Logo

Fejlesztő állam a XXI. században

Kovács Balázs okl. közgazdász, köztisztviselő, egyetemi oktató. (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.)

Az európai és hazai fejlesztéspolitika előtt álló kihívások

2006 tavaszán hazánkban valamennyi jelentősebb politikai erő között konszenzus látszik kirajzolódni abban a kérdésben, hogy Magyarországon kisebb, de aktívabb államra van szükség. Ugyanakkor a politikai viták kereszttüzében arról már kevesebbet hallani, hogy milyen szerepe legyen ennek a hőn áhított kicsi és aktív államnak, s arra kérdésre, hogy mivel is kell a „hatékony” államnak foglalkoznia, illetve mi tekinthető egyáltalán állami feladatnak, a mai napig nincs átfogó és széles körben elfogadott válasz. E vitaindítónak is szánt rövid tanulmány kapcsolódik a Polgári Szemle 2006. márciusi számában megjelent – „Tézisek a kormányzati szervezetrendszer modernizációjára” című – tanulmánynak1 a hazai összkormányzati stratégiai tervezés helyzetéről megfogalmazott megállapításaihoz. Jelen összeállítás kiindulópontja, hogy Magyarországon a XXI. század kihívásaihoz igazodó, a gazdaság- és a társadalomvezérlést konzekvens stratégiatervezés alapján végző fejlesztő államra van szükség, amely önkorlátozó, de erőteljes. Hipotézisem, hogy a stratégiai tervezésen alapuló fejlesztéspolitika területét illetően mind az Európai Unió, mind pedig Magyarország válságban van. A stratégiai tervezés ugyanis nem megfelelően igazodik a kihívásokhoz, a készülő fejlesztéspolitikai dokumentumokat a társadalmi konszenzus hiánya jellemzi, s a hazai közigazgatásban a fejlesztéspolitikai szemléletű tervezés még mindig gyermekcipőben jár: a tervezést megalapozó stratégiák esetlegesek, s többnyire nem proaktív módon, hanem külső nyomásra, az európai uniós tagságból fakadó elvárások hatására készültek.

A fejlesztő állam klasszikus korszaka és jelene

A fejlesztő állam (development state) koncepciójának első teoretikusai az állami fejlesztéspolitika sikeres alkalmazásának tulajdonították a második világháború utáni időkben az akkortájt félperiferikus helyzetben lévő néhány távol-keleti ország – elsősorban Japán és a négy „kistigris” – rendkívül dinamikus és gyors felzárkózását a világgazdaság centrumához.2 A fejlesztő állam definíciója e klasszikus időszakban a társadalmi és gazdasági célokat fejlesztéspolitikai stratégiákban megfogalmazó, azok eléréséhez szükséges társadalmi támogatást és mozgósítást megszervező; a stratégiából adódó feladatokat intervencionista attitűdű kormányzattal következetesen végre is hajtó államszervezet leírásával adható meg leginkább. Ezen országokban a fejlesztő állam egyik legfontosabb tartópillérét a magas színvonalon képzett, erős belső kohézióval rendelkező, professzionális alapon szervezett államapparátus biztosítja. Az állami bürokrácia csúcsintézményének egyik legszemléletesebb példájaként a japán Külkereskedelmi és Ipari Minisztériumot (MITI) szokták emlegetni, ahová nagyon szigorú tesztvizsgák után csak az állami elitegyetemek legkiválóbb diákjainak van lehetőségük a munkába állásra. A távol-keleti fejlesztő állam a külföldi befektetésekkel szemben az állami forrásokból finanszírozott gazdaságfejlesztést preferálta, komoly szubvenciókat nyújtva a vezető piaci pozíciókat betöltő hazai tulajdonú cégeknek. A XX. század második felében nagyjából e jellemzőkkel írható le a fejlesztő állam klasszikus időszaka. Napjainkban a WTO és az Európai Unió szabályrendszere között természetesen nem lehetséges a fejlesztő állam klasszikus korszakában alkalmazott zárt pénzpiaci keretek között működő, erősen protekcionista modell működtetése, ám a gazdaság- és társadalomfejlesztés területén a koordinációt és a konszenzuskeret kialakítását szolgáló stratégai tervezésen alapuló fejlesztéspolitika a sikeres példák alapján követésre érdemes.

Bizonyos szempontból fejlesztő államnak tekinthető lényegében minden olyan gazdaság- és társadalomfejlesztést felvállaló kormányzat, amely – a piac önkéntes tranzakcióinak biztosításához szükséges keretfeltételek garantálásán túlmenően – részt vállal a gazdasági tevékenységek szervezésében, a gazdasági-társadalmi rend színvonalának javításában. Ebből a szempontból az Európai Unió tagállamai által alkalmazott, vagy az USA által biztosított technológiapolitikai támogatások, piacvédelmi intézkedések a távol-keleti fejlesztő államnak is eszközei. Az egységes belső piacot megvalósító EGK-nak kezdettől fogva egyik legfontosabb célja az európai ipar védelme volt. Itt az a kérdés merül fel, hogy a WTO égisze alatt alakuló kereskedelmi térben a jövőben mennyire lesz lehetőség az állami protekcionizmusra, illetve az Európai Unión belül hogyan alakul a strukturális alapok rendszerébe ágyazott közösségi támogatáspolitika, amelynek hazánk az egyik legnagyobb potenciális haszonélvezője lehet. Az állami eszközökkel végzett, aktív gazdaságfejlesztés jogosultságát nincs okunk megkérdőjelezni, ugyanis olyan területek, mint például a regionális különbségek kiegyenlítése, a foglalkoztatás bővítése, a leszakadó társadalmi csoportok támogatása vagy éppenséggel a kis- és közepes méretű vállalkozói szektor erősítése, olyan legitim fejlesztési célok, amelyek előmozdításához empirikus tapasztalatok alapján érdemes állami forrást igénybe venni, ha megfelelő koordináció is párosul hozzá.3 Az Európai Unió támogatáspolitikájának korábbi haszonélvezőinek példájából tudjuk, hogy ezzel a korlátozott hatósugarú fejlesztéspolitikával is számottevő eredményt lehet elérni, feltéve, ha a stratégiai tervezés szemlélete és gyakorlata érvényesül, s a kivitelezés során sikerül ellenőrizhető keretek között tartani az állami bürokráciát. Az Európai Unió hagyományos kohéziós országai közül legfőképp Írországra volt jellemző, hogy egy stratégiai elképzelésből vezették le az aktuális fejlesztési elképzeléseket, és aztán ehhez képeztek jól kivitelezhető programokat.

Stratégiai tervezés alapkérdései, fejlesztéspolitika az EU-ban

Az Európai Unióban a hagyományos állami gazdasági-koordinációs funkciók egyre nagyobb részét a közösségi bürokrácia látja el. A piaci verseny szabályozása, a fejlesztési források elosztása, a közös és közösségi politikák alkalmazása növekvő mértékben képezi Brüsszel jogkörét és felelősségét. A tagállami kormányzat legfontosabb feladata ezeken a területeken a döntéshozatalban való közreműködésre, illetve a gazdasági koordinációhoz való illeszkedés biztosítására terjed ki. A gazdaság fejlesztését célzó politika tehát a jövőben is minden bizonnyal létezni fog, csak a nemzetállami és közösségi hatáskörök a kölcsönös interakciók során átszövik egymást. A fejlesztéspolitika egyik legfontosabb társadalmi-gazdasági funkciójának továbbra is az adott társadalom önfejlesztő képességének növelését, s a kívánt célhoz elvezető út stratégiájának meghatározását tekinthetjük. E stratégiai útmutatások szerepe, hogy egy társadalmi rendszer politikai és gazdasági innovációs képességét fokozzák. Ebben a megközelítésben az innovációra való képesség megléte, illetve a megújulási hajlandóság hiányának dimenziójából vizsgálhatjuk egy adott országban fennálló társadalmi és gazdasági rendet. Következésképpen az a társadalom (politikai, gazdasági rendszer) életképes, amely a fellépő válságokra, feszültségekre, kihívásokra olyan hatékony válságelhárító, feszültségoldó, konfliktuskezelő mechanizmusokat dolgozott ki, amelyek nagy valószínűséggel működni fognak, továbbá helyes válaszokat adnak a társadalmi, környezeti kihívásokra. Egy találó megfogalmazás szerint a stratégia a „végzet torkon ragadását jelenti azok számára, akik tudják, hogy az idő önmagától nem nekik dolgozik, vagy legalábbis szeretnének elébe menni annak, hogy az idő, vagyis a piaci folyamatok spontán menete ellenük forduljon”.4

E szemlélet alapján az európai integráció fél évszázados folyamatán végigtekintve úgy vélem, hogy a Közösség korábban mindig rendelkezett valamilyen pontosan definiált jövőképpel s ehhez rendelt stratégiával, programokkal, amelyek a következő évtizedekre meghatározták a Közösség fejlődésének irányát. Az európai integráció kezdetén, az ötvenes években a stratégiai cél a kontinens újjáépítésében és a gazdasági- politikai kapcsolatok megszilárdításában, illetve a tagállamok szoros gazdasági együttműködése területén fogalmazódott meg. A hatvanas évek végére megvalósuló vámunió új stratégiai cél megfogalmazását követelte, amelyet az egységes belső piac megvalósítása jelszó fémjelzett. Az új célokhoz új eszközök is kialakításra kerültek, mint például a kohéziós politika, amelyet a közösségi szintű társadalmi és gazdasági kohéziót szolgáló Európai Regionális Fejlesztési Alap felállítása szolgált a hetvenes évek közepén.5 Az EK folyamatos bővülése a regionális támogatási rendszer reformját hozta magával, majd az Egységes Okmány újabb lökést adott a közösségi szintű fejlesztéspolitikának. Az egységes piac koncepciója mellett közösségi kezdeményezésre a nemzeti iparpolitikák súlya is átértékelődött, s egyre jobban diadalmaskodott az a fejlesztéspolitikai irány, hogy a fejlődést nem protekcionizmuson, hanem a piacok további felszabadításán keresztül kell megvalósítani. A kulcsszó a versenyképesség lett, és ennek alapján a fő gazdaságstratégiai kérdés úgy merült fel: mit szükséges annak érdekében tenni, hogy segítsék a közösségi ipart és az üzleti szférát, hogy sikeresen versenyezzen a globális piacokon. Az europesszimizmus időszakából való kilábalást szolgáló Európa 1992 program után a Gazdasági és Pénzügyi Unió megvalósítása következett. A program legfontosabb – és bizonyosan leglátványosabb – része 2002. január elsején az egységes valuta készpénz formában történő bevezetésével teljesült. E stratégai cél elérését a Stabilitási Paktum és a Kohéziós Alap szolgálta.

A fenti periodizálási szakaszok alapján úgy vélem, ha valaki korábban a közösségi stratégiai elképzeléseket olvasva megpróbálta összeállítani a gazdaság- és társadalompolitikai területeken megfogalmazott célokat, és ebből összerakni az Európai Közösség, illetve az Európai Unió jövőképét, akkor lehetett elképzelése az elkövetkező egy-másfél évtizedről. Lehetett persze kétkedéssel fogadni az elképzeléseket és a stratégai terveket, megkérdőjelezni azok megvalósíthatóságát, de volt olyan jövőkép, amelyhez igazodni lehetett. Az egyes korszakalkotó stratégiai elképzelések (egységes belső piac, gazdasági és pénzügyi unió) szerződések formájában is manifesztálódtak (1986, 1993). A kilencvenes évek közepétől azonban annak lehetünk tanúi, hogy az új kihívások – mint az unipoláris világrend kialakulása, az integráció soron következő bővítése, az unió versenyképességének folyamatos csökkenése stb. – közösségi szinten éppen akkor nem találnak megfelelő stratégai választ, amikor arra a legnagyobb szükség lenne. Értem ezalatt azt, hogy míg egymást követik a – korábban stratégiai mérföldköveknek tekintett – szerződések (1997, 2001), addig azok tartalma kiüresedett, s ezen dokumentumok, illetve az alkotmányozási folyamat árnyékában nem kap kellő figyelmet az unió jövőjét stratégiai szempontból meghatározó célkitűzések és tervek megvitatása, illetve végrehajtása. A kihívások, amelyekkel az ezredforduló éveiben Európa szembenéz, igencsak összetettek, s jellegükben is sok tekintetben különböznek a korábbi évek problémáitól. A világgazdaság diktálta új alkalmazkodási kényszerek alapján kiéleződtek az európai jóléti állam reformjával kapcsolatos viták. E globális kihívásokra próbált az EU közösségi szinten választ adni a Lisszaboni stratégiával,6 amely XXI. század első évtizedére vonatkozóan próbálta megfogalmazni az EU jövőképét, gazdaság- és társadalomfejlődési (fejlesztéspolitikai) stratégiáját.

Az Európai Unió tagállamainak állam- és kormányfői által 2000 márciusában elfogadott Lisszaboni stratégia rögzíti, hogy az évtized végére az Európai Uniónak a világ legversenyképesebb tudásalapú gazdaságává kell válnia, mindezt ötvözve a szociális felzárkóztatás igényével. A dokumentum meghatározza ennek a folyamatnak a módszereit is, a célkitűzéseket csoportosítja, s megvalósításukhoz feladatokat, intézkedéseket rendel. Azonban látni kell, hogy az időzítést leszámítva nem beszélhetünk újdonságról. A gazdasági növekedés és versenyképesség kérdése már jóval az egységes belső piac megvalósítása előtt felmerült célként, a szociális kohézió erősítése pedig a hetvenes évek közepétől működő strukturális politika eleme. A Lisszaboni stratégia megvalósítására kidolgozott módszerek sem újszerűek, maga a dokumentum is hangsúlyozza, hogy a célok eléréséhez nem új módszerekre, hanem a meglévők hatékony felhasználására van szükség. Ennek megfelelően a stratégai célkitűzéseihez szakpolitikai területenként cselekvési tervet kell készíteni, s abban rögzíteni a rövid, közép- és hosszú távú célkitűzéseket.

Ugyanakkor megfigyelhető, hogy a Lisszaboni stratégiai dokumentum s a hozzá rendelt eszközök nem váltak a nagy nyilvánosság kedvenc vitatémájává. E tény több okra is visszavezethető, mint például az európai ügyek általános kommunikációs problémájára, vagyis arra, hogy az ilyen jellegű ügyekben járatlan polgárokat e témák általában hidegen hagyják. Másrészt a program meghirdetésének időpontja kedvezőtlen volt, ugyanis 2000 első felében a Nizzai Szerződésről szóló viták, valamint az euró közelgő bevezetéséről és a közösség történelmének legnagyobb mértékű bővítéséről szóló kérdések elnyomták, illetve kiszorították a hosszú távú stratégiai tervekről és a fejlesztéspolitikai irányokról szóló híreket. A tematizációs deficit egyik legfőbb oka, hogy a Lisszaboni stratégia ötlete nem a tervezőközpontként is működő Európai Bizottságban fogant, hanem az unió soros elnöki tisztét éppen ellátó Portugália gyúrta össze a különböző főigazgatóságok dokumentumaiból, s terjesztette elő. Ennek értelmében először magát az Európai Bizottságot, az eurobürokráciát kellett a stratégia mögé állítani, s csak ezután kezdődhetett annak társadalmi vitája, a gyakorlatba történő átültetése. Az Európai Unió az új évezred elején három egymás mellett futó – ám egymással nem egyeztetett – projekt megvalósításán munkálkodott: az egyik a Lisszaboni stratégia célkitűzéseinek megteremtése, a másik az unió új tagországokkal való bővítése, illetve egy új „alkotmányos” szerződés előkészítése. A három projekt 2004 májusában összekapcsolódott, azonban ez spontán módon, látszólag mindenféle stratégiai megalapozás nélkül történt. E tanulmány egyik hipotézisének – miszerint a stratégiai szintű tervezés területén az EU válságban van – további megerősítéseként elmondható, hogy a Lisszaboni stratégiában szereplő gazdasági mutatók eléréséhez igencsak szerény eszközökkel rendelkezik a közösség, ugyanis a tudásalapú gazdaság és társadalom fejlesztésének politikái döntően tagállami hatáskörben vannak. Ennek értelmében a közösségi politikák és források kohéziós szerepe eleve csekély. A tudásorientált beruházások ugyanakkor jellegüknél fogva is igen hosszú távon hatnak. A 2000 tavaszán kitűzött ambiciózus cél elérése érdekében, miszerint az Európai Uniónak az évtized végére a világ legversenyképesebb régiójává kell válni, az unió döntéshozói nem kerülhetik el, hogy a huszonötök Európájában átgondolják, s merőben más alapokról újrafogalmazzák a fejlesztéspolitikával kapcsolatos stratégiájukat. Ez azonban egyelőre még csak egyes tagállamok szintjén történt meg.

A Lisszaboni stratégia kidolgozóinak szeme előtt a sikeres tagállamok fejlesztéspolitikai receptjei is meghúzódtak. A kohéziós országok 1990-es évek második felében alkalmazott fejlesztéspolitikai stratégiái – már ahol lehetett erről beszélni – elsősorban a legfontosabb gazdaság- és társadalmi nehézségek megoldására koncentráltak, úgymint a növekedési dinamikát és a versenyképességet rontó alapproblémák megoldása. Spanyolország, Portugália, de különösen Görögország esetében azonban némiképpen diverzifikáltabban közelítették meg kérdést, programjaikban külön-külön kezelték a vállalkozások K+F tevékenységének a javítását, az infrastruktúra fejlesztését, a foglalkoztatás bővítését, illetve a regionális és szociális különbségek bővítését. Írországban ezzel némileg ellentétes stratégia került megvalósításra: a foglalkoztatottság kérdését, mint központi társadalmi és gazdasági problémáknak a gyökerét állították a középpontba. A humán erőforrások fejlesztését szolgáló programok így egy irányba, a foglalkoztatottság bővítésének irányába hatottak. A munkanélküliség sikeres leküzdése után rohamosan növekedett a képzett munkaerő iránti igény, így az erőforrásokat a továbbképzésre és élethosszon át való tanulást biztosító programokra irányították. A kohéziós országok közül a fejlesztéspolitika kivitelezése során Írországban helyezték a legnagyobb hangsúlyt a stratégiai tervezésre, s egy központi stratégiai elképzelésből vezették le az aktuális fejlesztési elképzeléseket, majd ehhez rendelték a programokat. A négy akkori felzárkózó ország közül Írországban jelent meg leghangsúlyosabban a tudásalapú társadalom kiépítésének igénye, amelyhez a többi tagállamtól eltérően külön akcióprogramot is társítottak. Ennek a fajta stratégiaalkotásnak előnye volt az is, hogy viszonylag szűk teret engedtek a diverzifikált ötletek végrehajtásának, nem aprózva így el a fejlesztési forrásokat és lehetőségeket. Természetesen a kohéziós országok mindegyikében ekkoriban határozta meg a fejlesztéspolitika lehetőségeit az euróbevezetés kritériumainak való megfelelés, ám a konvergenciaprogram következetes betartása ezen országokban többé-kevésbé makrogazdasági fegyelmet teremtett. Brüsszel és az európai kormányok közötti munkamegosztás eredményeként kohéziós támogatottságra jogosult újonnan csatlakozott tagállamok számára fontos tanulság, hogy a felzárkózás sikere szempontjából még a fejlesztési források nagyságánál is fontosabb azok felhasználásának módja.

A hazai fejlesztéspolitika helyzete

A rendszerváltoztatást követő első két kormányzati ciklusban a hazai közigazgatásban még alig készültek stratégiai szemléletmóddal megkomponált dokumentumok. Ennek oka minden valószínűséggel a tervgazdaság lebontásának közelsége, illetve a „terv” szó rossz emlékének tulajdonítható. Az egykori külgazdasági miniszter summázata szerint „ha valaki csak a terv szót ebben az időben kiejtette a száján, máris ráfogták, hogy Marjai-tanítvány, s a tervgazdasági rendszer visszaállításának a híve.”7 A stratégiai távlatokat felvonultató kormányzati munkák száma az elmúlt szűk évtizedben ugrott meg jelentősen, s többnyire ez sem a hazai közigazgatás „önszántából történt”, hanem az EU-csatlakozás jegyében a különböző jelentéstételi kötelezettségek kényszerítették ki. Az így összeállított különböző ágazati fejlesztési koncepciók, stratégiák nem illeszkednek egy átfogó, hosszú távú stratégiai dokumentumba, s ami még fontosabb, szakmai, módszertani megalapozottságuk rendkívül eltérő színvonalú.

A teljesség igénye nélkül az alábbiakban felvillantásszerűen számba veszem azokat a dokumentumokat, amelyek az elmúlt fél évtizedben abból a célból kerültek kidolgozásra, hogy legalább középtávon felvázolják az ország gazdaság- és társadalompolitikájának irányait. Az elsők között kell megemlítenem egy 1999 júniusára elkészült dokumentumot. A kormány ekkorra alakította ki a középtávú gazdasági koncepcióját, amely „Az európai felzárkózás stratégiája”8 címet viseli. Az összeállítás középtávon három kölcsönösen összefüggő célt határozott meg, úgymint a versenyképesség javítása, a gyors és kiegyensúlyozott gazdasági növekedés fenntartása, valamint az unióba való integráció folytatása. A tanulmány a csatlakozást az egyetlen elérendő célként jeleníti meg, minden mást ennek rendel alá, ezzel mintegy öncéllá alacsonyítja a kijelölt irányt. A célok eléréséhez vezető eszközökről kevés szó esik, úgymint a gyengeségek és lehetséges akadályok számbavételéről, illetőleg ezek elkerülése érdekében kívánatos teendőkről. Valószínűleg ezekre a hiányosságokra vezethető vissza, hogy a dokumentumot nem hozták nyilvánosságra, nem bocsátották társadalmi vitára. Ugyancsak egyfajta „külső megrendelésre”, az Európai Bizottság felé készített beszámolóként a Csatlakozási Partnerség ajánlásaival összhangban készítette el a kormány először 2000 áprilisára „A magyar gazdaságpolitika középtávú prioritásainak Közös Értékelését.” E Közös Értékelés olyan középtávú makrogazdasági kereteket vázol, amely szerint a foglalkoztatás és a termelékenység javulása mellett kiegyensúlyozott gazdasági növekedés lehetséges. A Közös Értékelés dokumentuma „Előcsatlakozási gazdaságprogram” címen aktualizálásra került 2002, illetve 2003 augusztusában. Hazánk európai uniós csatlakozása után e jelentéseket az újabban sokat emlegetett Konvergenciaprogram elnevezésű dokumentumok váltották fel. Jelenleg a kormányzati tisztségviselők, állami vezetők e dokumentumot tekintik Magyarország hivatalos gazdaságpolitikai stratégiájának,9 amelyeket azonban az elmúlt évek során többször módosítani kellett, ezzel is gyengítve a stratégiai tervek végrehajthatóságába vetett társadalmi bizalmat. Hasonlóan említést érdemel az Átfogó fejlesztési terv10 című összeállítás, amely a magyar gazdaság egészének 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó gazdaságfejlesztési és társadalompolitikai elképzeléseit kívánta összefoglalni. Ez az európai felzárkózás stratégiájánál részletesebb dokumentum már a célokon és prioritásokon kívül konkrét programokat is tartalmaz, amelyekhez az Európai Unió hétéves költségvetési tervezési időszakához illesztve az egyes programok finanszírozási tervét is rögzítette. Az Átfogó fejlesztési terv dokumentuma is csak munkaanyag formában készült el, közvetlen végrehajtására nem került sor.

A fentiek alapján azt a következtetést vonhatjuk le, hogy jelenleg nincs egy egységes egészként kezelhető, komplett gazdaság- és társadalomvezérlést szolgáló fejlesztési stratégia, csupán részstratégiák halmazáról beszélhetünk. Bár az okokra most nem térek ki részletesen, de fontosnak tartom jelezni, hogy ezek a részstratégiák többnyire a kormányzati asztalfiókok számára készültek, csak részben vagy egyáltalán nem kerültek nyilvánosságra, szakmai vitára nem bocsátották egyiket sem, így nem is működhetnek. A felsorolásra került anyagok áttanulmányozása során számos kereszthivatkozásra lettem figyelmes, miszerint a dokumentumban folyamatosan egymásra „mutogatnak,” megnehezítve így a könnyű áttekinthetőséget és követhetőséget. A következésképpen meglévő belső ellentmondások tovább nehezítik a stratégiaalkotás körüli tisztánlátást. Kis jóindulattal egyfajta „élő és fejlődő dokumentumhalmazként” lehet ezeket tekinteni, amelyek hosszú évek során sem forrtak össze egy ország- vagy nemzetstratégiának nevezhető fejlesztéspolitikai stratégiába.

Az imént felsorolt dokumentumokról azért tettem említést, mert részben rájuk támaszkodva, egyes részeik integrálásával készült el a polgári kormány fejlesztéspolitikai hitvallásának tekinthető Széchenyi Terv, illetve a jelenleg kormányzati ciklusban elkészült Nemzeti Fejlesztési Terv. A fejlesztéspolitika funkcióit korábban részletező definíciók alapján még ugyan egyikük sem tekinthető az állami fejlesztéspolitika minden részletére kiterjedő stratégiai útmutatónak, ám a fentebb bemutatott anyagoknál összefogottabbak, és azokban megfogalmazott célkitűzéseket többnyire integrálták magukba. A Széchenyi Tervet, illetve a Nemzeti Fejlesztési Tervet az is kiemeli a sorból, hogy e dokumentumokat hangsúlyos közigazgatási és politikai kommunikáció kísérte-kíséri. Így sikerült kikerülniük az asztalfiókokból, s fontos szerepet kaphattak a stratégiai tervezéssel és a kormányok fejlesztéspolitikájával kapcsolatos elképzelések megrajzolásakor.

A Széchenyi Terv magát úgy definiálja, mint a már „meglévő gazdaságpolitikai stratégiához illeszkedő kitörési pontok és súlyponti területek rendszere”, illetve „az 1998- ban indított gazdasági stratégiára épülő gazdaságfejlesztési cselekvési programsorozat”. 11 Bár vélhetőleg kevesen emlékeznek rá, de a Széchenyi Terv alcímében az Előzetes Nemzeti Fejlesztési Terv elnevezés volt olvasható, amely a korábban készült stratégiai tervek, valamint a strukturális alapok lehívását lehetővé tevő, később kidolgozásra kerülő dokumentum közötti folyamatosságot volt hivatott jelezni. A Széchenyi Tervet bemutató kiadványban megfogalmazottak szerint a Széchenyi Terv a gazdasági felzárkózás elsőrendű célja mellett a magyar gazdaság nemzetközi versenyképességének a javítását, valamint az európai uniós integrációra való felkészülést tekinti feladatának, amely célok eléréséhez gyors, kiegyensúlyozott és tartós gazdasági növekedéssel számol. A Széchenyi Terv annak ellenére, hogy nem tekinthető olyan stratégiának, amelyik önmagában is megállná a helyét, mégsem áll messze tőle. A gazdaságstratégiával szemben támasztott követelményeknek azért nem felelhet meg, mert nem is annak készült. Azonban rendelkezik azokkal a tulajdonságokkal, amelyekkel az alapot jelentő részstratégiák még nem. Először: a Széchenyi Terv koncepcióját társadalmi vitára bocsátották, amelynek eredményeképpen a programcsomag továbbfejlesztésre került. Másodszor: az alkotók számba vették azokat a korlátokat is, amelyek kihatással vannak az elképzelés sikeres megvalósítására, illetve a gazdasági problémák orvoslása mellett társadalompolitikai célokat és programokat is tartalmazott. Példa nélküli az is, ahogyan a Széchenyi Tervet nyilvánosságra hozták. A széles publicitás, amely mind az írott, mind pedig az elektronikus sajtóra, valamint a kiadványokra és az egyéb hozzáférhetőséget biztosító forrásokra igaz, lehetővé tették, hogy a munkaanyag és a hozzá kapcsolódó ismertetők, pályázatok mindenki számára elérhetőek, megismerhetőek legyenek. A részstratégiákból összeállított koncepció hosszú idő után soha nem látott nyilvánosságot kapott, s a modern kori fejlesztéspolitika egyik meghatározó dokumentumának tekinthető.

A jelenlegi kormányzati ciklus meghatározó fejlesztéspolitikai „hitvallásaként” a Nemzeti Fejlesztési Tervet (NFT) szokták emlegetni. Az NFT-vel kapcsolatban kiindulásként rögtön szükséges leszögezni, nevével ellentétben szintén nem jelenti az ország széles értelemben vett társadalmi és gazdasági stratégiáját. Az NFT egy stratégiai dokumentum, amelyet Magyarországnak az európai uniós csatlakozását követően az Európai Unióból érkező pénzügyi támogatások megszerzése érdekében kellett, mintegy „külső elvárásként” elkészítenie. Tehát nem tartalmazza azokat a célokat, amelyek az ország fejlődése szempontjából ugyan elengedhetetlenül fontosak, de nem várható, hogy ezek megvalósításához az Európai Unió társfinanszírozást biztosít. A vonatkozó jogszabály definíciója szerint a „Nemzeti Fejlesztési Terv a 2004–2006 közötti időszak állami fejlesztéspolitikájának egyik alapvető stratégiai dokumentuma, amely egyfelől illeszkedik a költségvetési politika négyéves stratégiájához, másfelől keretbe foglalja az egyes tárcák által kidolgozandó fejlesztési stratégiákat, valamint épít a korábban készült stratégiákra.”12

Ha a Széchenyi Terv és az NFT összeállítása mögött meghúzódó logikát egy hasonlattal kívánjuk szemléltetni, akkor az előbbit egy gondos háziasszony által összeállított bevásárlócédulához (stratégiai terv) hasonlíthatjuk, amire csak azok a portékák (stratégiai területek) kerültek feljegyzésre, amelyek a család kedvenc vasárnapi ebédjének elkészítéséhez (stratégiai cél) nélkülözhetetlenek. A Nemzeti Fejlesztési Terv pedig inkább egy olyan étlaphoz hasonlítható, amely a divatos nemzetközi szakácskönyvekben fellelhető valamennyi ételt felsorakoztatja, függetlenül attól, hogy a vendégnek ínyére vannak-e ezen különlegességek.

Mint említésre került, hazánkban nem létezik kész recept, sem kellő gyakorlat arra nézve, hogy az államnak, illetve annak megtestesítőjeként a közigazgatásnak, vagy a közigazgatás csúcsszerveként megjelenő kormánynak miként kell stratégiát készíteni. Nincs általánosan elfogadott munkamódszer arra nézve sem, hogy a szóban forgó terv milyen konkrét formát öntsön, illetve milyen társadalom- és gazdaságvezérlési útmutatásokat tartalmazzon. Jogszabályok is csak homályos utalásokat tesznek erre. Alkotmányunk például a stratégiai tervezés kérdését a „társadalmi és gazdasági terv” meghatározással illeti. Az Alkotmány II. fejezetének 19. §-ban olvashatjuk, hogy az Országgyűlés „meghatározza az ország társadalmi- gazdasági tervét”, valamint a VII. fejezetben a kormány feladataiként a 35. § rögzíti: a kormány „biztosítja a társadalmigazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról”.

A hazai fejlesztéspolitikát meghatározó szabályozások többnyire még jogszabályi formát sem öltenek, főleg kormányhatározat13 formában készültek el, s nem adnak egyértelmű konzekvens iránymutatást a közigazgatáson belül elkészítendő átfogó és ágazati stratégiák elkészítésének módszereiről. E probléma felismerése alapján, mintegy a következő NFT elkészítésére való felkészülésként dolgoztatott ki a Miniszterelnöki Hivatal egy kormányzatistratégia- készítési követelményrendszert,14 amelynek feladata lett volna konzekvens iránymutatásokkal felgyorsítani és egységesíteni a kormányzatistratégia-készítési műhelymunkát. A tanulmány elkészültét annak Magyarországon megszokott rendje és módja szerint nem követte a gyakorlatba való átültetés, mindössze két ágazati stratégia kidolgozásánál15 vették figyelembe a követelményrendszerben kidolgozott szempontokat. Az Európai Unió 2007–2013-as költségvetési ciklusához kapcsolódó, a közösségi támogatáspolitika alapján hazánkba érkező források hétéves felhasználását megtervező második Nemzeti Fejlesztési Tervünk elkészítését úgy kezdte meg 2005-ben az ezért felelős Nemzeti Fejlesztési Hivatal, hogy továbbra is hiányzott az ország gazdaságstratégiai és társadalomvezérlési szempontból fontos, valamennyi fejlesztési igényt felmérő és rangsoroló fejlesztéspolitikai alapvetés. Az elmúlt év végén, az Országgyűlés utolsó munkanapján rohamtempóban ugyan elfogadta az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepciót,16 ám ez a túlzottan általánosító határozat kompromisszumos megközelítésű tartalmát tekintve nem alkalmas a hazai fejlesztéspolitika sikeres megalapozásához. Véleményem szerint a Széchenyi Terv alkalmasnak mutatkozott arra, hogy némi továbbfejlesztéssel nemzetstratégiai szemléletű fejlesztéspolitikát meghatározó alapdokumentum legyen, amely konszenzusára alapozva időveszteség nélkül összeállíthatók az európai uniós források igénybevételét lehetővé tevő Nemzeti Fejlesztési Tervek. Egy ilyen nemzetstratégiának is tekinthető, társadalmi konszenzus övezte dokumentum nélkül aligha remélhetjük, hogy a stratégiai terveket komolyan vevő, azok következetes végrehajtását sikeresen koordináló közigazgatásra alapozott aktív fejlesztő állam szabja meg Magyarország felemelkedésének sikeres útját.

Konklúzió

Az Európai Unió és tagországainak fejlesztéspolitikáját új alapokra kell helyezni. A sikeres politikaformáláshoz és a jövőképformálás területén megmutatkozó válságból való kilábaláshoz elengedhetetlen a stratégiai szemléletű tervezésbe vetett társadalmi bizalom helyreállítása, a stratégiák alapján megfogalmazott programok következetes végrehajtása. Másfél évtizeddel a rendszerváltozás után sürgető szükség mutatkozik a hazai fejlesztéspolitika rendszerének kompromisszumok nélküli megteremtésére: a stratégiatervezés gyakorlatát törvényi szinten szabályozó eljárás rögzítésére, a hazai közigazgatásban a stratégiaszemlélet azonnali érvényesítésére, a köztisztviselői kar ennek megfelelő képzésére, a központi intézményrendszer áramvonalasítására, amely így képessé válhat a kezdeményező, aktív fejlesztő állam szerepét ellátni. Hatékony és eredményes állami működésre ugyanis akkor számíthatunk reálisan, ha az állam azzal, és csak azzal foglalkozik, ami valóban az ő feladata. Egy hajós hasonlattal élve, az új típusú hazai fejlesztő állam legfőbb feladata abban áll, hogy evezés helyett kormányozzon.

Jegyzetek

  • 1. Sárközy Tamás: Tézisek a kormányzati szervezetrendszer modernizációjára, Polgári Szemle, 2006. március – 2. évfolyam, 3. szám
  • 2. A nemzetközi fejlesztéspolitikai stratégiakészítés gyakorlata, Kopint-Datorg Rt., Budapest, 2006, 9–32. o.
  • 3. Uo., 15. o.
  • 4. Kozma Ferenc: Külgazdasági Stratégia, Budapest, 1996, Aula, 201. o.
  • 5. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Budapest, 2005, MKOGY, 438–465. o.
  • 6. europa.eu.int/growthandjobs/key/index_en.htm
  • 7. Idézet Kádár Bélától, a Magyar Közgazdasági Társaság konferenciáján elhangzott előadásából, 2003. április 16.
  • 8. Az Európai Felzárkózás Stratégiája, Budapest, 1999, a Gazdasági Minisztérium munkaanyaga.
  • 9. A dokumentumok elérhetők a www.pm.gov.hu címről, a Gazdaságstratégia menüpontból.
  • 10. Átfogó Fejlesztési Terv, Budapest, 2000, a Gazdasági Minisztérium munkaanyaga.
  • 11. Gazdasági Minisztérium – Széchenyi Terv: Előzetes Nemzeti Fejlesztési Terv, első változat, 2000, GM Sajtó Titkárság, 3–10. o.
  • 12. www.nfh.hu
  • 13. Például az 1076/2004 (VII. 22.) Korm. határozat az Európa Terv (2007–2013) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről.
  • 14. A kormányzati stratégiaalkotás, illetve összehangolás egységes követelményrendszerének szakmai megalapozása (KSaK), Miniszterelnöki Hivatal – KPMG Tanácsadó Kft., 2004; valamint Módszertani útmutató az állami szerepvállalás felülvizsgálatához, Miniszterelnöki Hivatal – KPMG Tanácsadó Kft., 2005.
  • 15. A 2296/2005. (XII. 6.) Korm. határozattal kihirdetett Nemzeti Szélessávú Hírközlés Stratégia, valamint az 1100/2005. (X. 6.) Korm. határozattal elfogadott Nemzeti Turizmusfejlesztési Stratégia készül el a KSaK szerint.
  • 16. 97/2005. (XII. 25.) OGY határozat az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról.
© 2005 – 2021 Polgári Szemle Alapítvány