Logo

A szolidaritás vagy hatékonyság dilemmája a területfejlesztési politikában a rendszerváltástól az európai uniós csatlakozásig

BARTA GYÖRGYI az MTA Regionális Kutatások Központjának igazgatója, az MTA doktora.

Bevezető

A rendszerváltozás már az 1990-es évek elején a szocialista gazdaság szétesését, iparvállalatok, mezőgazdasági szervezetek, bányák tömeges csődbe jutását, bezárását hozta magával. Azonnal megjelent mindenütt – az ország északkeleti részén aggasztó mértékben – a munkanélküliség. A területi politika – kialakulatlan koncepcióval, intézményrendszerrel és igen korlátozott pénzeszközökkel – tűzoltó akciókkal igyekezett a munkanélküliség helyi problémáin enyhíteni.

Az ország gazdasága viszonylag gyorsan túljutott a válságon, már 1993–94-ben növekedési pályára állt. Gyökeresen megváltoztak a tulajdonviszonyok, a piaci folyamatok, és a globalizáció markánsan áthatja pozitív és negatív hatásaival a gazdaságot. Az európai uniós tagsággal kiteljesedett Magyarország integrációja a nyugati gazdaságba.

E jelentős változások rányomták bélyegüket a területi folyamatokra. A piacgazdaság más területi adottságokat értékel fel, mint az államszocializmus annak idején. Az ország különböző területei, települései – az új piacoktól eltérő távolságuk, a szocializmusból örökölt humántőke-állományuk, ipari kultúrájuk és infrastrukturális felszereltségük révén – különböző versenyhelyzetekbe kerültek. A gazdaság területi differenciálódása folyamatosan mélyült az elmúlt 15 évben.

Ez egyben azt is jelenti, hogy a területfejlesztési politika ez idáig nem találta meg a „gyógyírt” a területi differenciálódás megállítására, a felzárkózásról nem is beszélve. Pedig a kezdetekhez képest nagy változást regisztrálhatunk e téren is: a területi fejlesztés átfogó koncepcióját, céljait törvényben rögzítették (1996); átfogó, hierarchikus intézményrendszert építettek ki a lokális szinttől a központi kormányzatig és a parlamentig; és a területfejlesztésre lényegesen több forrást használnak fel, mint az 1990-es évek elején. Folyamatosan fennmaradt a fejlesztési dilemma: az ország gazdasági növekedésének, vagy a területi kiegyenlítődésnek, azaz a hatékonyságnak, vagy a szolidaritásnak kell-e prioritást adni? Az átmeneti évek során az ágazati tervezés dominált, a területfejlesztés mindig másodrendű szempont maradt.

Most új helyzet előtt áll Magyarország. Az EU gyökeresen új területfejlesztési politikát kínál. A regionalizáció az ország nagyobb térségeit, régióit lényegesen kedvezőbb helyzetbe hozhatja azáltal, hogy egyrészt nagyságrendekkel nagyobb összegek állnak várhatóan fejlesztésükre, másrészt megváltozhat az irányítás, és ezen belül a pénzeszközök elosztásának módja a javasolt decentralizációs politika révén.

A gazdaság területi folyamatai az elmúlt 15 évben

Tömeges telephelyválasztás

A piacgazdaság kialakulásának kezdetekor, már az első években, megsokszorozódott a vállalkozások száma. Az államszocializmusból örökölt vállalatok szétestek, egy részük önállósult, másik, nagyobb részük nyomtalanul eltűnt, vagy valamilyen erősen átalakult formában (nem jogutódként) profilt, nevet, méretet, sőt, helyet változtatva jelent meg újra a gazdaságban. Az új vállalkozások nagyobb része, kutatásaink szerint 70-80%-a, azonban valóban újonnan alapított vállalat. Több tízezer vállalat keresett tehát magának telephelyet az 1990-es években. A vállalatok telephelyválasztásában a legfőbb vonzerőt a fejlett infrastruktúra (elsősorban az elérhetőséget biztosítva), a képzett és olcsó munkaerő, valamint a nyugat-európai és a nagyvárosi (elsősorban a budapesti) piacok közelsége jelentette. A helyi önkormányzatok mozgástere ugyan elég szűk volt, mégis akadtak sikeres helyi gazdaságpolitikát megvalósító városok, amelyek nagyobb mértékben voltak képesek külső forrásokat (külföldi és hazai, állami és magántőkéket) bevonni fejlesztésükbe. (A külföldi működő tőke vonzása érdekében például Győr, Székesfehérvár ipari parkot épített, illetve kedvezményes adópolitikát vezetett be; Nyíregyháza vagy Debrecen sikeresnek mutatkozott az állami területfejlesztési támogatások megszerzésében és koncentrált felhasználásában; a Balaton környéki városok a hazai magántőkét tudták nagyobb mértékben mozgósítani a helyi idegenforgalom fejlesztésére.)

Külföldi működőtőke-beruházás

A termelőberuházásokban egyre jelentősebb részarányt (50–70%-ot) tett ki a külföldi működő tőke. Az ezredfordulóra a környező országok javuló versenyképessége és a világméretű gazdasági depresszió miatt valamelyest visszaesett a külföldi működőtőke-beruházás lendülete Magyarországon, de húzószerepe a hazai gazdaságban ma is megkérdőjelezhetetlen. A külföldi működő tőke szerkezetében a kezdeti években az ipar dominált, majd egyre inkább a tercier szektor (a távközlés, a kereskedelem, az ingatlanpiaci ügyletek) került előtérbe. Az utóbbi egy-két évben az ipari beruházások újra növekedésnek indultak. A külföldi vállalatok között több a közép- és nagyvállalat, mint ami a hazai tulajdonú vállalatiméret- struktúrára jellemző. A külföldi tőke új munkahelyeket létesített, fejlett technológiát hozott az országba, de eléggé jellemzően az összeszerelő, egyszerűbb tevékenységeket telepítette többnyire magyar vállalataihoz. A külföldi és a hazai vállalatok technológiai kultúrájában nagy a különbség, de sajnos a gazdaság két része között mind a mai napig igen szerény az átjárás. Vagyis a külföldi vállalatok kevésbé integrálódtak a magyar gazdaságba, a magyar beszállítói, alvállalkozói részarány alacsony maradt.

A termelőberuházásokban egyre jelentősebb részarányt (50–70%-ot) tett ki a külföldi működő tőke.

A külföldi tőke területi elhelyezkedésére az erős területi koncentráció jellemző. A budapesti agglomerációba került a beáramlott külföldi tőke kb. kétharmada, további 20%-a az észak-dunántúli térségbe. Így a külföldi működőtőke- beruházás jelentős mértékben járult hozzá a gazdaság új térszerkezetének kialakulásához, a térben is megjelenő dualitáshoz.

A gazdasági struktúra átalakulása

A fogyasztói piac és a nyugati integráció felgyorsította a tercierizálódás folyamatát. Az ipar, de még inkább a mezőgazdaság jelentős teret vesztett a magyar gazdaságban. Ez a folyamat elsősorban a városi, különösen a nagyvárosi fejlődésnek kedvez. A korszerű üzleti szolgáltatások erősen koncentrálódnak a legnagyobb városokban, főleg Budapesten. A modern bankszektor intézményei, illetve az ún. transzferintézmények szintén a városhierarchia felsőbb szintjein, a fővárosban és a régióközpontokban telepednek meg nagyobb számban.

Az átmeneti időszak új vállalatainak tömeges telephelyválasztása, a külföldi működő tőke területileg koncentrált elhelyezkedése, valamint a tercierizálódás folyamata már az 1990-es évek közepére kialakította a magyar gazdaság új térstruktúráját, amelyet az elmúlt évek gazdasági agglomerálódása csak tovább erősített. E térstruktúra jellemzője a dinamikus és lemaradó térségek éles elkülönülése, valamint a folyamatos területi polarizáció.

Területi differenciálódás, polarizálódás

A rendszerváltást követően ez idáig folyamatosan növekedtek a gazdaság területi különbségei, amelynek négy „síkját” lehet elkülöníteni Magyarországon:

  • a területi differenciálódás legnagyobb részét Budapest és a vidék közötti különbségek teszik ki. Nemes Nagy J. (2003) tanulmánya például kimutatta, hogy „Magyarországon a területi jövedelemegyenlőtlenségek legfontosabb szegmense a Budapest–vidék dualizmus. Ez a teljes jövedelemegyenlőtlenségnek mintegy kétharmadát teszi ki” (p. 134). És bár folyamatos a differenciálódás, két időszak válik el egymástól: az 1990-es évek első felében növekedett a jövedelmi rés, míg a második felében stagnált az egyenlőtlenség a már kialakult magas szinten;
  • jól ismert a nyugat–kelet irányú „lejtő” a fejlettség magyarországi fokozataiban (1. táblázat);

1. táblázat: Az egy főre jutó GDP területi különbségeinek változása 1994 és 2000 között

1. táblázat: Az egy főre jutó GDP területi különbségeinek változása 1994 és 2000 között

  • a kistérségek, illetve a falvak és városok közötti különbségek is számottevőek, jellemzően mozaikos szerkezetű országot mintázva;
  • valamint a Budapestről kiinduló autópályák mentén – mint a tenyérből kifelé mutató ujjak – új növekedési tengelyek rajzolódnak ki (főleg nyugati és északnyugati irányban, de már megjelent az északkeleti és délkeleti irányú útvonalak kezdetein is).

Dinamikus térségek

Elsősorban Budapest, illetve a budapesti agglomeráció emelkedik ki az ország települései, ill. térségei közül. Budapest fejlődésében minden olyan tényező jelentős szerepet játszott, amely az ország térszerkezetét is meghatározó módon formálta. A vállalkozások több mint 40%-a telepedett Budapestre. Kiemelkedő a külföldi tőke érdeklődése Budapest iránt (folyamatosan 60% körüli a főváros részaránya). A modern üzleti szolgáltatások egyre jelentősebb részt tesznek ki a budapesti gazdaság szerkezetében, az ország összes ilyen jellegű vállalkozásainak 58%-a koncentrálódik Budapesten. A gazdasági fejlődés más minőségi elemei a kutatás-fejlesztés (66–70%), a távközlés legmodernebb szolgáltatásai.

Mindazonáltal megtorpant Budapest fejlődése a legutóbbi években. A vállalkozások abszolút száma csökken, a turizmus mutatói stagnálást mutatnak, és a külföldi beruházások országos részesedése is visszaesett. A budapesti lakosok egy főre jutó GDP-je szerint Budapest már nem áll az első helyen Magyarországon, 2000-ben Szentgotthárd, Budaörs és Győr után a negyedik helyet foglalta el (Kiss J. P. 2003). Mindhárom város gyors fejlődése a rendszerváltozás után indult meg. Budapest világvárosi, nagyvárosi pozíciói is romlottak – főleg a kelet-közép-európai versenytársakkal szemben – az elmúlt években, a nemzetközi központi szerepkörök megszerzésének esélyei csökkentek (illetve a korábbi elképzelések nem váltak valóra), igaz, hogy ez a versenytársainknak sem sikerült (Barta Gy.–Bernek Á.–Nagy G. 2003).

Észak-Dunántúl gazdaságának hajtóereje az ipar, elsősorban a gépipar. A térségben kiválik négy megye (Fejér, Győr-Moson-Sopron, Vas és Komárom) magas termelékenységi mutatóival (két-háromszorosan haladva meg az országos átlagot).

Ebben a régióban – az autóipar és az elektronika fejlődésével – egy ipari körzet kialakulása megy végbe, ahol nemcsak Győr, Szombathely, Esztergom, Székesfehérvár, Szentgotthárd és legújabban Komárom ipara fémjelzi a térség gazdaságát, hanem további 12-15 város is már az ország legtöbb exportját lebonyolító települése közé tartozik, s az autóipar formálódó klaszteréhez a mintegy másfél száz helyi autóipari vállalkozás közül csatlakozott már jó néhány.

Jelenleg a közép- és nyugat-dunántúli régiókban állítják elő a GDP 20,5%-át, a térség súlya évről évre növekszik. Hozzá kell tenni, hogy a külföldi működő tőkére alapozódó észak-dunántúli térség lendülete lelassult a külfölditőke-beáramlásban mutatkozó visszaesés miatt. Sőt, az elmúlt néhány évben sor került jelentősebb külföldi vállalatok bezárására és elköltözésére is (köztük a legmegrázóbb eset volt a több mint 3000 főt foglalkoztató IBM bezárása Székesfehérvárott).

Városok – városi agglomerációk. Korántsem a legnagyobb városok (kivéve Budapestet) vagy a régióközpontok (Pécs, Győr, Székesfehérvár, Miskolc, Debrecen, Szeged), illetve a megyeszékhelyek gazdaságai a legfejlettebbek. Az egy főre jutó GDP mutatója szerint az első 20 város közül 12 található a dinamikus közép- és nyugat-dunántúli térségben, a többi a budapesti agglomerációhoz, illetve a „túlélő” iparvárosok közé tartozik (Tiszaújváros, Paks stb.). A régióközpontok közül (az előbb említett térségek nagyvárosait kivéve) csak Szeged található az élmezőnyben. Különböző vizsgálatok azt is kimutatták, hogy a legnagyobb városaink (Budapesten, Győrön kívül) folyamatosan pozíciót vesztettek az elmúlt 15 év során.

Gazdasági tengelyek az autópályák mentén. Kétségtelen, hogy az autópályák menti települések többségében a társadalmi-gazdasági fejlődést jellemző mutatók kedvező helyzetre utalnak. Minden valószínűség szerint e települések azonban nem csak az autópályának köszönhetik jó pozíciójukat. Erre utal az a tény, hogy a budapesti agglomeráción és Észak-Dunántúlon túlnyúló autópályarészek mentén egyelőre nem lehet ugyanazt a gazdasági dinamizmust kimutatni (Németh N. 2004).

Összességében jelentősek az ország gazdaságában mért különbségek, a dinamizmus az ország kisebbik részére, illetve néhány városra (főleg a budapesti agglomerációra) korlátozódik, míg az ország nagyobb része gyenge gazdasági kapacitásokkal, erőtlen versenyképességgel rendelkezik. 2001- ben a GDP közel kétharmada származott az ország területének egynegyedéről, ahol a lakosság közel fele élt. Az egy főre jutó GDP szerint a régiók között 2,4-szeres, a megyék (jelen esetben Budapest és Nógrád megye) között 3,6-szoros, a kistérségek (Szentgotthárd és Pétervására) szélsőértékei között 13-szoros volt a különbség 2001-ben.

Fennmaradt tehát a gazdaság területileg duális jellege. A legnagyobb probléma, hogy az átmeneti évek folyamán nem sikerült megállítani a gazdaság térbeli polarizálódását.

Területfejlesztési politika

A regionális fejlesztés mint fontos politikai kérdés vetődött fel közvetlenül a II. világháború előtti és az azt követő időszakban. Az USA-ban és Nyugat- Európában az 1930-as évektől kezdődően állami támogatások révén próbálták fellendíteni a gazdasági válságból nehezen kilábaló térségek fejlődését. A fejlett országok fordista rendszeréhez kapcsolódóan a területfejlesztési politika kétféle modellje alakult ki (Illés I. 2001).

Az ún. „jóléti modell” a jövedelmek területi átcsoportosításával a társadalmi különbségeket, az életkörülményekben mutatkozó területi eltéréseket kívánta csökkenteni. A lakossági jövedelmek kiegészítését, illetve infrastruktúra- fejlesztését célozta meg ez a politika, amelyben tehát a szociális szempontok kerültek előtérbe a gazdasági szempontokkal szemben.

A másik modell a növekedési pólus elméleten alapuló iparfejlesztést fogalmazta meg, amely szerint új ipari központokat kell létrehozni – térben és tőkében egyaránt nagy koncentrációt képviselő iparágazatok, nagyvállalatok letelepítésével – olyan fejletlen térségekben, ahol nem alakultak volna ki természetes módon a növekedés centrumai. Ez a modell – nevezzük a gazdaságfejlesztésen alapuló stratégiának – feltételezte, hogy a regionális egyensúly, az arányos struktúrájú településhálózat, a települések, térségek között kialakuló, fejlődő, egyenrangú munkamegosztás társadalmi-gazdasági előnnyel jár. A területileg kiegyensúlyozottabb, több központú gazdaságban a jövedelmi megoszlás is kiegyenlítettebb. Ebben a modellben a hangsúly a gazdaságfejlesztésen volt, a szociális szempontok háttérbe szorultak. A területfejlesztési politika – szintén jövedelemtranszfer révén – a térség belső erőforrásainak mozgósítását, idővel az önerőre támaszkodást kívánta így elősegíteni.

A területfejlesztési politika harmadik korszaka 1996-tól 2000-ig tartott.

Az átmeneti időszak magyar területfejlesztési politikája több szakaszra bontható. Az idő folyamán jól követhetően kiteljesedett a területi fejlesztési politika, átfogva az egész országot, normatív jellege erősödött, és egyre kifinomultabb eszköztárral rendelkezik. 1992-ig csak ad hoc válaszokat adott a súlyos területi problémákra, a szerény mértékű támogatást (jórészt a munkanélküliek számára) centralizált döntéshozás útján osztották szét. 1996-ig valamelyest megnövekedett a területfejlesztési támogatások összege. A települések 40%-a, a lakosság 16%-a egységes szempontrendszer alapján jutott támogatáshoz. A centralizáltan kiutalt támogatások 90%-a Észak- és Kelet-Magyarország 5 megyéjébe került. A területfejlesztési támogatást infrastrukturális fejlesztéshez – többnyire gázvezeték kiépítéséhez – használták fel, amely nem segítette a munkahelyteremtést. E politika jóléti célzatú volt, és igen egyoldalúan szolgálta az életkörülmények javítását. Az elmaradottsággal és válsággal sújtott területek gondjain alig segített.

A területfejlesztési politika harmadik korszaka 1996-tól 2000-ig tartott. Növekedett a fejlesztési források összege, jelentősen kibővítették a kedvezményezettek körét, de változatlanul az infrastrukturális fejlesztés dominált. Többnyire nem a területi szint, hanem a települések álltak a fejlesztés középpontjában. A drasztikusan növekvő területi különbségek csökkentésében, a duális gazdasági szerkezet oldásában alig lehetett érzékelni a területfejlesztés hatásait. Erre a területfejlesztési politikára is inkább a jóléti, szociális érzékenységű modell volt jellemző.

2000-ben, a Széchenyi Terv megjelenésével új szakasz kezdődött a területfejlesztésben, részben folytatódott a „tradicionális” irányzat is, és mellette megjelent a regionális fejlesztés új megközelítése. A regionális célok csak a gazdaságra fogalmazódtak meg, néhány elemében a hátrányos helyzetű területeken. A régiót tekintette a program az alapvető területi szintnek, bár az alprogramelemek egy része a települések számára készült, a klaszterfejlesztés pedig az ún. csomóponti régiókra volt értelmezhető. A programok finanszírozása centralizált maradt. Ebben az időszakban megjelent a vidékfejlesztés külön útja is a területfejlesztésben, amely a rurális térség (Budapesten és talán a nagyvárosokon kívüli terület) és a mezőgazdaság támogatásához kapcsolódott. A Széchenyi Terv regionális programja valamelyest eltávolodott a területfejlesztés jóléti modelljétől, inkább az innovációorientált fejlesztési elképzelésekkel állt rokonságban. 2002 után az európai uniós csatlakozásra való felkészülés került a fókuszba, a gyakorlati területfejlesztést a tovább élő jóléti és a gazdaság alapú megoldások keveredése jellemezte.

Az átmeneti időszak területfejlesztési politikája tehát több részterületen hozott eredményeket, de alapvetően nem lehet sikeresnek nevezni, hiszen nem tudta megállítani a térségek közötti társadalmi-gazdasági különbségek folyamatos növekedését. Ennek különböző okai voltak:

• Mint már említettük, a gazdasági kényszerek (és a változatlanul érvényesülő centralizált irányítás gyakorlata) annak a gazdaságpolitikának adtak prioritást, amelynek fő célkitűzése a gazdasági növekedés elősegítése volt. Ez háttérbe szorított minden olyan igényt (így a területi felzárkóztatás intenzívebb ösztönzését), amelynek kielégítése fékezte volna a gazdasági hatékonyságot.

• Az ágazati fejlesztés dominanciája fennmaradt – a területfejlesztéssel és a horizontális szervezésű gazdaságfejlesztéssel szemben. Ez jórészt azzal magyarázható, hogy az ágazati fejlesztés és a gazdasági növekedés elősegítése között könnyebb volt összhangot kialakítani.

• A területfejlesztésre fordítható összegek eltörpültek a piaci folyamatok által mozgósított beruházásokhoz képest, bár kétségtelen, hogy az állami támogatások a területi különbségek csökkentését segítették. Nemes Nagy József és társainak (2000) kutatása azt is kimutatta, hogy míg a piaci alapú beruházások egyértelműen erősítették a regionális tagoltságot, az átlagos támogatottságban nem volt ilyen határozott a regionalizálódás (1. ábra).

• A területfejlesztés erőfeszítései elsősorban jóléti célzatúak voltak, és kevésbé szolgálták a gazdasági felzárkózást. Ez is egy alapvető dilemma: vajon a leghatékonyabban és koncentráltan (általában a gazdaságilag fejlettebb térségekben) végrehajtott gazdasági fejlesztések nagyobb jövedelmeiből szétosztott jóléti támogatásokkal, vagy a (területileg dekoncentrált) gazdaságfejlesztési célú területfejlesztéssel jár-e jobban az ország, illetve a támogatandó térségei? Az első megoldás – és ez valósult meg inkább az átmeneti években – nem vezet a gazdasági felzárkózáshoz.

1. ábra: A gazdasági fejlettség és a piaci, illetve állami fejlesztés összefüggései a megyékben, az 1990-es évek második felében

• A területfejlesztésre felhasznált módszerek, eszközök – főként szétszórtságuk, elaprózottságuk miatt – nem szolgálták elég hatékonyan a területi különbségek csökkentését, a támogatott térségek gyorsabb fejlődését. Nyilvánvaló, hogy nem lehet egyszerre száz-kétszáz ipari park kiépítését támogatni. A kutatások azt mutatták, hogy alig két tucatra tehető azoknak az ipari parkoknak a száma, amelyek megfelelnek a működési feltételeknek, és közülük is csak néhány tekinthető igazán sikeresnek. A vállalkozási övezetek számára nyújtott állami kedvezmények, támogatások messze nem egyenlítették ki azokat a hátrányokat, amelyek e térségek elmaradottságából, hátrányos helyzetéből következetek. Így lényegében a vállalkozási övezetek nem működtek. A klaszterek kiépítésének gyakorlati támogatása (a klasztermenedzsment felállítása, működésének támogatása részben állami eszközökkel) még a kezdeteknél tart. Hozzá kell tenni, hogy eddig a klaszterek csírái Magyarország legfejlettebb térségeiben jelentek meg, állami támogatásuk nem a területi felzárkózást segíti.

• Előrelépés történt a területfejlesztés intézményrendszerének kiépítésében, de működőképességük és hatékonyságuk – elsősorban a regionális és a kistérségi szinten – nem volt megfelelő. A területfejlesztési intézményrendszer túlzottan sokelemű, koordinálatlan és érdekérvényesítő képessége csekély.

Összességében megállapítható, hogy a területfejlesztés koncepciójára, intézmény- és eszközrendszerére az átmenetiség, a kompromisszumok sokasága, az egyértelmű politikai és szakmai állásfoglalás hiánya volt jellemző.

• A területfejlesztés ugyan nem tudta megállítani a területi differenciálódást, de kétségtelenül enyhítette e folyamatokat. Abban a tényben, hogy a lakosság jövedelmeinek területi különbségei lényegesen kisebbek, mint a gazdasági különbségek (a két szélsőértéket mutató megye közötti különbség 2001-ben: nettó kereset/lakosság = Bp./ Szabolcs- Szatmár megye = 1,56; GDP/lakosság= Bp./Nógrád megye = 3,64), benne van a lakossági jövedelmek újraelosztási mechanizmusának és a területfejlesztési támogatások kiegyenlítő hatása.

Összességében megállapítható, hogy a területfejlesztés koncepciójára, intézmény- és eszközrendszerére az átmenetiség, a kompromisszumok sokasága, az egyértelmű politikai és szakmai állásfoglalás hiánya volt jellemző. Megfelelő átalakítással azonban illeszkedhet az EU területi politikájához. A magyar területfejlesztésben nem jelent meg ez idáig a modellváltás, nem haladt előre a decentralizáció folyamata. „Problémát jelent, hogy a fejlesztéspolitikai szerep és a döntési jogkörök nincsenek szinkronban az önkormányzatiság által biztosított legitimitással.” (OTK, 2004.)

Az európai uniós tagsággal megnyíló újlehetőségek a területfejlesztésben

Az átmeneti évek alatt jelentősen nőttek a területi különbségek a gazdaságban, kisebb mértékű volt a differenciálódás a lakosság életkörülményeiben. A területfejlesztési politika, többször is végiggondolt, javított koncepcióival (területfejlesztési törvény 1996, 1998; OTK, 1998, 2004), átfogó intézményrendszerével és bővülő eszköztárával sem volt képes változtatni az említett területi trendeken, bár valamelyest enyhítette, lassította a piaci folyamatok területi hatásait. Az európai uniós tagsággal új korszak kezdődött Magyarország életében. Ebben a fejezetben arra keressük a választ, vajon most feloldható lesz-e a szolidaritás vs. hatékonyság dilemma? Vajon lehet-e arra számítani, abban reménykedni, hogy megáll a területi polarizáció, és elindul a felzárkózás lassú folyamata?

Ebben a fejezetben két – az országon belüli területi felzárkózást leginkább befolyásoló – témakörrel foglalkozunk. Egyrészt azt vizsgáljuk, vajon az Európai Unió támogatási politikája segít-e az országon belüli területi különbségek csökkentésében? Másrészt arra keressük a választ, hogy várható- e az irányítás decentralizációja, és ezzel a szubnacionális szint hatékonyabb érdekérvényesítése Magyarországon? És ha igen, akkor ez hozzájárul- e a területi kiegyenlítődés elindulásához?

A regionális fejlesztés növekvő forrásai 2004 és 2006 között

A tőkeszegény Magyarországnak az európai uniós csatlakozás reményt nyújt modernizációs törekvéseinek felgyorsítására, az elmaradottság felszámolására, gazdasági szerkezetének korszerűsítésére, és nem utolsósorban jelentős és növekvő területi különbségeinek csökkentésére.

Magyarország – mint a többi újonnan csatlakozó ország – ígéretet kapott az EU-tól, hogy az első kritikus években semmiképpen sem válik nettó befizetővé. 2004 és 2006 között mintegy 1,5 milliárd euró nettó támogatásra számíthatunk, amely a kb. 4 milliárd euró uniós juttatás és a 2,5 milliárd befizetési kötelezettség egyenlegeként alakul ki. A tervek szerint évről évre javul az ország helyzete, mert amíg a befizetési kötelezettségek szintje alig változik, az EU-támogatás jelentősen emelkedik (2. táblázat).

2. táblázat: A magyar költségvetési pozíció várható alakulása 2004 és 2006 között (millió euró)

2. táblázat: A magyar költségvetési pozíció várható alakulása 2004 és 2006 között (millió euró)

A strukturális alapok öt fő fejlesztési célkitűzést finanszíroznak: a gazdasági versenyképesség javítását, a humán erőforrás fejlesztését, a környezetvédelem, energetika és a közlekedés terveit, az agrár- és vidékfejlesztést, valamint a regionális támogatást (3. táblázat).

3. táblázat: A fejlesztési célkitűzések költségterve 2004 és 2006 között (milliárd forint)

3. táblázat: A fejlesztési célkitűzések költségterve 2004 és 2006 között (milliárd forint)

A magyar területfejlesztés – a kedvezményezett területek támogatására – 2001-ben a GDP-jének 0,33%-át fordította. Ha figyelembe vesszük az újabban bevezetett abszorpciós képességre vonatkozó korlátozásokat, akkor is legalább a GDP 2,5-3 százalékának megfelelő strukturális támogatásra számíthatunk, ami … „megkettőzi, de inkább megháromszorozza az e célokra rendelkezésre álló forrásainkat.” (Illés I. 2002.)

Remélhető tehát, hogy a területfejlesztési beruházások kerete nagyságrenddel növekszik. Egészen bizonyos, hogy ezzel lehetőség nyílik az EU-átlaghoz való közelítésre a hátrányos helyzetű, elmaradott térségeinkben is. Önmagában azonban ez nem jelenti feltétlenül az országon belüli különbségek csökkenését is.1

Remélhető tehát, hogy a területfejlesztési A magyar területfejlesztés – a kedvezményezett területek támogatására – 2001- ben a GDP-jének 0,33%-át fordította.

Egy másik körülmény – minden valószínűség szerint – jelentősen kihat a területi különbségek alakulására Magyarországon. Esély van arra, hogy a közép-magyarországi régió (Budapesttel) nem kerül a strukturális alapból támogatott régiók körébe, mivel már a 90-es évek végén megközelítette a támogathatósági küszöbértéket (a GDP/fő EU-átlagának 75%-át). És mivel az EU versenyszabályzata megszabja a nemzeti forrásokból támogatható területek körét is, így ettől a forrástól is eleshet a legfejlettebb régiónk (Illés, 2002). Budapestnek természetesen van lehetősége a kohéziós alapból részesülni, de ez az EU-s források lényegesen kisebb körét jelenti. Mivel a területi különbségek alapvetően Budapest–vidék vonatkozásban jelennek meg Magyarországon, így a szelektív EU-s támogatás valóban hozzájárulhat a területi különbségek mérséklődéséhez.

A cél azonban korántsem az, hogy a területi felzárkózás érdekében a lefelé nivellálódás folyamata induljon el. A budapesti agglomeráció nemcsak kiemelkedően fejlett térség, hanem az egész ország társadalmi-gazdasági húzóereje. Az is nyilvánvaló, hogy nem lehet csak a „piacra” bízni Budapest fejlesztését. Az állami feladatokat – például a közlekedés fejlesztését – a magánszféra nem veszi át. E fontos beruházások elmaradása vagy lassúbb üteme lefékezi a főváros – és közvetve az egész ország – fejlődését.

Decentralizáció, regionalizáció

A decentralizált irányítás körüli viták évtizedek óta az érdeklődés középpontjában állnak a fejlett és a fejlődő országokban egyaránt.2 A kormányzás tartalmazza a komplex mechanizmusokat, folyamatokat és intézményeket, amelyekben az egyének és a társadalmi csoportok megjelentetik saját érdekeiket, kezelik a különbségeket, és gyakorolják a legális jogokat és kötelezettségeket. Ezért a demokratikus és decentralizált kormányzást egyre inkább a fejlődéshez szükséges kezdeményezések eszközének tartják. A decentralizáció közelebb viszi az embereket a döntéshozáshoz, így olyan programokat dolgoznak ki és szolgáltatásokat hoznak létre, amelyek jobban megfelelnek a helyi igényeknek (Work, 2002). A decentralizáció tehát a demokratizálódás folyamata. Kifejeződik benne a méltányosságra és igazságosságra törekvés. De a decentralizációt más okok is kiváltják, erősítik. A hatékonyság igénye jelenik meg a szubszidiaritással, mint általános irányítási elvvel (az irányításnak azt a legalacsonyabb szintjét kell megkeresni, ahol még hatékonyan kezelhetők a funkciók és feladatok). A decentralizáció és a szubnacionális szint megerősödése természetesen politikai okokkal is magyarázható (etnikai, kulturális, nemzetiségi mozgalmak követelései, tudatos védekezés a korábbi diktatórikus rendszerekkel szemben, esetleg pártpolitikai érdekek megjelenése) (Pálné Kovács, 2000).

Egyre növekszik a decentralizált országokban élők aránya (például Európában még az 1950-es években a népesség egynegyede, az 1990-es években már kétharmada, és várhatóan a 2010-es években háromnegyede fog szövetségi vagy decentralizált berendezkedésű országban élni (Horváth, 2001).

Az Európai Unió regionális politikája felerősítette a decentralizációs folyamatokat Európában, felértékelte a regionális szintet azáltal, hogy a területfejlesztési támogatások kedvezményezettjévé tette. Ez egyrészt azzal magyarázható, hogy a fejlett tagországok is támogatásokhoz akartak jutni EU-forrásokból a gondokkal küszködő régióik fejlesztéséhez, másrészt, és még inkább, hogy az Európai Bizottság „a struktúrapolitikában a tagországok szintjén túlnyúló, azok kompetenciáját korlátozó döntési hatásköröket kívánt szerezni” (Illés, 2000). A regionalizmus azonban az elmúlt években valamelyest elhalványult azáltal, hogy az EU a gazdasági növekedés célját helyezte a figyelem középpontjába.

Unióhoz való csatlakozás óhaja ösztönözte a decentralizációs törekvéseket és a regionális intézményrendszer kiépítését. Az EU ugyan nem kötelezte a csatlakozni kívánó országokat erre, de éreztette, hogy ez megkönnyíti az integrációt, az EU-val való együttműködést. (Sajnálatosan, főleg technikai szempontok miatt, az Európai Bizottság egyelőre az újonnan csatlakozott országokban a központi kormányzat hivatalaival tartja a kapcsolatot, és nem a régiók szintjén.) Lassan, kerülőutakkal, de halad előre Magyarországon is a decentralizáció és a regionalizáció gondolatának beépülése a szakértők, politikusok tudatába. A még hivatalosan el nem fogadott új Országos Településfejlesztési Koncepció kimondja: „A cél olyan regionális államberendezkedés kialakítása, amelyben az önkormányzati alapon szerveződő régiók saját forrásokkal rendelkeznek, és a szubszidiaritás elvét érvényesítve a régiószinten kezelhető társadalomszervezési és fejlesztési feladatokat önállóan, azonban az országos fejlesztéspolitikával szoros összhangban látják el” (OTK, 2004). Az új OTK is bizonytalan azonban sok fontos ponton: nincsenek kidolgozva a központi kormányzat és a régiók közötti hatalommegosztás részletei, a decentralizáció kívánatos formái; bár a régió mellett teszi le a voksot, mégis nyitva hagyja a lehetőséget a megye mint középszint számára; nem jelöli ki a régiók határait és a központjait (e kérdések pedig már eddig is jóformán zsákutcába juttatták a szakértők vitáit).

Egy fontos kérdésre még nem adtunk választ: vajon a decentralizáció és a regionalizáció várhatóan hozzájárul-e a területi különbségek csökkenéséhez Magyarországon? Az a véleményem, hogy a demokratikusabb és hatékonyabb irányítási és közigazgatási berendezkedés, a helyi érdekérvényesítés jelentős kibővülése (a nemzetállam szintjén, és még inkább az a lehetőség, hogy a régiók közvetlen kapcsolatba léphetnek az EU-val), a helyi identitás erősödése felszabadítja a helyi társadalom belső energiáit, növeli az aktivitást, az érdekeltséget. Mindennek meg kell jelennie az életkörülmények javulásában, az ösztönző atmoszféra kialakulásában, a térség fejlődését felgyorsító multiplikátor hatásokban. A decentralizáció, a régiók autonómiája azonban nem oldja meg önmagában a lassabban fejlődő, hátrányos helyzetű, szegényebb régiók gondját. Külső források, támogatások megszerzésére, jövedelemtranszferre e régióknak továbbra is szükségük lesz – remélhetően, egyre kisebb mértékben és egyre rövidülő távon. Az Európai Unió eddigi tapasztalatai azt mutatják, hogy az ország centralizált vagy decentralizált irányítása együtt a fejlesztés támogatási gyakorlatával, már meghatározó a nemzetállamok belső területi differenciálódására. A decentralizált vagy föderalista európai uniós államokban kisebb-nagyobb mértékben, de jóformán mindenütt csökkentek a területi különbségek az elmúlt évtizedekben, míg az unitárius országokban többnyire növekedtek (Horváth, 2001).

Felhasznált irodalom

Jegyzetek

  • 1. Az EU fejlesztési politikája nem mindenütt eredményezte ez idáig a tagországokban a régióik közötti differenciálódás csökkentését. A lakosságszámra vetített mutatók alapján nem általános a területi felzárkózás, míg a foglalkoztatottakra számított értékek, ill. a termelékenységi mutatók – igaz, magasabb munkanélküliség mellett – viszont jelzik a térbeli kiegyenlítődés folyamatát (Inotai, 2004; Aiginger, 2003).
  • 2. Csak egy látványos adat: az internet Google keresőprogramjában közel 2 millió „találatot” jelez ez a témakör.
Aiginger, K. (2003): Cathing-up in Europe: The Experiences of Portugal, Spain and Greece in the Nineties. WIFO Working Papers, No. 212. Vienna.
Barta Gy.–Bernek Á.–Nagy G. (2003): A külföldi működőtőke-befektetések jelenlegi tendenciái és területi elmozdulásának esélyei Magyarországon. – Tér és Társadalom, 2003/4. pp. 173–190.
Horváth Gy. (2001): Decentralizáció, regionalizmus és a területi gazdaság modernizációja. In: Petrétei J. (szerk.): Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Pécs, PTE Állam- és Jogtudományi Kar, MTA RKK, pp. 191–206.
Illés I. (2000): Az Európai Unió keleti kibővítése és a regionális politika reformja. Pp. 21–40. In: Horváth Gy.–Rechnitzer J. (szerk.): Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón. MTA RKK, Pécs.
Illés I. (2001): Területfejlesztés Magyarországon a XX. században. Kézirat. – MTA RKK, Pécs.
Illés I. (2002): A területfejlesztés pénzügyi eszközei az Európai Unióban és Magyarországon. Közgazdasági Szemle, július–augusztus, pp. 677–698.
Inotai A. (2004): Az Európai Unió költségvetéses Magyarország: elvárások, érdekek, hazai teendők és befolyásolási lehetőségek. Pp. 261–298.
In: Szemlér T. (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: Érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest.
Kiss J. P. (2003): A kistérségek 2000. évi GDP-jének becslése. Pp. 39–55. In: Nemes Nagy J. (szerk.): Kistérségi mozaik. Regionális Tudományi Tanulmányok. – ELTE Regionális Földrajzi Tanszék, Budapest.
Megújított Országos Területfejlesztési Koncepció. Munkaanyag. Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal, Budapest, 2004. november
Nagy G. (2003): A gazdasági fejlettség minőségi elemeinek szerepe és mérési lehetőségei. Pp. 87–107. In: Nemes Nagy J. (szerk.): Kistérségi mozaik. Regionális Tudományi Tanulmányok. – ELTE Regionális Földrajzi Tanszék, Budapest.
Nemes Nagy J.–Kullmann Á.–Fekete A.–Szabó P. (2000): A területi fejlődés „állami” és „piaci” útjai az 1990-es években. Területi Statisztika, 3. szám, pp. 203–221
Nemes Nagy J. (2003): A fekvés és az iskolázottság hatása a területi egyenlőtlenségekre Magyarországon. Pp. 133–144. Munkaerő-piaci tükör (szerk.: Fazekas K.): MTA Közgazdaságtudományi Kutatóközpont. – Budapest, Pp. 144–159.
Németh N. (2004): Az autópálya-hálózat területfejlesztési hatásai – Magyar ország esete. – Előadás a KTK sziráki konferenciáján (nov. 5–6). Pálné Kovács I. (2000): Régiók Magyarországa: utópia vagy ultimátum? Pp. 73–93. In: Horváth Gy.–Rechnitzer J. (szerk): Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón. MTA RKK, Pécs.
R. Work (2002): Overview of Decentralisation Worldwide: A Stepping Stone to Improved Governance and Human Development. 2nd International Conference on Decentralisation. 25–27 July 2002, Manila, Philippines. United Nations Development Programme
© 2005 – 2020 Polgári Szemle Alapítvány