Polgári Szemle, 16. évf. 4–6. szám, 2020, 450–465., DOI: 10.24307/psz.2020.1036

Összefoglalás

A tanulmány Győr lakásügyi politikáját és azon belül az önkormányzat által ellátott lakásügyi feladatokat kívánja bemutatni 1990től napjainkig. Az 1990-es rendszerváltás az újonnan megalakult győri önkormányzatot is nagy fokú önállóság és egyúttal óriási feladat elé állította a közszolgáltatások szervezése tekintetében, nem volt ez másként a lakásgazdálkodás területén sem.

Journal of Economic Literature (JEL) kódok: H55, O18, R31, R38
Kulcsszavak: Győr humánszolgáltatási modellje, lakásügyi politika, lakásgazdálkodás, helyi közszolgáltatások szervezése

Housing Policy of Győr after the Change of Regime

Summary

In this paper I analyse housing policy in Győr and the related functions of the local government from 1990 to date. The 1990 change of regime also resulted in a new local government in Győr, a high degree of independence and, at the same time, enormous tasks in the field of public services, and this was also the case in housing management.

Journal of Economic Literature (JEL) codes: H55, O18, R31, R38
Keywords: human services model in Győr, housing policy, housing management, provision of local public services

Bevezetés

Győr megyei jogú város általam felvázolt humánszolgáltatási modelljének négy meghatározó eleme van. Az egyik elem a szociálpolitika, az önkormányzat által ellátott kötelező és önként vállalt feladatok összessége, a helyi szociális ellátórendszer keretén belül. A szociálpolitikai pillérhez szorosan kapcsolódva a modell másik területe a lakásügy, mely többek között kiterjed az önkormányzati tulajdonban lévő lakások hasznosítására, illetve lakáscélú támogatások biztosítására, mellyel részletesen foglalkozik a tanulmány. A harmadik meghatározó elem az egészségügyi alapellátás körébe tartozó önkormányzati feladatok biztosítása. A helyi egészségügyi ellátórendszerhez kapcsolódva azonosíthatjuk be a negyedik pillért, az Egészséges Városok Program keretében nyújtott szolgáltatásokat, kezdeményezéseket, melyet a győri önkormányzat önként vállalt feladatként lát el.

Szakirodalom áttekintése

Győr az elmúlt időszakban számtalan tudományos kutatás középpontjában állt. A humánszolgáltatások győri modelljéhez szorosan kapcsolódva többek között a vizsgálatok tárgyát képezte a Győrben élők alapvető szükségleteinek feltérképezése, mely vizsgálat tudományos eredményei segítséget nyújthatnak a város humánszolgáltatásokat nyújtó intézményrendszerének a szükségletek felismerésében és új megoldások, válaszok megfogalmazásában (Nárai, 2014a). A humán szükségletek feltérképezése során további kutatások irányultak a magasabb rendű aktivitási szükségletek vizsgálatára is, ahol empirikusan is alátámasztva, hogy egy prosperáló térségben, így Győrben is jelen vannak az egyenlőtlenségek, és az alapvető szükségletek kielégítetlensége gátolja a magasabb szintű szükségleteknek nemcsak a kielégülését, hanem sok esetben a felmerülését, felismerését is (Nárai, 2014b). Mindezek új irányokat, kihívásokat jelentenek a helyi szociális ellátórendszer számára. A győri helyi szociális ellátórendszer működése számos állami, önkormányzati és magánszektorhoz kapcsolódó intézmény, szervezet szoros együttműködését teszi szükségessé, mely együttműködések feltérképezésével, beazonosításával több kutatás is foglalkozott az elmúlt időszakban (Budai, 2014; Budai–Puli, 2014). Ezen győri várostérség tágabb vonzáskörzetében tevékenykedő, szociális feladatokat ellátó intézmények belső, egymás közti, és kifelé, más intézmények felé mutató együttműködési kapcsolatait elemezte Csizmadia (2014a) is. További, a szociálpolitikához kevésbé szorosan kapcsolódó kutatások is több irányból veszik górcső alá a helyi, győri társadalom egyes szegmenseit. Míg Róbert (2014) a győri lakosság társadalmi rétegződését és mobilitását vizsgálta, addig Páthy (2014) kutatásai a győri városrészek és lakóövezetek társadalmi tagozódását helyezte a vizsgálatok középpontjába, Tóth és Ditrói (2014) pedig a helyi társadalom további dimenzióit elemezte. A győri társadalmat vizsgálta három további kutatás, újabb empirikus eredmények hozzáadásával. A kutatások kitértek a győri identitás és háttértényezőinek vizsgálatára (Bugovics, 2014), feltérképezték a kapcsolati tőke bizonyos formáit Győr vonatkozásában (Csizmadia, 2014b), valamint átfogó képet nyújtottak a győriek társadalmi részvételéről (Reisinger, 2014a).

A közszolgáltatások területi és szervezeti hatékonyságát és győri példákat mutatott be Dusek (2014) egyik kutatása. Győr humánszolgáltatási modelljével és azon belül az egészségügyi feladatok ellátásával szintén foglalkozott Laczkovits-Takács (2018a). Külön vizsgálat irányult a győri szociálpolitika fejlődési ívére, szerepének vizsgálatára Győr stratégiai dokumentumainak tükrében (Laczkovits-Takács, 2019c), valamint a győri önkormányzat szerepvállalására a szociális közszolgáltatások biztosításában (Laczkovits-Takács, 2019a). A győri humánszolgáltatási modell Egészséges Városok Program pillérje is a tudományos érdeklődés középpontjában állt az elmúlt időszakban (Laczkovits-Takács, 2018b; Laczkovits-Takács, 2019b; Laczkovits-Takács, 2019d). A győri modell lakásügyi pillérjéhez kapcsolódva, annak egy szegmensét vizsgálta egy másik kutatás az újvárosi szociális városrehabilitáció elemzése révén (Fekete–Laczkovits-Takács, 2019a; 2019b).

A győri humánszolgáltatások magas színvonalon történő ellátásának mozgatórugója természetesen a város erős gazdasági bázisa. A győri gazdaság és az itt működő vállalatok vizsgálata szintén kedvelt témája volt az utóbbi évek kutatásainak. Rechnitzer (2014) a győri gazdaság pályapontjait mutatja be és elemzi a rendszerváltástól napjainkig, továbbá feltérképezi a Győr-kód (Rechnitzer, 2016) mögött rejtőző helyi sajátosságokat a gazdasági, a kulturális és a társadalmi tőke szemszögéből. A Győri Együttműködési Modell egyik legújabb vizsgálata kiemelte, hogy a szoros együttműködés nemcsak a város, hanem a régió versenyképességének növelésében és az infrastruktúra fejlesztésében is meghatározó szerepet tölt be (Fekete, 2018b). A Győrben zajló folyamatok további vizsgálatai a gazdasági kormányzás felé való elmozdulást emelték ki (Fekete, 2018a). A helyi gazdaság nem működne a gazdasági szereplők pozitív hozzáállása nélkül, így a vállalatok több szempontból való vizsgálata sem maradt ki az elmúlt évek tudományos kutatásaiból. Czakó és Hajdu-Smahó (2014) vizsgálata a vállalati nyitottságra irányult, Reisinger (2014b) a vállalatok kapcsolati hálóját térképezte fel. A város jövőbeli fejlődési irányait nagymértékben meghatározza a Modern Városok Program (Fekete, 2018c; Fekete, 2019), mely azonban kevésbé érinti a szociális szektort.

Az önkormányzati lakásgazdálkodás Magyarországon 1990 után

Győr lakásügyi politikájának megismerése előtt érdemes kitérni az 1990-es évek előtti időszakra, folyamatokra is, hiszen a rendszerváltás gyökeres változást hozott a lakásgazdálkodás területén is. A második világháborút megelőző időszakban az állami bérlakásszektor viszonylagos fejletlensége volt jellemző, bár néhány nagyobb állami vállalat tartott fenn dolgozói számára kedvezményes szolgálati lakást, de a bérlakások döntő hányada magántulajdonban volt, és a lakbéreket is elsősorban a piac határozta meg (Kovács, 1992). A második világháború utáni időszakban az állami bérlakásszektort gyökereiben is más folyamatok határozták meg, mint a korábbi lakásviszonyok teljes átalakításának igénye, vagyis a „tőkés bérlakásszektor” megszüntetése, a gyors kisajátítások, melynek révén a nagyobb városokban az állam vált az első számú ingatlantulajdonossá, valamint az új lakáspolitika, mely a valóságban ingyenes lakáshoz jutást és jelképes lakbéreket jelentett. A szocializmus éveiben kialakult bérlakásrendszer gyakorlatilag „felülírta” a klasszikus értelemben vett bérház fogalmát, hiszen egy sajátos forma létrehozásával a lakások kikerültek a piaci forgalomból, és a társadalom jutalmazási rendszerét szolgálták, szinte állami monopóliumként működött a lakások elosztása, a többlakásos lakóházak építése és fenntartása (Nárai, 1998).

A lakásépítések számát tekintve, a legtöbb lakás Magyarországon az 1970-es években épült, melyeknek közel kétharmada tanácsi lakás volt, és szorosan kapcsolódott az 1960 és 1975 közötti időszakra elfogadott 15 éves lakásépítési tervhez, majd az 1980-as évekre az állam teljesen kivonult a lakásépítések közvetlen finanszírozásából (Czirfusz–Pósfai, 2015), ekkortól váltak jelentőssé a lakossági lakásberuházások. Az állam átgondolta korábbi lakáspolitikáját, többszörös lakbéremelést hajtott végre, és jelentős engedményeket tett a magánszektor felé. Egyes szerzők szerint a rendszerváltás előtti időszakot a kelet-európai országok többségében egy sajátos modell jellemezte a lakásszektor tekintetében, melynek az volt a lényege, hogy az állam e szektor keresleti és kínálati oldalát is a kezében tartotta (Hegedűs–Várhegyi, 1999). Fontos továbbá kiemelni, hogy a világháborút követő három évtől kezdve, az 1948 és 1990 közötti időszakban klasszikus értelemben vett szociálislakás-politikáról egyáltalán nem beszélhetünk, és a hatvanas évek végén, hetvenes évek első felében az állami lakáselosztások előnyei sokkal inkább a társadalom tehetősebb rétegeit érintették (Farkas–Szabó, 1995).

A régi lakásgazdálkodási jogszabályok 1990-ben lényegében megszűntek, azonban az új jogszabályi és intézményi keretek megalkotására csak jelentős késéssel került sor, és mindez a gyakorlatban azt is jelentette, hogy az önkormányzati lakásgazdálkodásban űr keletkezett (Farkas– Szabó, 1995). A feladat új gazdájaként a frissen megalakult helyi önkormányzatok hatásköre volt ugyanis eldönteni, hogy a lakásgazdálkodás területén folytatják-e a korábbi gyakorlatot, vagy új megoldásokkal próbálkoznak. Azonban a gyakorlat azt mutatta, hogy az önkormányzatok egyértelműen elvetették a korábbi módszereket, viszont új elvek, formák még jó ideig nem alakultak ki.

Az új jogszabály¹ (a továbbiakban: Ltv.) elfogadására 1993-ban került sor, melynek preambulumában megfogalmazott célok között az alábbiakat találjuk: a lakások és helyiségek bérletére vonatkozó szabályok egységesítése, valamint egyszerűsítése; a lakásokkal való ésszerűbb, a piaci viszonyokhoz igazodó gazdálkodás jogi feltételeinek megteremtése; továbbá a bérlakásrendszer ellentmondásainak fokozatos megszüntetése a polgári jog alapelveit szem előtt tartva – az önkormányzatok bérbeadói jogait erősítve, és a bérlők méltányos érdekeinek védelmét érvényesítve. Magyarországon a köztulajdonú bérlakásokkal való gazdálkodás alapvetően a helyi önkormányzatok hatásköre, mivel ők a lakások tulajdonosai (kivételt a Nemzeti Eszközkezelő által felvásárolt lakások jelentik). Tulajdonosként a helyi önkormányzat rendkívül nagy szabadsággal rendelkezik a lakásgazdálkodás kereteinek és feltételeinek meghatározásában, melyet az önkormányzat saját, helyi rendeletében szabályoz. A bérlakásállomány fenntartásának költségei viszont a kezdetektől nagyrészt az önkormányzatokra hárultak, sőt az önkormányzat ez irányú feladatellátását támogató állami források folyamatos szűkülése is tetten érhető volt (Vígvári, 2008).

Az 1990-es évek meghatározó lakáspiaci mozgásai az állami tulajdonú lakásállomány átadása volt az önkormányzatoknak, majd pedig a lakásállomány privatizációja. Nem túlzás azt mondani, hogy a rendszerváltoztatás utáni első öt év egyetlen, alapvető változásokat hozó eseménye az önkormányzati tulajdonú lakásszférában a privatizáció volt. A privatizáció elindulásakor országosan 19% volt az önkormányzati tulajdonú lakások aránya a teljes lakásállományon belül (Budapesten 61%), ez az arány az 1990-es évek közepére országosan 3% alá csökkent, megjegyezve, hogy a privatizáció kisebb mértékben, de ma is folyamatosan zajlik (Czirfusz–Pósfai, 2015). A privatizációval egyidejűleg, már az 1980-as évektől kezdve megfigyelhető jelenség az önkormányzati bérlakásszektoron belül a rezidualizáció, ami azt jelenti, hogy a lakásállomány méretének csökkenésével párhuzamosan csupán a legrászorultabb társadalmi csoport lakhatását hivatott szolgálni a szektor a lakhatás megfizethetőségével kapcsolatos általánosabb társadalompolitikai célkitűzések helyett. A privatizációs folyamatok egyúttal felerősítették az egyes társadalmi csoportok közötti egyenlőtlenségeket is, hiszen a jellemzően magasabb státuszú bérlők megvásárolták a legértékesebb lakásokat, kikerülve így a nem piaci bérlakásszektor bérlői közül, az önkormányzatok tulajdonában pedig jellemzően az alacsonyabb értékű, rosszabb állapotú lakások maradtak, melyekben a szegényebb, alacsony társadalmi státuszú bérlők laktak. Egyes vélemények szerint az 1989–1990 során lezajlott első privatizációs szakasz inkább egy ajándékozási aktusnak tekinthető, mint privatizációnak, ugyanis lehetőséget biztosított nagy értékű, drága ingatlanok áron alul történő megvásárlására (Kovács, 1992). Továbbá érdemes megjegyezni, hogy az 1990-es években a lakásszektorban lezajlott folyamatok esetében nem beszélhetünk klasszikus értelemben vett privatizációról, mivel a lakást a bent lakó bérlők vették meg (Farkas–Szabó, 1995).

A privatizáció eredményeképpen kialakuló negatív folyamatok az önkormányzati lakásszektorban a további években sem tűntek el, a tendencia tovább folytatódott, a 2008-as gazdasági világválság után felgyorsult és felerősödött, valamint azt sem szabad elfelejteni, hogy mindemellett a magyarországi lakásgazdálkodás kényszerpályán van (Czirfusz–Pósfai, 2015). E mögött több háttértényező is megfigyelhető, mint az átfogó, országos lakáspolitika hiánya; a települési önkormányok nagy szabadsága a helyi lakáspolitika meghatározásában; vagy éppen az a tény, hogy jelenleg az önkormányzatok gyakorlatilag semmilyen költségvetési támogatást nem kapnak lakásállományuk fenntartására. Az 1990-es önkormányzati törvény által a helyi szintre delegált lakásgazdálkodási feladatokat a 2011-es új önkormányzati törvény is helybenhagyta, nem változtatta meg. Általánosságban az 1990-es évektől kezdve elmondható, hogy az önkormányzati bérlakásállomány a lakások minőségét és a benne lakók társadalmi státuszát tekintve a magyar lakásállomány legalacsonyabb presztízsű része (Farkas– Szabó, 1995). Azonban a bérlakásokkal és a szociális bérlőkkel kapcsolatos lefelé tartó verseny a kétezres években is tovább súlyosbodott. Mindennek egyik eleme volt, hogy a szociális ellátásokhoz kapcsolódó kötelezettségek – például a segélyezések egyes elemei – helyi szintre való delegálása valósult meg. Általános tendenciaként az is megfigyelhető, hogy egyes önkormányzatok a lakásállományuk további leépítésére és a bérlők társadalmi státusz szerinti szelektálására törekednek, így a lakásállomány szociális funkcióját sem tudja betölteni, azzal szemben, hogy a rendszerváltást követő privatizációs folyamatok során kifejezett közpolitikai szándék volt (Czirfusz–Pósfai, 2015), hogy az állami lakásszektorból szociális lakásszektor váljon, ami azoknak biztosít lakhatást, akik azt piaci alapon egyáltalán nem tudják megoldani. Mindezekhez szorosan kapcsolódó jelenség, hogy az önkormányzati bérlakásokhoz való hozzáférés lehetőségei területileg rendkívül differenciáltak, valamint ezek a lehetőségek folyamatosan beszűkülnek – a lassabb ütemben folytatódó privatizáció és a legrosszabb állapotú lakások szanálása révén.

A győri önkormányzat lakásügyi politikája 1990 után

Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény² a lakásgazdálkodást önkormányzati feladatként definiálja a helyi közszolgáltatások körében, azonban a települési önkormányzat maga határozza meg, mely feladatokat, milyen mértékben és módon látja el. Az 1991-es jogszabály³ szerint az önkormányzat tulajdonába kerülő lakásállomány nagy terhet és óriási feladatot jelentett az önkormányzat számára, tekintettel arra, hogy jelentősen elmaradt a felújítás mértéke, és nem megfelelően rendezettek a lakbérek.⁴ Az állami szerepvállalás csökkenése a lakásgazdálkodás területén nem oldotta meg a problémákat, csupán továbbadta a tulajdonlás terheit.

Az 1993-ban elfogadott lakástörvény Győrben is alapvető változásokat eredményezett a lakásszektorban, melynek következtében egyrészt a bérlők vételi joga miatt a korábbi bérlakásszám a harmadára csökkent, másrészt a lakásállomány összetétele is jelentősen megváltozott, hiszen a bérlők a jobb állapotú, főként lakótelepi lakásokat vásárolták meg (Kovács, 2000). Megállapítható, hogy a lakások nagymértékű privatizációja Győr városát sem kerülte el, hiszen míg 1993-ban a településen 14 652 önkormányzati bérlakás volt, ami a város lakásállományának 30%-át tette ki, addig 1997-ben 5558 lakással rendelkezett az önkormányzat, ami 11,2%-ot jelent (Nárai, 1998). A többi megyeszékhely településhez hasonlítva Győrben csökkent leginkább a bérlakások aránya, azonban a város ennek ellenére is megőrizte a vezető pozícióját a többi megyeszékhelyhez képest. Mindennek okát abban érdemes keresni, hogy az önkormányzat tulajdonát képező bérlakások jelentős része nem adható el, mert műemlék épületben található.

Az 1993-as lakástörvény nyomán a lakásgazdálkodási politikát is szükséges volt újragondolni. A győri önkormányzat hamar felismerte, hogy valamilyen formában el kell kezdeni a privatizált lakások pótlását, és meg kell határozni a szerepvállalását a lakásügyi szektorban. Ebben a szellemiségben az önkormányzat 1995-ben fogadta el lakáskoncepcióját, mely szerint a lakások kötelező privatizációján túl nem kívánja a lakásállományát értékesíteni, valamint a lehetőségeihez mérten gondoskodni kíván a lakosság legszegényebb, legelesettebb, illetve krízishelyzetben lévő rétegeinek ellátásáról,⁵ tehát az önkormányzat nem tudja, és nincs is szándékában, hogy a város lakásellátásának megoldását teljeskörűen magára vállalja. Célként jelenik meg a szociális rendszer és a lakásgazdálkodás összehangolása, illetve a magánerős építkezési kedv növelése, mely utóbbit különböző kedvezmények biztosításával kívánja ösztönözni. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az önkormányzat gondoskodni szándékozik építési telkek kialakításáról, kamatmentes visszatérítendő támogatási formával segíti az építkezőket és a lakásvásárlókat, valamint szociális bérlakásokat tart fenn és létesít. A pénzbeli támogatások mellett az önkormányzat természetbeni segítségnyújtás kidolgozását is előirányozta, mely jogi és pénzügyi tanácsadásra, valamint építkezések szervezésére és lebonyolítására terjedt ki. Kiemelt szerepet szánt továbbá az előtakarékosságnak, mely az albérletben lakóknak teszi lehetővé a későbbi lakásszerzést. A koncepcióban két társadalmi csoport, a fiatalok és az idősek élveznek prioritást. Míg az előbbi csoport esetében otthon jellegű lakások építését irányozza elő, utóbbi csoport tekintetében a nyugdíjasházi rendszer bővítését célozza meg. A koncepció megfogalmazta továbbá a lakásigénylési rendszer felülvizsgálatának szükségességét. Mindez a gyakorlatban azt jelentette, hogy megszüntették a korábbi közel 3000 lakásigénylést, és a helyi rendeletben meghatározott feltételek szerint a továbbiakban szociálislakás-kérelmet lehetett benyújtani, melyet a környezettanulmány és egyéb körülmények feltérképezése után a Lakásügyi Bizottság bírált el (Kovács, 2000). A lakáskoncepció elfogadása után egy évvel, azzal összhangban kidolgozták a lakásépítésekre vonatkozó programjavaslatot is.⁶ Mindkét koncepcionális dokumentum a lakásellátás területéhez kapcsolódó feladatokat határozta meg az 1996 és 2001 közötti időszak tekintetében. A koncepciókban megfogalmazott vállalások az alábbi részterületeket ölelték fel:⁷

1) Bérlet útján hasznosítható, otthon jellegű lakások építése (Fiatalok Háza Program). Már a koncepció elfogadása előtt, 1993-ban megtörtént a Szent Imre úti volt szovjet tiszti lakások felújítása és e 92 lakás hasznosítása. A javaslatban további 120 lakás megépítését rögzítették. Ennek keretében 1996-ban a Mészáros Lőrinc utcai, volt GYÁÉV-munkásszálló átalakítására került sor, 55 lakást alakítottak ki, 1997-ben a Szigethy Attila utcai kollégium átalakítása és bővítése révén készült el a 30 lakásos garzonház, valamint 1998-ban a Zöld utcában elkészült egy 45 lakásos ifjúsági garzonház is. A Fiatalok háza program keretében ezeket a lakásokat olyan fiatalok, fiatal házasok bérelték, akik vállalták az előtakarékosságot és az öt év időtartamú bérleti időt, mely időtartam nem hosszabbítható.

2) Az emberi életpálya végén az Önkormányzat nyugdíjasház elhelyezés formájában nyújt biztonságot az idős emberek számára (Idősek Háza Program). Az önkormányzat a Kálóczy téren 90, a Rónai Jácint utcában 79 nyugdíjasházi garzonlakással rendelkezett, melyhez a koncepciók további 60 lakás megvalósítását tűzték ki célul. Az igények kielégítésében jelentősen segített, hogy 1997-re Marcalvárosban felépült a 90 lakásos Szent Anna Otthon, mely egyházi intézmény, fenntartója a Szentlélek Templom és Otthonfenntartó Alapítvány, azonban az intézmény létrejöttében részt vállalt az önkormányzat is, hiszen biztosította az építési telket és a közművesítést. 1999-ben tovább bővült az otthon, további 65 lakóegységgel.

3) Speciális jellegű lakások építése, melyek a lakásgondjaikat önállóan megoldani nem képes, halmozottan hátrányos helyzetűek problémájának enyhítését szolgálják.

Az alábbi programok, kezdeményezések tekintetében 1999-ben a Közgyűlés az alábbi határozatokat hozta:¹⁰ A Jóléti Építők Program keretében további lakásépítést nem tart indokoltnak, az Idősek Háza Programot egyelőre befejezettnek tekinti, azonban felmérést készít az igényekről, és ennek ismeretében tesz javaslatot a folytatásra. A Fiatalok Háza Program folytatását támogatja, ugyanígy a fejleszthető önkormányzati lakásépítési formát is, továbbá támogatja a Szociális Lakásépítési Program beindítását. A fenti, nagyobb programokban nem szerepelt, de a lakásgazdálkodás további jelentős feladataként jelenik meg a bérlakásvásárlás is.¹¹ A programok pénzügyi fedezetét a lakásértékesítésből befolyt bevételek jelentették, ugyanis az 1993-as Ltv. idevonatkozó bekezdése¹² szerint az önkormányzat a lakóépületek elidegenítéséből származó bevételeit lakáscélokra és az ezekhez kapcsolódó infrastrukturális beruházásokra használhatja fel. Az önkormányzat lakásgazdálkodásában vállalt szerepének fontosságát jelzi, hogy a város költségvetésében 1995 óta jelennek meg önálló tételként a lakáscélú kiadások.

2004-ben az önkormányzat egy műszaki fenntartási és ingatlanfejlesztési programot¹³ fogadott el a 2005 és 2014 közötti időszakra, mely az önkormányzat kizárólagos tulajdonában lévő épületeire vonatkozott. A program célja ezen épületek műszaki és használati értékének megőrzése, illetve növelése volt. A program az épületeket a hosszú távú fenntartás szempontjából a következő csoportokba sorolta:

A lakásállomány összetételét tekintve a lakások egyharmada megfelelő állapotban van, míg egyötöde a lebontandó, illetve az ingatlanfejlesztésre javasolt épületek körébe tartozik. A győri önkormányzat 2007-ben alkotta meg és fogadta el új lakáskoncepcióját,¹⁴ melyben kiemeli, hogy a rendszer továbbra sem önfenntartó, hiszen a lakásbérleti díjak nem fedezik a hosszú távú fenntartás költségeit, így a valós fenntartási költségek és a ténylegesen megfizetett lakbérek meglehetősen eltérnek egymástól, a kettő különbségét nemcsak a szociálisan rászorulók kapják, hanem mindenki, aki korábban bármilyen jogcímen bekerült ebbe a körbe. Megfogalmazza továbbá, hogy a rendszer számos gyakorlati ellentmondást is magában foglal:

A koncepció megállapította, hogy az önkormányzatnak a lakásszektorban leszűkült a mozgástere, a meglévő épületek műszaki állapota folyamatosan romlik, nincs lehetőség új programok indítására, valamint csökkent a fiatalok önálló lakhatáshoz jutási támogatása is. Mindezek szükségessé tették a város lakáskoncepciójának felülvizsgálatát.

A koncepció külön kitér a határozatlan idejű lakásbérleti szerződésekkel kapcsolatos problémára is, mely lakások holttőkét jelentenek, és szükséges a hasznosításuk lehetőségét átgondolni. Önkormányzati bérlakásban kétféle típusú szerződéssel lehet lakni: meghatározott ideig szóló határozott idejű szerződéssel, illetve időponthoz nem kötött határozatlan idejű szerződéssel. A határozatlan idejű szerződéseket 1994. január elseje (az Ltv. hatálybalépése) előtt kötötték meg, ezen időpont után ugyanis csak határozott idejű szerződések megkötésére van lehetőség. Itt csupán a bérleti jogviszonyok folytatása, a cserék és a csereelhelyezések jelentenek kivételt, azonban a korábbi szerződéses jogviszonyok itt is 1994 előttiek. A határozatlan idejű bérleti szerződéssel rendelkező lakások kevés kivételtől (felmondási okok, bérlő esetleges halála – utóbbi esetben is van lehetőség, hogy közeli hozzátartozó, eltartó a bérleti jogviszonyt folytassa) eltekintve csak akkor kerülnek vissza az önkormányzathoz újraelosztásra, ha a bérlő a bérleti jogviszonyát saját elhatározásából megszünteti. Ezen lakások esetében tehát a mobilitás nagyon alacsony, a bérlők nem igazán éreznek késztetést arra, hogy lakhatásukat önállóan megoldják, sőt sok esetben akkor is megtartják maguknak az önkormányzati lakást, ha további tulajdonnal rendelkeznek. Mindezekből és más városok gyakorlataiból kiindulva a koncepció részletesen áttekinti a lakások jövőbeli értékesítésének szempontjait és feltételeit. A koncepció az alábbi bérlakástípusokat nem javasolja értékesítésre: a nyugdíjasházban elhelyezkedő lakások; a fiatalok házában elhelyezkedő lakások; garzonházakban elhelyezkedő lakások; az ingatlanfejlesztési célú területeken lévő lakások; a városrendezési okból bontásra ítélt épületekben lévő lakások; a 15 évnél nem régebben felújított vagy épült lakások; intézményi szolgálati lakások. Javasolja értékesítésre a határozatlan idejű szerződésekkel rendelkező lakásokat, illetve határozott idejű szerződéssel rendelkező lakásokat csakis szigorú szabályok mellett abban az esetben, ha a lakás olyan épületben van, amit a magas fenntartási, üzemeltetési, esetleg felújítási költségek miatt nem akar megtartani az önkormányzat.

Az értékesítési bevételek felhasználásának felülvizsgálata során megállapították, hogy a lakások eladásából származó bevételek forrásul szolgálhatnak az önkormányzat által támogatandó, alábbi célokhoz: fiatal családok életkezdését szolgáló, időseknek biztonságot nyújtó, szociális helyzet alapján bérelt lakások számának növelésére; meglevő és megmaradó épületek, lakások műszaki állapotának javítására; első lakást szerzők kamatmenteskölcsön-támogatására; ifjúsági építési telkek kialakítására.

Mindezek alapján megállapítható, hogy az új lakásügyi koncepció továbbra is fenn kívánja tartani az 1993-ban indított Fiatalok Háza Programot, azonban a program átgondolást igényel, ugyanis a kétezres években jelentősen lecsökkent az előtakarékos pályázók száma. A Nyugdíjasház (korábban Idősek Háza) Program Győr lakáskoncepciójának hosszú távon megtartandó, illetve középtávon bővítendő eleme. Felülvizsgálatot igényel a bekerülést megelőző orvosi vizsgálat rendszere, illetve az idősgondozással való összekapcsolás lehetősége. A nyugdíjasházak fontos szerepet töltenek be az önkormányzati lakásgazdálkodásban is, hiszen a lakásmobilitás tekintetében ily módon bérlakások kerülhetnek vissza az önkormányzathoz, illetve az önkormányzat elővásárlási joga révén lehetőség van a nyugdíjasházba költözők lakásainak megvásárlására.

A korábbiaktól eltérő, kvázi új típusként jelenik meg a szociális célú lakások típusa. A szociálisan nehezebb helyzetben lévő, tulajdont szerezni nem tudó, de lakást fenntartani képes lakosok támogatása érdekében szükség van önkormányzati lakás vásárlására. Új elemként jelennének meg a kiléptető házak, melyek lényege, hogy önkormányzati területen, önkormányzati beruházással épülnek olyan házak, sorházak, melyek alapvető szolgáltatást nyújtanának a bérlők számára, azonban a lakhatás biztosítása mellett a bérlők életvitelét szociális munkások segítenék, megteremtve annak a lehetőségét, hogy a családok később másik bérlakásba tudjanak költözni. A koncepció továbbra is fenn kívánja tartani az első lakást szerzők önkormányzati kamatmenteskölcsön-támogatási rendszerét, azonban a tulajdonszerzési formák, igények és a költségvetési lehetőségek figyelembevételével a támogatási rendszer átgondolására van szükség. A koncepció szükségesnek ítéli ifjúsági építési telkek kialakítását, melynek keretében az önkormányzat, saját területei igénybevételével, elő-közművesítéssel piacilag kedvező áron építési telkeket alakítana ki, mely telkeket pályáztatással értékesítenék elsősorban fiatalok részére. Az önkormányzati tulajdonú épületek műszaki állapotának javítása a hosszú távú, folyamatos működőképesség megtartásának alapvető feltétele. Felújítással számolna az összes önkormányzati tulajdonú bérlemény 50%-ában, ideértve a műemléki és helyi védettség alatt álló épületeket, a városképi megjelenés szempontjából meghatározó épületeket, továbbá a még gazdaságosan felújítható, nagyobb értéket képviselő épületeket, melyek általában az 1970 előtt épült vagy felújított épületek.

2007-ben a határozatlan idejű szerződéssel rendelkező önkormányzati lakások értékesítésének átgondolásával új rendelet¹⁵ született, mely szerint a lakások a közgyűlés külön döntése alapján értékesíthetők, az elidegenítésre szerződéses elővásárlási jog gyakorlása útján van lehetőség. Továbbá fontos kiemelni, hogy a magyar Államot minden más jogosultat megelőző elővásárlási jog illeti meg. Határozatlan idejű bérleti szerződéssel rendelkező lakások esetén a vételár a forgalmi érték megállapítása során figyelembe vett, a bérlő által a lakásra fordított és meg nem térített, a beszámítással el nem ismert és igazolt értéknövelő beruházások értékével csökkentett beköltözhető forgalmi érték 70%-a.

A kétezres évekből fontos továbbá kiemelni a győri lakásügyi politika két meghatározó elemét. Egyrészt Győr-Újváros területén elindult a szociális városrehabilitáció, mely a mai napig tart, és a projektek révén önkormányzati bérlakások is megújultak (Fekete–Laczkovits-Takács, 2019a; 2019b). Az első ütemben 40, a második ütemben 18, a harmadik ütemben 15 modern szociális bérlakás kialakítása valósulhat(ott) meg. Másrészt Győr Sárás városrészének területén két ütemben, 2016-ban és 2018-ban szociális bérlakások épültek. Összesen 26, mindegyik másfél szobás, és 49 m² alapterületű, mely típusra a beadott lakáskérelmek alapján mind szobaszám, mind méret tekintetében a legnagyobb szükség volt.

A győri önkormányzat hatályos lakásügyi feladatai

Az új önkormányzati törvény¹⁶ (a továbbiakban: Mötv.) a továbbiakban is helyi önkormányzati feladatként definiálja a lakás- és helyiséggazdálkodást. Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata rendeletében¹⁷ a lakásgazdálkodás területén kötelező feladatként fogalmazza meg az önkormányzati tulajdonban lévő lakások és helyiségek hasznosítását (bérbeadás, értékesítés, csere, jogutódlás elismerés stb.) a bérbeadói jogokat gyakorló Győr-Szol Zrt. közreműködésével, valamint önként vállalt feladatként írja le a lakásvásárlási és -építési támogatások biztosítását. Az önkormányzat által ellátott lakásgazdálkodási feladatellátás részleteit a helyi rendelet tartalmazza.¹⁸

A rendelet szerint a bérlakásban történő elhelyezés, illetve azt megelőzően a jogosultság megállapítására vonatkozó eljárás kérelemre, formanyomtatvány benyújtásával indul, kivételt jelent ez alól a pályázat útján elnyerhető bérlakás, ahol az eljárás pályázati nyomtatvány benyújtásával indul. A pályázat, illetve kérelem benyújtásánál többek között az alábbi általános rendelkezések az irányadók. Pályázatot, kérelmet házasvagy élettársak csak együttesen nyújthatnak be. Számos esete van annak, amikor a benyújtott pályázat, kérelem nem hagyható jóvá. Ilyen eset, ha a pályázatot, kérelmet benyújtó család vagy annak bármely tagja egyketted tulajdoni hányadot meghaladó, lakhatás céljára szolgáló ingatlantulajdonnal rendelkezik; öröklési szerződéssel rendelkezik (tartási, életjáradéki vagy ingatlan tulajdonjogának megszerzése tárgyában); valamint kizárólagos haszonélvezeti joggal rendelkezik (ingatlannak legalább egy lakásegységet kitevő tulajdoni hányadát tekintve). Külön szabálycsoport vonatkozik az olyan pályázókra, kérelmezőkre, akik az önkormányzattal aktuálisan, illetve korábban bérleti jogviszonyban állnak/álltak. Ezek alapján kizáró ok az elbírálásnál, ha valaki önkormányzati bérlakás bérleti jogával rendelkezik, ez alól kivételt képez az átmeneti elhelyezés, valamint a mozgáskorlátozottak számára kialakított bérlakásra, valamint nyugdíjasok házában történő elhelyezés iránti pályázat, illetve kérelem. Kizáró tényező továbbá, ha a pályázó, illetve kérelmező:

Győrben a bérlakásban történő elhelyezésre az alábbi jogcímeken van lehetőség:

1) előtakarékos pályázat alapján történő elhelyezés; 2) felújításos pályázat alapján történő elhelyezés; 3) mozgáskorlátozottak számára kialakított bérlakások pályázat alapján történő elhelyezés; 4) előzetes regisztrációs nyilvántartás alapján történő elhelyezés; 5) szociális bérlakásban történő elhelyezés; 6) nyugdíjasok házában történő elhelyezés; 7) nyugdíjasok házából távozó bérlő elhelyezése; 8) piaci vagy költségelvű lakbérrel történő pályázat; 9) átmeneti elhelyezés; 10) felújítás, átalakítás, korszerűsítés, bontás folytán megszűnő bérlakás bérlőjének elhelyezése; 11) városérdek által indokolt feladat vagy városfejlesztési, városrendezési cél megvalósítását szolgáló elhelyezési igény kielégítése; 12) tulajdonosi döntés alapján önkormányzati ingatlan értékesítésének elősegítéséhez szükséges elhelyezés; 13) bírósági ítélet vagy hatósági határozat végrehajtása; 14) társbérlet felszámolása; 15) Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata által fenntartott intézmény feladatának ellátása; 16) bérlőkijelölési joggal rendelkező, önkormányzattól független szerv feladatainak ellátása; 17) bérlakás megvásárlásának meghiúsulása következtében megszűnő lakáshasználati jog miatti elhelyezés.

A szociális bérlakásban történő elhelyezés, illetve az előzetes regisztrációs nyilvántartás alapján történő elhelyezés, valamint a nyugdíjasok házában történő elhelyezés mind szociális rászorultság alapján történő bérbeadás. Nem szociális rászorultság alapján történő bérbeadás körébe tartozik az előtakarékossággal, a bérlakás felújítására, a mozgáskorlátozottak számára, a piaci vagy költségelvű lakbérrel történő hasznosításra meghirdetett pályázat, az átmeneti elhelyezés, az intézményi bérlakásban történő elhelyezés, valamint a városérdek által indokolt elhelyezés.

Az 1. táblázat tartalmazza a szociális bérlakásban, illetve az előzetes regisztrációs nyilvántartás alapján történő elhelyezés jogosultsági feltételei közül a jövedelemhatárokat, melyek a család egy főre jutó havi nettó jövedelmére vonatkoznak. Itt fontos megjegyezni, hogy a jövedelemhatárok 2019. január elseje óta a mindenkori minimálbér bruttó összegének meghatározott százalékában kerülnek meghatározásra.¹⁹ Korábban a mindenkori nyugdíjminimum összegét vették alapul, azonban 2019 előtt jelentősen megnőtt azoknak az eseteknek a száma, amikor a bérlakás iránti kérelmet a jövedelemhatár túllépése miatt utasították el, tehát az alacsony munkabéralapú jövedelemmel rendelkezők kiszorultak a bérlakásra jogosultak köréből. Ennek oka főként abban keresendő, hogy amíg a garantált bérminimum és a minimálbér minden évben emelkedett, addig a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összege változatlan maradt.

Az előzetes regisztrációs pályázat esetén először a regisztrációs nyilvántartásba történő felvételről születik döntés, majd ennek birtokában a pályázó a pályázati hirdetményben szereplő, pályázható lakásokra nyújthat be pályázatot. A pályázót a hirdetményben meghatározott karbantartási munkák is terhelhetik, melyek elvégzése után kerül sor a bérleti szerződés megkötésére első alkalommal egy évre.

A szociális rászorultság alapján történő elhelyezés harmadik típusa a nyugdíjasok házában történő elhelyezés, ahol a kérelem jóváhagyása az alábbi rendeleti feltételek teljesítése során lehetséges:

A nyugdíjasok házában elhelyezett bérlő a lakhatáson túl térítésmentesen szolgáltatásokat vehet igénybe, így 24 órás gondozói ügyeletet, szükség esetén szakirányú segítséghívást, gyógyszeradagolást és éjszakai ügyeletben tisztázást és egyéb nem rendszeres segítségnyújtást.

A korábban Fiatalok Háza Program néven, az előtakarékosságot előtérbe helyező kezdeményezés a mai napig eleme az önkormányzat lakásgazdálkodási tevékenységének. Egy évben kétszer jelenik meg az előtakarékossággal meghirdett pályázat, amiben a pályázó vállalja, hogy a bérleti szerződés ötéves időtartama alatt legalább havi 60 000 Ft megtakarítást félretesz az általa választott hitelintézetnél, valamint igazolja, hogy rendelkezik a karbantartáshoz szükséges legalább 300 000 Ft összegű megtakarítással.

Népszerű pályázati lehetőség a bérlakás felújítására meghirdetett pályázat, mely során az önkormányzat a rossz műszaki állapotú, megüresedett lakás bérbeadására felújítási munkálatok előírásával hirdet pályázatot. Pályázati feltétel, hogy a pályázó igazolja, hogy rendelkezik a pályázati hirdetményben szereplő felújítási költség fedezetével, továbbá vállalja az esetlegesen felmerülő többletköltségeket, jövedelemhatár nincs. Bérleti szerződés a lakás felújítási munkálatainak elvégzését követően köthető.

A győri önkormányzat továbbra is támogatja a lakáshoz jutást a kamatmentes önkormányzatikölcsön-támogatás formájában, melyben a lakástulajdonnal nem rendelkező, nagykorú természetes személy első lakástulajdona megszerzéséhez részesülhet. A támogatás Győr város közigazgatási területén történő, legalább egy lakóegységet kitevő ingatlantulajdon vásárlásához vagy építéséhez adható, csak egyszer és egyféle jogcímen. Egy- vagy kéttagú család esetén a család egy főre jutó havi nettó jövedelme nem haladhatja meg a 483 000 Ft-ot, egyéb család esetén a 362 250 Ft-ot. A rendelet szerint az alábbi esetekben nem nyújtható támogatás: telekvásárlásra; hitelintézeti kölcsön vagy magánhitel kiváltásához vagy előtörlesztéséhez; haszonélvezettel, jelzálogjoggal, vételi joggal terhelt ingatlan vásárlásához, építéséhez, bővítéséhez; lakóépület átalakításához, felújításához; önkormányzati tulajdonú bérlakás megvásárlásához; ráépítés esetén, ha a tulajdonos nem járul hozzá, hogy a kölcsön biztosítékául jelzálogjog kerüljön az ingatlanra bejegyzésre.

A kölcsöntámogatás igénylésének további feltétele, hogy a jogos lakásigény mértékét nem haladhatja meg, melyet a 2. táblázat tartalmaz, valamint legfeljebb 120 m² hasznos alapterületű ingatlan építéséhez, vásárlásához igényelhető.

A kölcsöntámogatást igénylő személynek további feltételeknek is szükséges megfelelni. Nem részesülhet támogatásban az a személy, akinek előző lakásának bérleti jogviszonya neki felróható okból szűnt meg; bérlakást kedvezményes feltételekkel vásárolt meg; bérlakásának bérleti joga úgy szűnt meg, hogy vételi jogáról az arra jogosult javára lemondott; a kölcsöntámogatással érintett ingatlanon kívül 50%-ot meghaladó lakhatás céljára szolgáló ingatlan tulajdonrésszel vagy haszonélvezettel rendelkezik; kérelmében valótlan adatokat közöl; nem rendelkezik a kölcsöntámogatás visszafizetéséhez szükséges jövedelemmel, vagy a munkáltatói hitel nélkül számított önrész nem éri el az ingatlan vételára vagy a kivitelezési költség 10%-át; a jogügylet tárgyát képező ingatlan vásárlásához vagy építéséhez egy éven belül kamatmentes kölcsöntámogatást igényelt, és kérelme a jogos lakásigény mértékének túllépése miatt került elutasításra.

A kölcsöntámogatás legmagasabb összege 2 millió Ft, melynek visszafizetési határideje tíz év, azonban a futamidő alatt bármikor kamatmentesen visszafizethető az önkormányzat számára. Az elmúlt évek során, évente az alábbi összegekben ítélt meg az önkormányzat kamatmentes kölcsöntámogatást: 2015-ben 135 300 000 Ft, 2016-ban 139 960 000 Ft, 2017-ben 153 890 000 Ft, 2018-ban 152 200 000 Ft, 2019-ben 60 350 000 Ft értékben.²⁰

Győr lakásügyi politikája a koronavírusjárvány idején

Mindenképpen érdemes rövid kitekintést tenni arra, hogy a koronavírus-járvány idején milyen prioritások jelentek meg a győri lakásügyi politikában. Mint a helyi önkormányzatok működésének minden területét, úgy az önkormányzati lakásgazdálkodás szegmensét is érintették az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, tömeges megbetegedést okozó humánjárvány következtében kihirdetett veszélyhelyzet hatásai. Az idevonatkozó jogszabály²¹ értelmében veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörét a polgármester gyakorolta. Győr város polgármestere e hatáskörében eljárva a humánjárvány gazdasági következményeinek kezelése érdekében több rendelkezést hozott, mely érinti egyrészt a helyiség-, valamint a lakásgazdálkodás területét. A 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzetre tekintettel az intézkedések első csomagja²² 2020. április 1-jén lépett hatályba, és az alábbiakat tartalmazta:

A második intézkedési csomag²³ 2020. április 30-án lépett hatályba az alábbi, lakásgazdálkodást is érintő rendelkezéssel: bármely jogcímen biztosított önkormányzati lakás (kivéve természetesen a korábban már szabályozott szociális lakás) bérlője 2020. május 1. és augusztus 31. között (illetve a veszélyhelyzet megszűnéséig) a havonta fizetendő bérleti díj 50%-át volt köteles fizetni bérleti díjként.

Összegzés

A tanulmány bemutatta Győr város lakáspolitikáját az 1990-es évektől kezdve a lakásgazdálkodás területén született helyi rendeletek, közgyűlési határozatok, illetve a Polgármesteri Hivatal Humánszolgáltatási Főosztálya által szolgáltatott statisztikai adatok segítségével. Ahogy a humánszolgáltatások keretében ellátott többi feladatnál, helyi közszolgáltatásnál, úgy a lakásgazdálkodás területén is a kezdetektől számos jó gyakorlat figyelhető meg Győr városában. Fontos megjegyezni, hogy e területen Győrben nem csupán a klasszikus értelemben vett szociális bérlakásokról beszélhetünk, hanem végig prioritásként jelenik meg az önkormányzat lakáspolitikájában a szépkorú generáció lakhatási problémáinak kezelése, illetve a fiatalok, családok lakáshoz jutásának támogatása is, a szociálisan rászorulók támogatása, segítése mellett. Az előtakarékossággal meghirdetett lakáspályázat és a bérlakás felújítására meghirdetett pályázat nagyon népszerű lehetőségnek bizonyultak az elmúlt években, elsősorban azért, mert a rendeleti feltételek között itt nem szerepel jövedelemhatár, így jóval szélesebb a pályázók köre. Szintén jó győri gyakorlatként azonosítható a kamatmentes önkormányzati kölcsön, mely támogatás szintén jó lehetőséget biztosít a Győrben való letelepedésre a szociálisan nem rászoruló, lakhatásukat majdnem önállóan megoldani tudó kérelmezőknek. A tanulmány a győri lakásügyi politika egy szegmensét vizsgálta csupán, további elemek vizsgálata későbbi tudományos kutatások tárgyát képezi.