokon, továbbá a betartásra garanciát jelentő intézményi mechanizmusokon keresztül.⁴ E szabályokból és mechanizmusokból – az adott ország sajátosságainak megfelelően – áll össze a gyakorlatban alkalmazott rendszer.⁵

A kétezres évek közepétől Magyarországon is egyértelművé vált, hogy a költségvetési gazdálkodás teljesítményektől elszakadó túlköltekezésének megakadályozásához nem elég az aktuális költségvetések fegyelmezettebb végrehajtása. A pénzügyi stabilitás visszanyerése és őrzése olyan stratégiai kérdéssé vált, amely új, a közpénzügyeket egységesen szabályozó alkotmányos előírásokat és erre támaszkodó, magas szintű jogi normákat követelt. Ezt szolgálták a múlt évtized második felétől az államháztartási túlköltekezés megállítására, az ország pénzügyeinek szilárd alapokra helyezésére hivatott magyar törekvések is, majd az öt éve – az Alaptörvényben⁶ rögzített és ennek érvényesüléseként a stabilitási törvényben⁷ intézményesített – sikeresen működő megoldása.

Írásunk súlypontjában ennek ismertetésére, a pénzügyi stabilitás visszanyerésének útjára térünk ki később részletesebben.

Vázlatos nemzetközi kitekintés

A bevezetés indokai és a szabályalapú költségvetési gyakorlat mint terápia alapelvei

Az elmúlt évtizedekben a feltörekvő és a fejlett országok egész sorában állt elő a költségvetési túlköltekezés, ennek következményeként a fenntarthatóság problémája, az adósság növekedése, amit bankválságok is kísértek.⁸ Számos ország kormányzata választotta a szabályalapú költségvetés bevezetésének útját, remélve, hogy segítségével az egyensúlyi feszültségek visszaszoríthatók, megteremthetők a tartós finanszírozhatóság, a növekedés, a fenntartható fejlődés feltételei. Ennek érdekében törvényekbe, sőt alkotmányos előírásokba foglalták – numerikus szabályok formájában, meghatározott eljárásrend szerint tervezve és intézményesen ellenőrizve – a költségvetés kiadási-bevételi arányait, eladósodottságának elfogadható mértékét.⁹

A gyakorlatukban mindez azt jelentette, hogy

A rendszer alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai arra mutattak, hogy következetes működtetésével megfordítható az a trend, amely az elmúlt évtizedekben a feltörekvő és a fejlett országok egész sorában a költségvetési túlköltekezésben, a költségvetés fenntarthatatlanságában, az államadósság növekedésében öltött testet.¹⁰

A nemzetközi gyakorlatban található megoldások

A szabályalapú költségvetést már a 2008-as válság előtt is bevezette néhány ország, s hozott létre független fiskális intézményt (1. táblázat).¹¹ Látható, hogy a szabályalapúság elemeit a legkülönbözőbb módon alkalmazták. Legsűrűbben az általános egyensúlyi követelmények fordulnak elő, de találunk konkrétabb előírásokat is, így a kiadásra, a hiányra és az adósságra vonatkozó korlátot (plafont), felhívást középtávú tervezésre is. Más-más a független intézmény életre hívásának módja is: legtöbbször egyszerű törvénnyel vagy politikai útmutatóval (megállapodással). Érdekesség, hogy Lengyelországban a szabályalapú költségvetést, közel évtizede már, hogy alkotmányos előírással vezették be, anélkül azonban, hogy a szabályok betartásán őrködő intézményt hoztak volna létre.¹² Az eurózóna országai megállapodásban rögzítették a követelményeket.¹³

Változatos kép bontakozik ki a 2008-as válságot követő időszakban is az Unió országaiban. A 2016. január 1-jén „rögzített felvételből” külön vizsgáljuk a 2004 előtt (2a és 2b táblázat) és a 2004 után csatlakozott országcsoportok (3a és 3b táblázat) egyes tagállamait.

A válság hatására gyarapodott a szabályalapú költségvetési előírásokat bevezető országok száma az Unióhoz korábban csatlakozott országok körében is.¹⁴

Meg kell jegyeznünk, hogy az Európai Bizottság 2015 októberében létrehozta az Unió független költségvetési intézményét, az Európai Fiskális Bizottságot¹⁵ (angol nevén European Fiscal Boardot), mint véleményező, tanácsadó szerepű testületet, amelynek tevékenységét, felhatalmazásait, vizsgálódásait az euróövezetre korlátozta. Az új testület a határozat szerint a nemzeti és az európai intézményektől függetlenül, de velük együttműködésben fog dolgozni.¹⁶

A 2004 után az Unióhoz csatlakozó 13 országból 12-ben működik a szabályalapú költségvetési szabálymechanizmus és annak betartására a független intézményi garancia. Négy országban már a válság 2008-as kirobbanása előtt elindult a rendszer, míg öt országban – köztük nálunk – 2009 és 2012 között vezették be.¹⁷

Ebben az országcsoportban is vegyes a kép mind a szabályalapú költségvetés elemeinek alkalmazása, mind az egyes fiskális intézmények feladat- és hatásköre tekintetében.¹⁸ Egy „újdonság” azonban feltűnő, amely éppen minket érint: ez a vétójog alkalmazhatósága (amellyel a későbbiekben foglalkozunk részletesen).

Az igen vázlatos nemzetközi kitekintést zárjuk azzal a kérdéssel, hogy vajon a fiskális szabályok és intézmények (költségvetési tanácsok) belépésével fegyelmezettebbé vált-e a gazdálkodás a költségvetési szférában? Tény: az országok többségében a szigorúbb rendszer bevezetését követően az államadósság-ráta elindult a csökkenés útján (1. ábra), és a gazdasági növekedés is beindult, erőteljesebben a visegrádi országok csoportjában. Bár egyik-másik dél-európai állam a pénzügyi rendszerét időről időre csak sajátos „kényszerszolidaritás” adta segítséggel tudja működtetni, a szabályalapú költségvetési gyakorlat itt is hozott bizonyos eredményeket.

Egyértelműen arra következtethetünk tehát, hogy a szabályalapú költségvetés alkalmazásának kedvező, problémaoldó, gazdálkodási fegyelmet erősítő hatása kimutatható, ami leginkább az eladósodottság adta terhek fokozatos enyhülésében tapasztalható meg közvetlenül. Megjegyezzük azonban, hogy a pénzügyi stabilitás erősítésében a szabályalapú költségvetés adta hozzájárulás mértéke erőteljesen függ a társadalom és a politikai vezénylés érdekfelismerő képességétől, a társadalmi-politikai akarattól s természetesen a szabályrendszer betartásán őrködő intézmények közjogi felhatalmazásaitól, illetve ezek erősségétől.¹⁹

A honi fiskális politika az elmúlt másfél évtizedben

Az államháztartás menedzselésének gondjai és az emberi tényező

Mindenekelőtt lássuk, miért és hogyan jutottunk el a 2000-es évek közepe táján annak felismeréséhez, hogy a fiskális (költségvetési) politikában a stabilitás megteremtéséhez az addiginál szigorúbb szabályoknak – és azok érvényesülése következetes ellenőrzésének – a bevezetése elkerülhetetlenül szükséges nálunk is.

Az ezredforduló után Magyarország nem egyedül került szembe azokkal a mind kezelhetetlenebbé váló államháztartási, túlköltekezési és következésképpen elmélyülő adósságproblémákkal, amelyek az ország pénzügyi stabilitásának megingásához vezettek. Annyiban azonban más volt honunkban a helyzet, hogy a politikai és gazdasági ciklusok közötti átfedések és egymást erősítő/gyengítő folyamatai – a szavazatmaximálási-szavazatszerzési törekvések – a túlköltekezésben és általa az eladósodásban valószínűsíthetően nagyobb szerephez jutottak, mint más, hasonló sorsú országokban.²⁰ Ezért, mielőtt a szabályalapú költségvetés hazai bevezetésével foglalkoznánk, indokolt, hogy igen röviden kitekintsünk az országhatárainkon túlra.

Nyilvánvaló, hogy a pénzügypolitika bevezetőben vázolt összefüggésrendszerében a kívánt célok elérése nemcsak a megfelelő szabályok megalkotásán, hanem fegyelmezett betartásukon és betartatásukon is múlik. Ebben pedig kiemelt szerep jut az emberi tényezőnek, a társadalom érdekfelismerési és akarati képességeiknek, amelyek támogató ereje nélkül egy ország pénzügyi stabilitása aligha valósítható meg.²¹

Hazánkban a rendszerváltozást követően, az egymást követő kormányok fiskális politikáját az alkumechanizmus, a politikai ígéretekre és dogmákra épülő tervezés és gazdálkodás jellemezte. Ez gátja volt mind az államháztartás stabilitásának, mind a fenntartható fejlődésnek.²²

Pénzügyi mutatókban mérhető következmények

Az államháztartás hiánya időről időre (főként az országgyűlési választások körüli években) az „egekbe szökött”, 2002-ben és 2006-ban megközelítette a bruttó hazai termék (GDP) 10 százalékát (2. ábra). A magas hiányból egyenesen következett az államadósság GDP-ben kifejezett mértékének (az államadósság-rátának) a 2000-es évek elejétől megfigyelhető, 2010-ig, a szabályalapú fiskális politika bevezetéséig tartó folyamatos emelkedése (3. ábra).

Az 1990-es évek első felében, majd átmeneti csökkenés után a 2000-es években magasra szökött államadósságnak nemcsak a visszafizetése, de az igen költséges finanszírozása (az adósságszolgálat, vagyis a kamat) hatalmas terhet ró(tt) az országra. „Magyarországon 1993 és 1999 között a kamatkiadások meghaladták az oktatásra, kultúrára és az egészségügyre fordított kiadásokat.”²³ Ehhez azt tehetjük hozzá, hogy az adósságszolgálat még a 2010-et követő néhány évben is az államháztartás kiadásaiból ugyanannyit – 8-9 százalékot – kötött le, mint az egészségügy, és alig maradt el az oktatás egészére felhasznált 10-11 százaléktól.

Fiskális politikánkból egyenesen következett az állami újraelosztás – különösen a környező országokhoz mérten, de az OECD-országok átlagához viszonyítva is – kiugró, a GDP-ben kifejezett 50 százalék körüli mértéke (4. ábra). Törvényszerű volt, hogy az állami újraelosztáshoz szükséges nagymértékű jövedelemelvonás (ezen belül magas adócentralizáció) ösztönzi az adóelkerülést, ami az adózók számának szűküléséhez, az adóalapok eróziójához s még magasabb adókulcsokhoz vezet. Következmény: a piaci szféra beruházásai csökkentek, amiben közrejátszott a vállalatok hitelpiacról való kiszorulása is. Az említett okok nálunk sok más tényezővel – mint például az egyre alacsonyabb termelékenységgel – együtt jelentkezve, a környező országokhoz képest a gazdaság mérsékeltebb növekedéséhez, nemegyszer annak visszaeséséhez vezetett, illetve a növekedés fenntartása csak folyamatos külső forrás bevonásával – eladósodásból fedezve – valósult meg (5. ábra).

A rendszerváltozást követő kormányok által meghirdetett államháztartási reformokból – konszolidációs kísérletekből – hiányzott a bátorság. Sikertelenségükben vagy jobb esetben félsikereikben szerepe volt egyrészt a társadalmi elfogadás és támogatás hiányának, másrészt az erőteljes strukturális átalakításhoz és az állam által felvállalt feladatoknak az ország teherbíró (adóerő-) képességéhez történő nem megfelelő igazításának, és nem állítottak (írtak elő) követelményeket a közpénz hatékonyabb felhasználásához.

Az államháztartás előzőekben látott túlméretezettségének, ebből következő „mohóságának”, nem hatékony működésének a nemzetgazdaságra gyakorolt negatív hatására is romlott az ország versenyképessége.²⁴

Az emberek az államháztartás túlsúlya ellenére a közszolgáltatások színvonalának s így az életminőségük folyamatos romlását érzékelték, vagyis azt, hogy nem teljesülnek a várakozásaik, noha azokat ismétlődően viszontlátták a választási ígéretekben.²⁵ Ráadásul a 2008-as, pénzpiacról induló, de általánossá terebélyesedő gazdasági válság – ilyen helyzetben találva hazánkat – tovább gyengítette pozíciónkat.

A szabályalapú költségvetés bevezetése Magyarországon – előzmények, intézményi megoldások

A magyar államháztartás elmélyülő – az államháztartás fenntartható finanszírozását veszélyeztető és a reálgazdaság versenyképességét romboló – problémái nyomán 2006-ra vált nyilvánvalóvá, hogy a rendszerváltozás óta érvényesülő költségvetési gyakorlat a fenntartható fejlődési pályára térés esélyét zárja ki. Nem volt tovább halasztható a változás, érdemi fordulatra volt szükség a fiskális politikában: a kérdés azonban az volt, hogy ennek a változásnak mi legyen a tartalma.

A fiskális fenntarthatatlanság szélén való egyensúlyozás elvezetett annak felismeréséhez, hogy az államháztartás hosszabb távú finanszírozásának fenntartása érdekében a kormányzati irányításnak már rövid távon is biztosítania kell a belsőleg konzisztens, a szcenárióválasztásnak megfelelő szabályozást, az államháztartás pénzügyi rendszerében a hosszabb távon „gondolkodó” költségvetési tervezést és a szabályok betartásán őrködő, független ellenőrzést.

Kettős útkeresés (2006–2007)

Mind a fiskális fenntarthatósághoz szükséges szabályok jellegét, mind betartásuk intézményi garanciáit illetően két irányba haladt a szakértői gondolkodás.

Az Állami Számvevőszék által kidolgozott közpénzügyi modernizáció tézisei abból indultak ki, hogy az érdemi változáshoz a közpénzekkel való gazdálkodás egészét kell szabályozottá, átláthatóvá és kiszámíthatóvá tenni. Az átfogó újraszabályozás szükségességét és hasznosságát illető egyetértés azonban – a politikai megosztottság, a belső vitáktól terhelt koalíciós kormányzás körülményei között – kevésnek bizonyult a megvalósításhoz.

A másik szakmai kezdeményezés a költségvetési feszültségek leglényegesebb okát, a túlköltekezés megakadályozását helyezte koncepciója középpontjába, és a nemzetközi gyakorlatban már sikerrel alkalmazott szabályalapú költségvetés elemei adaptálását tartotta a – honi problémák oldásában is – célravezetőnek.

Mindezek nyomán az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank kezdeményezésére indult meg a szabályalapú költségvetés keretfeltételeinek kialakítása.

A 2008. év végére – a fenyegető államcsőd és az IMF–EU-kölcsönfelvétel nyomása árnyékában – született meg a felelős költségvetési gazdálkodásról szóló törvény, amit felfogásából, beavatkozási mechanizmusából (kiadási limitjeiből) adódóan „plafontörvénynek” neveztek. Ugyanis abban a következő évi költségvetés kiadásainak főösszegét korlátozták (a 2009-re tervezettnek meg kellett egyeznie a 2008-as előirányzattal, később pedig az a GDP reálértéke várható emelkedési mértékének felével növekedhetett). Emellett bonyolult szabályokat alkottak a költségvetés tervezhető egyenlegére ugyanúgy, mint az államadósság előirányozható mértékére.²⁶

A Költségvetési Tanácsra és szervezetére is két, eltérő koncepció élt. Bár abban egyetértés volt, hogy a testület elnöke az államfőt képviselő szaktekintély legyen, abban már vita volt, hogy kik legyenek annak tagjai. Az egyik koncepció szerint a tagok a két, kormánytól független pénzügyi intézmény – az ÁSZ és az MNB – mindenkori elnökei legyenek. E koncepcióban a kis létszámú titkárság alapvetően összefoglaló, szervező feladatokat lát el, mivel a Tanács döntéseinek szakmai támogatását a költségvetési tervezés megalapozottságát mikro- és makroszinten egyébként is vizsgáló, önálló kutató-elemző bázissal rendelkező számvevőszék és a jegybank hagyományosan magas szinten működő, meglévő jelentős makrogazdasági elemző kapacitása biztosítja.²⁷

Ettől a másik megoldás lényegileg tért el. A testület tagjai itt az államfőt képviselő szaktekintély mellett az ÁSZ és az MNB vezetői által javasolt szakemberek. A titkárság pedig önálló költségvetési forrásból működtetett jelentős létszámú apparátus, meghatározó makrogazdasági elemzőképességgel.

A „plafontörvénybe” végül az utóbbi, második koncepciót foglalták, amely 2010 végéig érvényesült. Majd 2011-től történt visszatérés az első koncepcióhoz, amelynél az átmenet feltételeit a 2011. évi költségvetési törvényben szabályozták.²⁸

A 2010-es választásokat követően megalakult kormány – kétharmados parlamenti támogatottsággal – vállalkozott a jogrendszer egészének, ezen belül a közpénzügyeknek az áttekintésére, új keretekbe helyezésére. Ez a megoldás – súlyának, jelentőségének is megfelelő – új fejezetet nyitott a szabályalapú költségvetési rendszer szabályozásában is.

Az Alaptörvény és a stabilitási törvény a szabályalapú költségvetésről

Magyarország 2011. április 18-án elfogadott Alaptörvénye a közpénzügyeknek külön fejezetet szentel. Ebben rögzíti az Országgyűlés költségvetési jogát, továbbá kimondja, hogy a közpénzekkel átlátható és ellenőrizhető módon, a törvényesség, célszerűség és eredményesség követelményeinek szem előtt tartásával kell gazdálkodni, valamint korlátot állít az eladósodásnak nemcsak az államháztartás, de azon belül külön is a helyi önkormányzatok vonatkozásában.

Az Alaptörvény meghatározta az államadósság évenként tervezhető mértékét is, amikor megalkotta az államadósság-szabályt.²⁹ Eszerint az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a GDP felét. Mindaddig, amíg az államadósság a GDP felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság GDP-hez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza.

A stabilitási törvény nemcsak a költségvetés tervezésére, elfogadására állította fel az államadósság-szabályt, hanem annak végrehajtására is. Rögzíti, hogy mindaddig, amíg az államadósság a GDP felét meghaladja – meghatározott kivételekkel –, a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedik.

Az Alaptörvény az alkotmányos működés feltételei közé emelte a költségvetési stabilitás szabályainak betartásán őrködő Költségvetési Tanácsot (röviden Tanács vagy KT). A Tanács az Országgyűlés törvényhozó munkáját támogató testület, az Alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelve végzi feladatait. Ezek között egyfelől közreműködik a központi költségvetésről szóló törvény előkészítésében, az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogató szerveként vizsgálja – véleményezi – a központi költségvetés megalapozottságát, másfelől előzetesen hozzájárul a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához az ún. államadósság-szabály betartása érdekében. Ez utóbbi feladattal és hatáskörrel a Tanács, mint független fiskális intézmény, a költségvetési törvény megalkotásának folyamatában közjogi szerepet – úgynevezett „vétójogot” – kapott az azzal együtt járó felelősséggel.

E megoldás meghaladja az Európai Unió országai többségében élő gyakorlatot, ahol – mint az előzőekben láttuk – inkább a figyelemfelhívó, tanácsadó jellegű, közvetlen felelősséggel nem járó, makroelemző, technikai-előrejelző (kivetítő) munka a jellemző, különböző véleményezési jogosultságokkal (amit – korlátozottan – erősíthet az adott intézmény számvevőszékhez vagy parlamenthez kapcsolása).

Az Alaptörvény meghatározta keretet a Tanács feladatai vonatkozásában is a stabilitási törvény bontotta ki (6. ábra). A stabilitási törvény fejti ki részletesen a Költségvetési Tanács kötelező feladatai végrehajtásának eljárási rendjét – benne a kormány feladatait –, mindenekelőtt a központi költségvetési törvény elfogadási folyamatára fókuszálva. Így: ha a KT a költségvetés tervezetének véleményezése során egyet nem értését fejezi ki, akkor azt a kormánynak újból meg kell tárgyalnia s egyeztetnie a Tanáccsal. Ennél „keményebb” a költségvetési törvényjavaslat államadósság-szabálynak való megfelelőségről szóló, tanácsi előzetes hozzájárulásra vonatkozó eljárási szabály: ha a KT – vétójogát érvényesítve – az előzetes hozzájárulást megtagadja, akkor a zárószavazást el kell halasztani, és az eljárást addig kell folytatni, amíg a Tanács megadja a hozzájárulását.

Mindezek mellett a Tanács kiemelt feladata a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtásáról és az államadósság várható alakulásáról történő, félévenkénti véleménnyilvánítás.

A KT a költségvetés végrehajtását figyelemmel kíséri (monitoring), a hosszabb távú makrogazdasági folyamatok kontextusában. Ebben – ugyanúgy, mint a költségvetés véleményezésénél – támaszkodik az ÁSZ és az MNB elemzőképességén túl kutatóintézetek, külső szakértők, szakmai fórumok, tanácsadó testületek munkájára is.

A Költségvetési Tanács egyéb, nem kötelező feladataira a stabilitási törvény azt mondja, hogy véleményt nyilváníthat bármely kérdésről, amely összefügg a költségvetés tervezésével, végrehajtásával, a közpénzek felhasználásával, az államháztartás helyzetével. Tágabban értelmezve, ebbe beleillik a társadalmi, szakmai/média érdeklődés kielégítése, a közgazdasági szakma véleményének kikérése, valamint a nemzetközi szervezetek információkérésének teljesítése, együttműködés más országok független költségvetési felelősségi intézményeivel, nemkülönben a nyilvánosság eszközeivel az államháztartás stabilitásának előmozdítása (a Tanács határozatai, éves feladatterve, egyéb dokumentumai, az általa felhasznált kutatások a KT honlapján megtalálhatók).

A Költségvetési Tanács tevékenysége és az államháztartás egyensúlya

A maga eszközeivel, nem utolsósorban költségvetési fegyelmet szolgáló erős felhatalmazásaival, de mondhatjuk, garanciális jelenlétével a KT tevékenysége is hozzájárult a költségvetési egyensúlyi politikához, amelynek jelentős eredményeként a Magyarország ellen folytatott túlzottdeficit-eljárás (EDP) 2013-ban megszűnt, illetve teljesültek azok az államháztartási gazdálkodásban mértékadó paraméterek, amelyek alapján lehetővé vált, hogy a nemzetközi hitelminősítő szervezetek 2016-ban egységesen befektetésre javasolt kategóriába helyezték vissza Magyarországot.

E folyamatba kapcsolódik a Költségvetési Tanács néhány meghatározó döntése:

A magyar pénzügyek stabilitása, mint a növekedési képesség alapja

Az ország, az államháztartás stabilitását meghatározó gazdasági növekedés 2013 óta jelen van. Kiemelendő, hogy „a 2014-es és a 2005-ös év volt az első két év a korai 90-es évek óta, amikor a magyar gazdaság úgy volt képes növekedni, hogy a növekedést sem az államadósság, sem a gazdaság külső tartozásának növekedése nem követte”.³⁰ Kedvező, hogy a gazdasági konjunktúra erősödik, a régiós gazdasági növekedés meghaladja az euróövezet átlagát (7. ábra).

Az államháztartás egyenlegének javulása ugyanakkor serkentőleg hat a növekedésre mind nálunk, mind a környező országokban. A szabályalapú költségvetési politikánk sikere nemcsak az államháztartási hiány csökkentésében mutatkozik meg, hanem abban is, hogy 2012 óta immár folyamatosan pozitív az elsődleges egyenlegünk – szemben a korábbi évekkel, amikor csupán egy-egy évben sikerült ilyen kedvező eredményt elérni (8. ábra).

A bevételek beszedésére irányuló munka eredményességének erőteljes javulása, a kiadások kézben tartása eredményeként is javuló hiánymutatók révén 2010 után évről évre csökken az államadósság-ráta (láttuk a 3. ábrán). Az egyensúly javulásával egyre kisebb költséggel finanszírozható a költségvetés. Az olcsóbb finanszírozás pedig a gazdaság és a társadalom számára forrásokat szabadít fel, növekedési tényező. Az ország „kitettsége” szempontjából pedig különösen előnyös az államadósságon belül a devizaarány látványos esése (9. ábra).

Összegzés helyett

A 2011-ben megújult „magyar modell” sajátossága, hogy a korábbi fiskális fegyelmezetlenségeket megelőzendő, a KT közjogi felhatalmazást (vétójogot) kapott a költségvetések (és módosításaik) elfogadásához kötődően. Emellett jellemző az is, hogy a költségvetésekhez kapcsolódó közjogi felhatalmazásból eredően, a testület elsősorban az adott, illetve a következő év stabilitási kockázataival foglalkozik, a középtávú kitekintések, előrejelzések ismeretanyagát is ennek alárendelve hasznosítja, és ezeket nem emeli testületi döntéssé.

Elmondható, hogy a magyar rendszer nem csupán szigorú előírásai, egyszerű és átlátható, az államadósság elleni küzdelemre fókuszált alapelvei és betartatása őrzésének erős felhatalmazásai, hanem az európai gyakorlatba sajátosan illeszkedő megoldásai, túlköltekezési hajlamot mérséklő hatása, szemléletformáló, bizalomteremtő ereje és időtállósága által működhet sikeresen. Így járulhat hozzá az ország stabilitásához, fenntartható fejlődéséhez, a gazdaság versenyképességének javításához, végső soron a nemzet, az ország polgárainak felemelkedéséhez.

A szabályalapú költségvetés elemeinek alkalmazásával, a Költségvetési Tanács működésével – a rájuk vonatkozó előírások Alaptörvényben és a stabilitási törvényben történt megerősítésével, átláthatóbbá, konzisztensebbé tételének is köszönhetően –, a 2011 utáni években egyértelműen javult az államháztartás egyensúlyi helyzete mind a hiány-, mind az adósságmutatók tekintetében. A költségvetési stabilitás teszi lehetővé, hogy az államháztartás növekvő mértékben segítse a gazdaságfejlesztést. A versenyképességi mutatók³¹ ma is elmaradnak a hasonló sorsú visegrádi országok mutatóitól. A gyengeségek sorából azonban ma már hiányoznak azok, amelyek a magyar államháztartás gyenge hatékonyságú, túlfogyasztó működésével, a pénzügyi stabilitás hiányával függtek össze, s a gazdaság működésétől is forrásokat elvonva, a versenyképesség 2004 és 2010 közötti zuhanásszerű romlásának súlyos, meghatározó okait jelentették.

Egyensúlyi helyzetünk javulása pozitívan hat nemzeti versenyképességünkre. A gondolatot a versenyképesség és a polgárok anyagi és szellemi felemelkedésének összekapcsolódásával folytatva, egyet kell érteni prof. dr. Csath Magdolna erre megfogalmazott definíciójával, miszerint: „akkor versenyképes a gazdaság, ha a nemzet képességei jól hasznosulnak és hosszabb távon folyamatosan erősödnek, a cégek nagy hozzáadott értéket termelnek, és mindezek következtében az emberek életszínvonala és életminősége folyamatosan javul”.³²

A „hogyan tovább” kérdés megválaszolásához még egyszer hadd hívjam segítségül György László és Veress József gondolatait: „A közvetlen veszélyek elhárítása után kerülhet sor a versenyképességet és a gazdasági növekedést tartósan megalapozni képes hatékonyságfokozók és innovációs tényezők […] elsősorban a következő területek fejlesztésére: szak- és felnőttképzés, felsőoktatás, innovációs rendszer, a gazdaság koordinációs mechanizmusainak optimalizálása és a piaci szereplők bürokratikus és adminisztratív terheinek a csökkentése.”³³

Nemzetgazdaságunk jövőbeni sikeréhez változatlanul hozzá kell járulnia a fegyelmezett költségvetési politikának, az államháztartási ellátórendszerek munkája hatásosabbá, hatékonyabbá tételének. Ebben marad elegendő feladat – a rá rótt hatáskörök érvényesítésével – a Költségvetési Tanácsnak is a költségvetési felelősség erősítéséhez történő hozzájárulással.