E lap hasábjain már megjelent egy (kétrészes) cikkem a hazai korrupció nemzetközi megítéléséről; pontosabban a Transparency International (TI) nemzetközi felméréseiben fellelhető trendekről és korrelációkról. Ugyanitt a hazai korrupció általános jellemzőiről igen átfogó leírást adott Papanek Gábor – kitérve minden lényeges vonatkozásra, köztük a politikai korrupció legfontosabb jellemzőire is.

A hazai korrupció felmérésére és a gyakorlati jellemzői elemzésére a közelmúltban jelentős munkálatok indultak. Ezek közé tartozik Papanek (GKI) által vezetett, a közbeszerzésre vonatkozó kutatás, valamint Szántó és Tóth (BCE Korrupciókutató-központ) vezetésével az üzleti szektorra koncentráló felmérés. E két hazai kutatás egyidejűleg alkalmazta mélyinterjúk, a szakirodalmi áttekintés és sajtóinformációk statisztikai elemzésének a módszerét is. A hazai korrupció sajtójáról az interneten egy kitűnő interaktív adatbázis is található „K-Monitor korrupcióellenes eszköztár” néven. Az 1997-től induló és a napjainkig folyamatosan frissített K-Monitor sok szempont (időszak, emberek, intézmények, akták, egyéb, ország, város, lap főcsoportok) szerint kereshetően ad hivatkozást és statisztikát – minden ilyen irányú igényt igen gyorsan és jól kielégítve.

A témánk szempontjából a politikai korrupció legfontosabb hazai szakirodalmi publikációi közé tartoznak Gulyás Gyula, Sajó András, Körösényi András és Jávor István írásai. A témánk szempontjából legjelentősebb külföldi publikációk közé pedig – a TI kiadványai mellett – Inge Amundsen Political corruption műve sorolható.

A korrupció piramisa

A politikai korrupció leglényegesebb jellemzőit az általam készített 1. ábra szemlélteti – kiemelve a tevékenységi hierarchiában megjeleníthető helyét és irányultságait is. A rendszermodell lépcsős piramisra emlékeztető ábrája sűrítve mutatja a legfőbb kölcsönhatásokat és irányultságokat. A lépcsős piramisra emlékeztető ábrán a korrupció főbb szereplőit a hierarchikus döntési szintek szerint rendezett szöveges inzertek jelzik és nevezik meg.

A korrupció alulról felfelé irányuló típusára az ábra baloldalán levő feliratok és a nyilak utalnak. A korrupció e típusa (a hatalom statikus modellje) szerint – a hierarchia alsóbb szintjein levő személyek és szervezetek vesztegetik meg, korrumpálják a magasabb döntési szinteken levőket valamilyen jogtalan vagy tisztességtelen előny elérése érdekében. Az ábra kiemeli, hogy korrupció e hagyományos típusa esetén a korrupció politikai jellege, töltete és súlyossága („fajsúlya”) annál nagyobb, minél magasabb szintű döntéshozókat ér el. Ezt jelzi a háttérszín feketébbé válása is. Ennek ellentéteként az alakzat lefelé való a kifehéredése a korrupció köznapibb jellegének az erősödését, a kiszélesedése pedig a résztvevők számának növekedését jelzi.

A politikai korrupció másik két fő csoportjára típusára az ábra jobboldalán levő feliratok és nyilak utalnak. A korrupció felülről lefelé irányuló típusa (a hatalom dinamikus modellje) szerint, a tevékenységi hierarchia felsőbb szintjeihez tartozók akarnak valamit az alsóbb szinteken levőktől. A jogtalan vagy tisztességtelen céljaik elérésére az általuk közvetlenül szabályozott és felügyelt személyekkel és szervezetekkel szemben zsarolás eszközeit is bevetik, másokkal szemben pedig korrupciót alkalmazzák. Ide tartozik a klientúra fenntartásáért, valamint a választói agyak és szívek megnyeréséért folyó állami kontraszelekciós korrupció is.

1. ábra: A politikai korrupció helye és irányultságai a tevékenységi hierarchiában

Az ábra jobb felső inzertje a hazai közreműködőkre támaszkodó komprádor korrupció főbb nemzetközi tényezőit vázolja fel – az inzert helyzetével és nyilával utalva arra, hogy a politikai korrupció legfelső fokának tekinthető komprádor korrupció belső partnerei főleg a magasabb politikai szinteken találhatók.

A köznapi és a politikai korrupció példái és elkülönítő jellemzői

A hierarchia legalsó szintjeit érintő kisszerű, köznapi (rendszeres vagy alkalmi, de bagatell, jelentéktelen) korrupció körébe sorolható a háztartási vagy más személyi szolgáltatóknak adott pitiáner jellegű hálapénz, borravaló, valamint az intézkedő parkolóőrnek, a rendőrnek, hivatalnoknak vagy más „kishatalmú” személynek, hivatalnoknak – főleg a lakosok – által alkalmilag, szórványosan (például borítékban) adott csúszópénz. A korrupció e csoportjára az angol szakirodalom a „low or street level corruption”, valamint a „bureaucratic, administrative, petty, small-scale, occasional or sporadic corruption” kifejezéseket használja. A hierarchia felső szintjeit érintő politikai korrupció legtöbbször rendszerszerű is abban az értelemben, hogy (egy számítástechnikai szakkifejezéssel élve) a „rendszergazdákat”, vagyis a rendszerirányító döntéshozókat is érinti. Itt a rendszerszerű jelző elsősorban nem a rendszeresen fellépő jellegre, hanem az egész rendszer torzulására utal. A korrupció akkor is rendszerszerű, ha az hektikusan, de következmények nélkül jelentkezik, vagyis ha a rendszer a felső szinteken fellépő korrupciós jelenségeket lényeges ellenhatás nélkül befogadja, sőt esetleg magába is integrálja. A rendszerbe integrálódó „szervült” korrupció nem marad rendszeridegen, de maga a rendszer is torzul, korrupttá válik. Mindez azután a jövedelmek és vagyonok nagymértékű kontraszelektív átcsoportosítását is okozza. Az igazán nagy baj azonban az, hogy ez a fajta korrupció rontja az intézmények működését és csökkenti a pozitív kezdeményezéseket is, ami hosszabb távon óriási közvetett károkat okoz, illetve gazdasági lassulást vagy visszaesést hoz létre. E közvetett károkhoz képest eltörpülhetnek még a sokmilliárdos „polgári” (nem politikai) csalások vagy sikkasztások kárai is. Ilyen értelemben a korrupt politikusok sokkal kártékonyabbak lehetnek, mint a tolvajok, csalók, sikkasztók és más közönséges bűnözők együttvéve.

A politikai és rendszerszerű korrupció jellemzésére a „grandiózus”, magas szintű, állami, kormányzati jelzőket is használják. Az angol szakirodalom pedig a political, systemic, endemic, integrated, essential, embedded, high level, „grand” stb. jelzőket is alkalmazza. Ezek közül a systemic, integrated, essential, embedded jelzők jól kiemelik a korrupció szervült jellegét.

A nemzetközi szereplők, nagyhatalmak által finanszírozott (vagy más eszközökkel elért) komprádor korrupció a nagypolitikai korrupció legfelső fokának tekinthető, amelyek kárai valóban grandiózus méreteket ölthetnek, és az adott ország történelmi léptékű térvesztését is okozhatják.

...a köznapi korrupciónak sokkal kisebb a jelentősége...

A politikai korrupció általában olyan körülmények között jön létre, amikor az alapvető törvények, eljárási szabályok vagy intézmények sincsenek rendben – éppen azért, hogy a legfelsőbb szinteken is folyó korrupciót takargassák, vagy a törvényesség látszatába burkolják, illetve a büntetőjogi üldözését lehetetlenné tegyék. E súlyos korrupciós állapot jellemzője, hogy az ország főbb folyamatai és állami intézményei korrupt egyének vagy csoportok hatása alá kerülnek, ezért sok ember képtelen kikerülni azokat. A szólás szerint – két lehetősége marad: vagy megszokik, vagy megszökik.

A köznapi korrupció térvesztése és a politikai korrupció térhódítása

„Sok kicsi sokra megy” alapon a tömeges jellegű köznapi korrupció nagy jelentőségű lehet, mert összege igen nagyra nőhet. A köznapi korrupció közvetett anyagi hatása azonban – ellentétben a politikai korrupcióéval – jelentéktelen, valamint kicsi a korrupciós töltete („fajsúlya”) és erkölcsi elítélése is.

Vásárhelyi Mária (1998) szerint a közvélemény különbséget tesz kis (hétköznapi) és nagy (politikai) korrupció között, és „a kis korrupció – nem korrupció” álláspontjára helyezkedik. Kutatásai szerint a magyar társadalom nagyobb része gyakorlatilag nem tekinti korrupciónak a számlaadás elmulasztását, az egészségügyi hálapénzt, az ügyintézők megajándékozását, és ha valaki pénzért vásárol állást magának. Az állampolgárok inkább csak a magasabb társadalmi presztízsű és nagy befolyású személyektől várják el, hogy tartsák távol magukat a korrupciógyanús ügyletektől – vagyis a politikai korrupciót jobban elítélik, mint a korrupció hétköznapi válfaját. Vásárhelyi szerint, ha a korrupcióról van szó, a közvélemény „felfelé” mutogat, a közhatalmi intézményekben és a politikai és gazdasági elitben keresi a korrupció gyökereit és melegágyát, a vezetők viszont „lefelé” mutogatva a társadalomban vélik felfedezni ugyanezeket.

Véleményem szerint – az arányokat tekintve – manapság már a köznapi korrupciónak sokkal kisebb a jelentősége, mint amilyen régen volt, vagy mint amennyire rossz híre van még a napjainkban is. A jelenkori korrupció főszereplői nem annyira a hivatalokban, hanem inkább a pártszékházakban, állami és pártüdülőkben, a vadásztársaságokban, a nagyvállalati vezetőket és a politikusokat is kapcsolatba hozó elitklubokban, üzleti delegációkban stb. találhatók. A közéletben a korrupciós visszaélés súlyossága és kára nagy, a magasabb szinteken pedig még nagyobb, mivel ott a kívülről láthatatlan kis döntési eltérésekkel is igen nagy és „jogszerű” előnyt lehet juttatni a protekciós személyeknek vagy szervezeteknek.

A legnagyobb korrupciós ügyletekhez nem kell hivatali szoba és boríték. Égető szükség van viszont a kapcsolati tőkékre, a kerülőutas szívességi körökre, a szívességbankokra, egy jó (korábban a K-vonalakat, ma a titkos mobilszámokat is tartalmazó) telefonnévsorra. Ezek megléte esetén akár néhány szavas telefonbeszélgetés is elég lehet a korrupciós ügylet indításához. Az üzleti ebédekre, otthoni meghívásokra is csak ritkán, elsősorban szívességi körökbe és a szívességbankokba való belépéshez van szükség.

A belpolitikai korrupció mellett ugyancsak előretört a komprádor korrupció, amely egy országnak a nyílt katonai megszállásnál olcsóbb és hatékonyabb kifosztását teszi lehetővé (kikerülve a felkelők vagy az öngyilkos terroristák támadásait is). A komprádor korrupció, illetve globális integráció és összefonódások keretében „kilóra vesznek meg politikusokat”. Pontosabban: politikai szempontokra és a globalizáció fő intézményeinek az iránymutatásaira hivatkozva olcsón vesznek meg térségi erőforrásokat és piacokat, az országukat (egymással versengve) kiárusító politikusoktól.

Az állam zsákmányul ejtése és a tolvajuralom

A politikai korrupció egyik szélsőséges esete az állam zsákmányul ejtése (angolul: state capture) egy olyan csoport által, amely a hatalmi kulcspozíciók elfoglalása után elsősorban a saját szűk anyagi és/vagy egyéb érdekei szerint alakítja még az ország főbb intézményeit, jogrendjét, esetleg a törvényhozását is. Ez egyébként a világban gyakran megjelenő zsarnokuralom szokásos kísérő jelensége, amely számtalanszor megvalósult a múltban és megtalálható a jelenben is. Ha a zsarnoki önkényuralom főleg csak puritán eszmei, politikai, világnézeti, vallási stb. célokat vagy eszelős diktátorokat szolgál, akkor nem annyira korrupcióról van szó, hanem az annál is nagyobb bajt jelentő hatalmi diktatúráról. A diktatúra azonban legtöbbször anyagi előnyszerzéssel is jár. Ezt láthattuk a még a magántulajdont és az egyéni gazdagodást kiirtani akaró puritán bolsevik uralom anyaországában, és az általa leigázott exszocialista országokban is.

Ha az államot zsákmányul ejtő csoport (mint legtöbbször) rendszeresen és nagymértékben dézsmálja a közpénzeket és közvagyont, akkor grandiózus politikai korrupcióról van szó. Ennek a legszélsőségesebb esete a tolvajuralom (idegen szóval kleptokrácia, angolul: kleptocracy, cleptocracy vagy kleptarchy), amelyre a leghírhedtebb példákat az 1. táblázat szolgáltatja.

1. táblázat: Hírhedt országvezetők által (állítólag) elsikkasztott összeg

Az állam zsákmányul ejtése megvalósulhat egy külső hatalom által is, amikor (például) a vesztes ország élére az imperialista győztes által kinevezett kollaboráns komprádor vezetés kerül. Ilyenkor a bábkormány (angolul: puppet government) vezetői gyakran azzal hárítják el a hazaárulás vádját, hogy ha az együttműködést nem ők vállalták volna el, akkor az még rosszabb lenne az ország számára. Ezen az alapon sokszor az ország megmentőinek deklarálják magukat.

A portugál eredetű komprádor szó gazdasági töltetű és eredetileg azokra a bennszülött kelet-ázsiai kereskedőkre utalt, akik a külföldi tőke és a helyi piac között közvetítettek. Az inkább politikai jellegű (latin eredetű) kollaboráns jelzőt pedig általában a megszálló ellenséggel, de különösen 2. világháború alatti fasiszta megszállókkal együttműködő – és ilyen értelemben hazaáruló – személyre használták. A gazdasági és a politikai hazaárulás (kiárusítás) vegyülését kiemelő kollaboráns komprádor kifejezés a globális világ problémáit legmélyebben és legáltalánosabban feltáró Bogár László gyakori kritikai jelzője (a globalokomprádor kifejezéssel együtt).

A kollaboráns vezetés azonban legtöbbször anyagilag is jól jár – néha nagyon is jól –, ami viszont azt jelenti, hogy nemcsak hazaáruló, hanem a komprádor korrupció haszonélvezője is. Ha az állam zsákmányul ejtése elsősorban a győztes ország és az általa uralomra juttatott bábvezetők szűk anyagi érdekeit szolgálja (a klasszikus gyarmatosításhoz hasonlóan), akkor a komprádor korrupció klasszikus történelmi esetével állunk szemben. Ez azonban a mai világban már nem jelentkezik nyíltan bevallottan, hiszen az imperialista győzőt általában felszabadítónak, az általa uralomra juttatott bábkormányt pedig nemzeti megmentési kormánynak stb. titulálják. A mai világban az igazi győzelem az, ha a legyőzött ország katonai megszállását meg is szüntethetik, mert a kollaboráns bábkormány és a közben kiépült komprádor korrupció hatékonyabban biztosítja az ország „baráti alapon történő” kiszipolyozását, mint a közvetlen katonai erőszakot jelentő megszállás.

A korrupció statikus és dinamikus modellje

Az alulról felfelé irányuló korrupció (a hatalom statikus modellje) annál jobban érvényesül egy országban, minél erősebb és stabilabb ott az önkényuralom, amelyre – a harmadik világ totális diktatúrái mellett – példát szolgáltattak a szovjet fegyverek által fenntartott exszocialista rezsimek is.

Erős és stabil diktatúrában dominánssá válik az a fajta korrupció, amely során a hatalom képviselőit (például a hivatalnokokat, a képviselőket, a politikusokat stb.) vesztegetik meg, korrumpálják az általuk valamit elérni akaró személyek és szervezetek. Az alsóbb szintekhez tartozók ehhez az eszközhöz nemcsak azért nyúlnak, hogy másokat lekörözzenek, vagy hogy jogtalan előnyhöz jussanak, hanem gyakran azért is, mert a megérdemelt érvényesülésre vagy a normális életre sincs más lehetőség. Ugyanaz a súlyos dilemma merül itt is fel, mint abban az általánosabb kérdésben, hogy az alsóbb szinteken levő egyes személyek vagy szervezetek behódoljanak-e a felsőbb szint erkölcstelen és igazságtalan diktatúrájának vagy ellenálljanak annak. A két végletet tekintve örök kérdés, hogy jobb-e hősiesen harcolni az igazságért (a túlerő ellen) és elbukni, vagy nem harcolni és túlélni. Sarkosan kifejezve, ki a jobb (a hazának, a családnak stb.): a hősi halott vagy a gyáva túlélő?

A korrupció felülről lefelé irányuló típusa és a hatalom dinamikus modellje nem a diktatúrákban, hanem inkább a demokráciákban dominál. A volt szocialista országokban, például, a rendszerváltás után bevezetett többpártrendszerű demokrácia a politikai és hatalmi viszonyokat dinamikussá tette abban az értelemben is, hogy a felsőbb szintű döntéshozói pozíciók megszerzéséért és megtartatásáért majdnem folyamatosan, a választási kampányok időszakában pedig igen intenzíven is küzdeni kell. Az egyes választói célcsoportok megnyerésére alkalmazzák a (gazdasági növekedést esetleg több évre is visszavető) választási költségvetést – felrúgva a kiegyensúlyozottan méltányos adózás és költségvetés elemi szabályait is.

A felülről lefelé irányuló politikai korrupció közvetlen célja legtöbbször a hatalom megszerzése és a megtartása. A hatalom ugyanis – még a sok pénznél, a nagy gazdagságnál is nagyobb és sokoldalúbb élvezeteket és szabadságot biztosíthat. Az uralom és a hatalom a sokdimenziós szabadság legfelső foka, az előnyök sokoldalú élvezésének a lehetősége. Mindez legtöbbször a sikeres politikust a „hatalom-kábítószer” rabjává teszi az uralomra jutás után. A szenvedéllyé vált hatalom további fenntartásáért pedig szinte mindent megtesz, akár zsarolást és korrupciót is vállal. Ez a végső oka annak, hogy a politikai korrupció célja legtöbbször nem is annyira a pénz, hanem a hatalom megtartása – amihez csak eszköz a politikai korrupcióval megszerzett pénz tisztára mosása és felhasználása.

...politikai korrupció közvetlen célja legtöbbször a hatalom megszerzése vagy megtartása...

A hatalommegtartás eszközei közé tartozik az is, hogy a felsőbb döntéshozók az adókból beszedett (és nálunk az uniós támogatásokból is befolyó) közpénzek csalárd (átcímkézett vagy kerülőutas) felhasználásával korrumpálják a választói agyak és szívek megnyerésében segíteni tudó és hajlandó újságokat, tv-társaságokat és egyéb médiumokat, valamint a közvéleményt és a közhangulatot alakítani tudó művészeket és tudósokat. E megoldásokat a politikai korrupció magasiskolájának tekinthetjük különösen akkor, ha abba kerülő úton még a hazai közvéleményt alakítani tudó külföldi újságokat és más véleményhatalmi szereplőket is bevonják. A hatalom a választási kampányok során közvetlenül is megpróbálja lekenyerezni a választók fontos célcsoportjait, de e szavazatvásárlás során a többség csak ígéreteket kap.

A fenyegető, zsaroló és korrumpáló szultanisztikus állam

Amennyiben a felülről lefelé irányuló politikai korrupció révén a tevékenységi és döntési hierarchia felsőbb szintjeihez tartozók az alsóbb szinteken levőktől akarnak valamit, akkor ennek az elérésére több lehetőség is van, amelyek közé – többek között – a következők sorolhatók:

1. A felsőbb döntéshozók az általuk kinevezett, leváltható és felügyelt vagy más formában tőlük erősen függő személyekkel és szervezetekkel szemben élhetnek a leváltási, ellátáscsökkentési stb. fenyegetés zsaroló eszközeivel is. A volt szocialista országok gyenge teljesítményeit – többek között – az ilyen típusú zsarolás pártirányításbeli intézményesítése is okozta. Az állami vállalatok, a közintézmények, a költségvetési szervek stb. vezetői az állami, politikai zsarolásnak a rendszerváltás után is ki vannak téve.
2. A felsőbb szervek vagy döntéshozók a tőlük nem közvetlenül vagy nem erősen függő szervezetek és személyek esetén alkalmazhatják a kerülőutas zsarolás eszközét is – megfenyegetve őket azzal, hogy ellenük másképp is el tudnak járni –, például az összeköttetések, a titkos informálódás, a lejáratás stb. eszközei révén. A lejáratás eszközei közé tartozhat az is, hogy korrupcióval vádolják meg a célszemélyeket. Ez olyan, mint amikor „a tolvaj tolvajt kiállt”.
3. A felsőbb szervek vagy döntéshozók a tőlük függő (mellérendelt ágakban levő) szervezetek vezetőit korrumpálhatják („megvehetik kilóra”) is – a zsíros állások, közbeszerzési megrendelések, elnagyolt adóellenőrzések, elnéző megítélések, érdemtelen feldicsérések vagy egyéb jogtalan előnyök nyújtása révén.
4. A felülről lefelé irányuló szervezett politikai (állami) korrupciót megkönnyíti a politikai holdudvar, klientúra és törzsbázis, valamint a korrupciós infrastruktúra és logisztika kiépítése és fenntartása is.
5. A Sajó András akadémikus által szultanisztikusnak nevezett államban a felsőbb szervek vagy döntéshozók (mintegy fizetségként, vagy fizetéskiegészítésként) az alattuk levő szintekre delegálják a zsarolási, fenyegetési és korrupciós „jogaik” és lehetőségeik egy részét. Szerinte a gyökeresen új vonásokat mutató kelet-európai (szultanisztikus) korrupció központi jellegű, és a kormányzati működés szükségszerű eleme. Sőt, a posztszocialista rendszerekben a moralizáló korrupciókárhoztatás is a hatalomgyakorlás része, és az állami zsarolásként működő korrupció leplezésére szolgál.

A továbbiak, Sajó nyomán, a szultanisztikus állam több más jellemzőjét is részletezik. Sajó modelljében maga az állam lép fel azzal az alig titkolt igénnyel, hogy az üzleti szféra jelentős részét zsarolással a maga szolgálatába kényszerítse. Így a politikai korrupció nem pusztán azt jelenti, hogy a nyilvános politikai szférában korrupt ügyletek zajlanak, és nem is egyszerűen csak a kormányzati tisztviselők és a pártok vesztegetéseiről és megvesztegethetőségéről van szó. Ez a korrupció attól politikai, hogy maga a politika teszi lehetővé és követeli meg, és így a korrupció megkerülhetetlenné válik. Ebben az értelemben a korrupt ügyletek a társadalom strukturális (szerkezetalkotó) elemévé válnak. Ez úgy is kifejezhető, hogy a kormányzat ebben a rendszerben működik, vagyis a korrupció szervezi a közszférát.

Ha közjavak kevésnek bizonyulnak, és az állam már nem képes gondoskodni hivatalnokai megélhetéséről, akkor az állam urai az államhatalom fenntartói, illetve az állami szervezetek számára fizetés helyett korlátozottan szabad rablást engedhet meg – amint ez a szultanisztikus államban annak idején történt, vagy amint az (a világtörténelemben) gyakran a katonák fizetsége volt a győztes csata után –, a nők szabad megerőszakolhatóságával egyetemben. A szultanisztikus állam fogalma lényegében a korrupciós előjog (jogosultságok) alacsonyabb szintekre való delegálását jelenti – egy kissé hasonlóan a feudalizmusban hierarchikusan leosztott hűbéri előjogokhoz. A korrupciós szakirodalomban a szultanisztikus állam fogalma Sajó újításának tűnik. ő sem definiálja részletesen. Még csak arra sem utal, hogy melyik ország és szultán (netán Fodor Pál [2005] szerint a 16–17. században a válságról válságra bukdácsoló Oszmán Birodalom) példáját veszie az analógia alapjául. Az általa használt analogikus modell elnevezése valószínűleg a lehetséges példák történelmi elsőbbségéből indul ki (bár lehet, hogy már az ókorban is voltak rá esetek).

...a saját kliensein kívül senki másnak nem enged vesztegetni.

Sajó szerint a rendszerré tett állami szabályozási zsarolás azt jelenti, hogy a posztszocialista szolgáltató államban a nélkülözhetetlen állami szolgáltatásokat olyan szabályok szerint és szervezeti keretek közt nyújtják, amelyek megkönnyítik a szolgáltatásokra jogosultak megzsarolását. A zsarolás részét képezheti az is, hogy egy állami szankciót (büntetést, bírságot, bontási határozatot stb.) alkalmaznak-e vagy sem. A törvénytelenségek klientelisztikus kapcsolatrendszere és e zsaroláspolitika esetében – nem a korrupció (a vesztegetés) a meghatározó ügylet, hanem az állam ellopása vagy a politikai parazitizmus (amelyekre e cikk az előzőekben „az állam zsákmányul ejtése” és a „tolvajuralom” kifejezésekkel utalt).

Sajó szerint a milliárdos vesztegetések kikényszerítésében érdekelt és velejéig korrupt központi kormányzat viszonylag határozottan léphet fel a mindennapi apró korrupció ellen. E fellépést nemcsak a saját legitimációs igényei diktálják, hanem az is, hogy sértve érzi a maga megvesztegetésizsarolási monopóliumát. A központosított zsarolás és lopás akkor igazán hatékony, ha a „megvesztegethetetlen jogállam” a saját kliensein kívül senki másnak nem enged vesztegetni. A mai körülmények közt a közfeladatot ellátó személy a korrupt események mozgatója. A zsarolás a klientelisztikus politikai rendszerekben azért jelentős, mert megnöveli a klientúrában elosztható javak körét, másrészt fegyelmezhetőbbé teszi a klientúrát. A zsarolás világában a patrónus fontosságát az is erősíti, hogy adott esetben védelmet tud nyújtani az „ellenséges” zsarolással szemben (például azzal, hogy az adóhatóság nem nyomoz, az iratok eltűnnek stb.).

A Sajó által vázolt államműködés metaforikus típusa a szultanista zsaroló állam, ami nem azonosítható egyetlen konkrét posztszocialista állam működésével sem, de Közép-Ázsia nyilván közelebb áll hozzá, mint Magyarország. Sajó szerint a zsarolás az átmeneti gazdaságok klientelisztikus államhatalom- gyakorlásának minőségileg új szakasza, és a zsarolási lehetőségek intézményesítése felhívja a figyelmet arra, hogy a korrupció hagyományosan uralkodó felfogása felett eljárt az idő.

A politikai korrupció a vezérdemokráciákban

A politikai korrupció sajátosságai nagyon függnek a politikai rendszer jellemzőitől is. Körösényi szerint hazánkban már jó ideje vezérdemokrácia van. Körösényi András (2003) három demokrácia modellt különböztet meg és ír le, amelyek lényege röviden az alábbiak szerint vázolható fel.

1. Az első demokrácia modell a liberális (deliberatív) parlamentarizmus, amely a fontolgató, latolgató („tudós”) egyének konszenzus és igazságkeresésén, racionális vitáján és (szinte transzcendens) etikai népképviseletén alapul.
2. A második demokrácia modell a pluralista pártelvű demokrácia, amelyben a pártok a delegáló (pártagsági, szakszervezeti és más) csoportok által tükrözött aggregált érdekek mennyiségi képviseletét kompromisszumkereső (szakértői) alkudozással, érdekegyeztetéssel oldják meg.
3. A harmadik (újabban Európában is terjedő) demokrácia modell a vezérdemokrácia (vezérelvű demokrácia), amelyben egy kissé az elnöki hataloméhoz hasonló pozíciójú politikai vezér – a meggyőző retorikák révén – cselekvően alakítja is a közakaratot és a közvéleményt a nép minőségi politikai képviselete, valamint a kormányzási hatalom megszerzése és/vagy megtartása céljából.

Ennek megfelelően a politikai korrupciónak

1. sokpólusú liberális parlamentarista,
2. kevesebb pólusú pártelvű pluralista és
3. egypólusú vezérelvű centralista válfaja, logikája és működési módja is van.

A vezérelvű demokrácia csúcsán levő miniszterelnök (néha elnök, illetve pártelnök-miniszterelnök) koncentrálja a hatalmat és az uralmat – mint a gazdasági társaságokban az elnök-vezérigazgató. E tekintetben a politikai vezér pozíciója egy kissé a középkori abszolutizmus uralkodóinak a helyzetéhez hasonló. A pártelnöki és a miniszterelnöki pozíció egybeesése lehetőséget ad a politikai alvezérek és a képviselőtársak zsarolására vagy korrumpálására is. A két funkció egybeesése azonban nem lényeges ismérv, hiszen például szovjet pártfőtitkárok cári hatalommal bírtak miniszterelnöki pozíció nélkül is.

A mai világban a politikai vezér már nem trónon ül, hanem médiasztárként szerepel a hírekben, a tévékben, az újságokban, a pletykalapokban stb. A politika perszonalizációja (a vezér akár bulváros sztárolása) a vezérdemokrácia fontos vonása. A médiafelületeket is uralva, a politikai vezér a pártja helyett is képviseli, megtestesíti, sőt alakítja is a választók politikai nézeteit. A vezérdemokrácia modelljében a legfontosabb folyamatokat mozgásban tartó politikai szereplők maguk a politikai vezérek, nem pedig a politikai pártok vagy csoportok, mint a pártelvű/pluralista demokrácia modelljében, vagy az előkelők (az egyének), mint a liberális parlamentarizmusban. A fentiek alapján a vezérdemokráciában igen nagy jelentőséggel bír a politikai vezér korrupciós hajlama, befolyása vagy önmegtartóztatása, mert esetében a korrupciós kármultiplikátor akár sokmilliószoros is lehet – a fő folyamatok és intézmények, valamint az egész rendszer torzulásának hatására. A korrupció szempontjából fontos sajátosság, hogy – a koncentrált hatalmánál fogva – a politikai vezér a számára kényes dolgokat (vagy az őt terhelő tényeket) titokban tarthatja, illetve álcázhatja vagy akár hivatalosan is államtitokká minősítheti. Ugyanakkor a vezérdemokráciában a legfőbb démon az ellenséges nagyvezér. Szinte egy pártprogram rangjára emelkedhet a másik nagyvezér lejáratása – vádolva őt, például, közvetlen korrupcióval, illetve a párttársak korrupciójának az ösztönzésével vagy elnézésével.

A vezérelvű politika hatalmi csúcsvezetőinek azonban személyesen nem is kell korrupciós ügyekbe keveredniük. A pártok csúcsvezetői mellett ugyanis nemcsak szekrényember-testőrök, hanem jogásztestőrök is serénykednek, és az ügylet gondos lepapírozása büntetőjogilag veszélytelenné teszi a korrupciót. Kivételt jelenthetnek például az olyan esetek, amelyeknek a résztvevői nem papíroznak vagy papíroztatnak elég gondosan (talán ilyen elbizakodott trehányság volt a fő probléma a Zuschlag-ügy kapcsán is). Egy komoly politikai személyiségnek azonban van elég jogásza – vagy fogadhat elég bürokratát ilyen célokra is.

Másrészt elég, ha a hatalmi csúcsvezető kellő előrelátással, jó érzékkel és elég erős erkölcsi kontraszelekcióval választja meg az alvezéreit (esetleg még az alvezérek alvezéreit is). Azután már legtöbbször még jeleznie sem kell közvetlenül az akaratát – a korrupt alvezérek ugyanis a fővezér vágyainak a kitalálásában és megvalósításában is versengenek.

Harmadrészt a titokrácia paravánja mögé bújó, az információ sűrű ködébe burkolódzó korrupciós ügyekben létrehozhatnak több olyan kerülőutas (munkamegosztási) korrupciós kört is – esetleg segítő infrastruktúra és logisztika bevonásával is –, amely a felelősséget szétkeni, illetve amely a büntetőjogilag megállapítandó egyéni felelősségek porlasztott ködét állítja elő. Az ilyen esetben végzett büntetőjogi ködszurkálás teljesen hatástalan annak ellenére, hogy a végeredmény világosan bizonyítja, hogy közben egy vagy több közreműködő csalt, lopott vagy korrupt volt.

A jogrendszer nemcsak a diktatúrákban, hanem a demokráciákban is lyukas felülről – például azáltal is, hogy a hatalom urai esetében is ugyanannyi az elévülési időtartam, mint a befolyás nélküli polgároknál. E jogegyenlőség valójában nem az, mert a hatalom birtokosai gyakran képesek elérni az időhúzást addig, amíg az ügyük el nem évül. Az időhúzás eszközei közé tartozhat a titkosszolgálatok igénybevétele, a törvénykezés célirányos torzítása, a végrehajtás titkos akadályozása is.

A parlamenti választási kampányokat gyakran fenyegetődzés kíséri, hogy majd jön az elszámoltatás, és azt követheti a büntetőjogi felelősségre vonás is. A 2006-os választások megnyerése után ilyen célra közpénzügyi államtitkárságot is létrehoztak. A büntetőjogi ködszurkálás azonban teljes kudarcba fulladt. Ez várható a most soron következő választások utánra ígért elszámoltatás kapcsán is. Csak nagyon trehányan lepapírozott, vagy nagyon ügyetlenül szervezett korrupciós körrel védett ügy kapcsán sikerülhet valamit büntetőjogilag is megfogni.

Egészen más, elsősorban rendszerelméleti megközelítés kellene...

Összefoglalóan megállapítható, hogy a vezérelvű demokráciában a politikai vezér érdeme, ha kicsi vagy elfogadható a politikai korrupció és főleg az ő hibája, ha nagy.

A büntetőjogi ködszurkálás azonban teljes kudarcba fulladt.

A média politikai korrumpálása két menetben zajlik. Először a kulisszák mögött történik meg az érdemi specifikáció, megrendelés, alku és a tervezett szereposztás (röviden: a mutyizás), majd utána jön kulisszák előtt a jogászok által jól megrendezett nyilvános előadás – e mutatvány közben gondosan ügyelve a közbeszerzés és a jogrend szabályainak a betartására. E téren a fekete politikai ügyletek kifehérítésének a leggyakoribb eszköze a hatalmas reklámpiacba ágyazott reklámkiadás – ha kell, a megfelelő (munkamegosztási) korrupciós körök közbeiktatásával is. Ilyen módon a kormánypárti média óriási összegeket zsebelhet be a politikai befolyás alatt álló kifizetőhelyektől, köztük egyes gazdasági szereplőktől. Az ellenzéki média pedig mindezt vagy a múltban tette, vagy a jövőben várja szépreményű ellenzéki pártoktól.

A kontraszelektív allokáció és a kármultiplikátor

A korrupció jogi és erkölcsi megítélésében gyakran hangsúlyozzák, hogy – a korrupció (az általános közerkölcsrombolás mellett) sérti a méltányosság (equity) és az igazságosság elvét, valamint leépíti a közerkölcs utolsó mentsvárát jelentő jogállamot is. Gazdasági tekintetben a korrupció igen nagy közvetett károkhoz is vezethet – a közvetlen károkkal járó kontraszelekció mellett. A közvetett kár főleg a társadalmi jólétet maximalizáló allokációs hatékonyság (más neveken: Pareto-hatékonyság, Pareto-optimum, röviden: hatékonyág, angolul: allocative efficiency) romlásán is alapul.

Az allokációs hatékonyság a meglevő gazdasági erőforrások olyan szétosztásával (terítésével) és felhasználásával állhat elő, amelynél jobb nincs abban az értelemben, hogy (a felhasználható erőforrás-mennyiség és technológiai színvonal mellett) a lehető legtöbb, a legnagyobb összértékű terméket és szolgáltatást nyújtja a fogyasztók számára.

Az allokációs hatékonyság mellett a közgazdaságtan (pl. Samuelson– Nordhaus, 2000 és Gulácsi, 2003) másféle hatékonyságfogalmakat is megkülönböztet. Ilyen például a technikai hatékonyság (más neveken: hatásosság, eredményesség), amely az adott források felhasználásával maximalizált technikai output (és nem az érték) nagyságát méri. A termelési hatékonyság (productive efficiency) viszont az adott output mellett minimalizált költségeket, ráfordításokat fejezi ki. A versenypiac akkor jó (netán tökéletes), ha létrehozza a technikai, termelési és allokációs hatékonyságnak az adott körülmények között lehetséges maximumát.

A témánk szempontjából most azt emelhető ki, hogy a piaci versenygazdaság annál jobb, minél inkább létrejön benne az allokációk optimális rendszere. A rossz politika vagy a politikai korrupció legnagyobb (közvetett) kára pedig éppen abból adódik, hogy rombolja az allokációs rendszert – gyakran kimondottan kontraszelektívvé téve azt.

Hazánkban az évente beszedett adók és az uniós támogatások nyomán elkölthető közpénz kb. a GDP felét teszi ki. E hatalmas közpénzáramlás (cash flow) jelentős részét a politikai és állami döntéshozók irányítják, szabályozzák és felügyelik. A közpénzek, például, a 2 százalékkal hatékonyabb allokációja kb. a GDP 1%-os többletnövekedését okozhatja. Vagy a másik oldalról tekintve: a közpénzeknek a kontraszelektív korrupció révén történő 2 százalékos allokációs vesztesége a GDP 1%-os csökkenését idézheti elő. Így az allokációs rendszer romlása a GDP növekedési ütemének a romlásában, vagy az 1 főre jutó vásárlóerő növekedésének az elmaradásában is megnyilvánul. A kármultiplikátor akár sok százszoros vagy több ezerszeres is lehet amiatt, hogy az allokációs veszteségek közvetett makrogazdasági hatásai és veszteségei messze felülmúlhatják egy-egy rossz vagy kontraszelekciós allokáció közvetlen előnyszerzéseinek összegét.

A pontosabb definíciónk szerint, a kármultiplikátor a társadalom által hosszabb távú makrogazdasági szinten is elszenvedett közvetett gazdasági károk, valamint a károkozók által közvetlenül megszerzett jogtalan előnyök összegének hányadosa.

A hatalmas kármultiplikátorra jellemző példákat szolgáltatnak a színesfémtolvajlások, amelynél a teljes kár könnyen lehet sok ezerszerese is a kinyert fémhulladék felvásárlási árának. Ugyancsak igen nagy lehet a kármultiplikátor akkor is, amikor egy magas szintű döntéshozó apró ajándékokért, pitiáner előnyökért hoz kontraszelekciós döntést (például autópálya vagy vízerőmű építése, illetve metróberuházás stb. kapcsán). Nagyon helytelen tehát a politikai korrupció (és kontraszelekció) kártékonyságát csupán a döntéshozó által jogtalanul elért előnnyel mérni és kifejezni. Sokkal fontosabb lehet a kontraszelekciós és/vagy korrupciós ügylet kármultiplikátorának az elemzése.

A kármultiplikátor fogalma alkalmas a köznapi és a politikai korrupció közötti egyik fontos különbség tömör megfogalmazására is. Általánosságban kimondható, hogy a köznapi korrupció (borravaló, hálapénz, elszigetelt feketegazdasági cselekmények stb.) kármultiplikátora kicsi, a politikai korrupcióé nagy, a rendszerbe integrálódó, „szervült” és rendszerszerű korrupcióé pedig igen nagy.

A Transparency International becslései (TI, 2008, 23. oldal) szerint „a rendszerszerű korrupció 20–25%-kal drágíthatja a közbeszerzéseket és felesleges, vagy rossz minőségű áruk, szolgáltatások megvásárlásához vezet. A kartellek elleni fellépéssel, valamint a kiírási feltételek átgondolásával a közbeszerzésben jelentős, akár 20–30 százalékos árcsökkenést lehetne elérni a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium szerint.” A Közbeszerzések Tanácsa (KT [2008, 23. oldal]) szerint „a teljes 2007. évi volumen 1750 milliárd Ft-ra becsülhető”. Ennek az összegnek a 25 százaléka mintegy 437 milliárd Ft. A politikai korrupció nagy része azonban kikerüli a közbeszerzési folyamatokat, ezért a jelentős visszaszorításával még ezenkívül is sok százmilliárd forint költségvetési forrástöbblet adódhatna.

A politikai korrupció igazi kártékonysága a kármultiplikátor sok ezerszeres vagy akár milliószoros voltában van – a kármultiplikátorba beleértve a közvetett károkat és a korrupciós közélet miatt meg sem termelődő jövedelmeket (az elmaradt hasznokat) is. Az igazán hatalmas (még a nyílt tolvajuralomnál is nagyobb) kár pedig az olyan rendszerszerű korrupció esetén keletkezik, amely során esetleg az egész rezsimet a politikai korrupció álcázására állítják át, amire szörnyű példák vannak világszerte, de különösen az úgynevezett fejlődő országok körében.

A korrupciós (kontraszelekciós) allokációk az optimális allokációkhoz képest csökkentik a gazdaság teljesítményét. Ezzel szemben korrupciós szelekción alapuló erőforrás-allokációk visszaszorítása növelheti a gazdasági jólétet – további új erőforrások bevonása nélkül is. Ezért a jobb közerkölcs, illetve az általa elérhető korrupciócsökkentés a gazdasági növekedés forrásai közé tartozik. Hazánkban jelenleg a gazdaság kifehérítése mellett vagy helyett biztosabb és nagyobb forrástöbbletet hozna a kormányzás kifehérítése – ami a politikai korrupció fent vázolt mindhárom típusának a visszaszorítását jelentené.

Véleményem szerint teljesen félrevezető az a nézet, hogy nálunk a korrupt politikusok degeszre tömik a zsebüket korrupciós pénzekkel (ami a választási kampányok kedvenc témája is). Ez nem életszerű, már csak azért sem, mert nálunk egy jelentős politikusnak vagy tisztségviselőnek rendszeresen kell vagyonnyilatkozatot tennie és a családi vagyon gyarapodásáról is be kell beszámolnia. Nagy lehetőség adódik azonban akkor, ha a vezérek és alvezérek tulajdonában jelentős üzleti vállalkozások is vannak. Ekkor jogszerűnek látszó és mondott csalárdságok révén is nagyon nőhet a vagyonuk. Nem kell más tenni csak a döntési jogosultságaik mozgásterén belül maradva teljesen jogszerűen (netán még titokban is) olyan döntéseket hozni, amelyek a vállalkozásaikat jó helyzetbe hozzák – kerül, amibe kerül a költségvetésnek, az országnak, és az EU-nak.

Az igazán fajsúlyos kár áll elő akkor is, amikor a magas szinten levő korrupt politikusok nevetségesen kis összegek vagy előnyök kedvéért változtatnak az allokáció általuk is érzékelt optimumán. Az ország sokkal jobban járna, ha az illetők ugyanakkora összegeket jutalomként kapnának meg a közpénzekből – akár teljesen érdemtelenül is. Ekkor ugyanis nem vagy kicsi lenne a kármultiplikátor. Vegyük észre, hogy ugyanez a logikája annak a szokásos és (reális) érvelésnek is, hogy a tisztviselőket (meg az adóbeszedőket, politikusokat, ellenőröket, rendőröket stb.) mintegy prevenciós jutalomként jobban meg kellene fizetni, hogy jobban álljanak ellent a korrupciós kísértéseknek.

Mintegy 3500-szoros kármultiplikátor számpéldáját mutattam be (Sebestyén [2007] és [2007–2008]) nemrég annak kapcsán, hogy a jelenlegi rossz kormányzás a 2008–10. évekre becsülhetően a GDP-ben várhatóan mintegy 11 000 milliárd forintos jövedelemkiesést okoz egy normális kormányzású ország teljesítményéhez képest. Normális kormányzáson értve itt az 1999–2002. évek polgári kormányzását, amely gyors uniós felzárkózásunk aranykorában valósult meg vagy értve rajta a hasonló helyzetben levő szomszédos (volt szocialista) országok jelenlegi átlagos kormányzási minőségét is, amit a gyarapodás és az Unióhoz való felzárkózás nagy tempója jellemez.

Ez a hatalmas GDP-veszteség a „többségi pozícióban levő” nagyjából 210 legfőbb döntéshozó (honatya és honanya) akaratára épül. Kiszámítható, hogy ez a rossz (beruházási, fejlesztési, adózási és ösztönzési) allokációkat alkalmazó kormányzás mintegy 3500-szor nagyobb kárt okoz az országnak, mint a kormányváltoztatásra képes képviselők jövedelemének az összege. A magatartásukkal – akár jóhiszemű tévedéssel – okozott közvetett kár fejenként 53 milliárd forint nagyságrendjében van. Így ad absurdum és jobb megoldás hiányában az ország még akkor is sokkal jobban járna, ha a szükséges változtatás révén elérhető GDP-növekedési többlet mintegy tíz százalékát (fejenként 5,3 milliárd forintot) az említett 210 képviselő megkapná jutalomként – a többlet 90 százaléka (mintegy 10 ezermilliárd) pedig megmaradna az országnak.

Irodalom