Területfejlesztés a 2010–2014-es kormányzati ciklusban, a V4-ek összehasonlításában

Polgári Szemle, 16. évf. 4–6. szám, 2020, 88–108., DOI: 10.24307/psz.2020.1007

Összefoglalás

A 2007 és 2013 közötti időszakban 8000 milliárd forint európai uniós forrás érkezett Magyarországra. A források lehívását a 2010-ben hatalomra kerülő nemzeti kormányzat prioritásként kezelte, és ennek érdekében jelentős változtatásokat kezdeményezett a fejlesztési politikai, valamint területfejlesztési politikai rendszerekben. Többek között dominánssá vált a gazdaság fejlődését biztosítani hivatott, az EU politikáihoz igazított, ugyanakkor a nemzeti stratégiai célokhoz illeszkedő tervezés, továbbá centralizálttá és az elképzelések szerint javuló hatékonysággal működővé formálódott az intézményi háttér. A számottevő mértékű strukturális változások eredményességét illetően azonban, a kormányzati ex-post elemzésekben is találkozhatunk alkalmanként élesen megfogalmazott kritikai véleményekkel. Vajon hogyan jellemezhetők a 2010 és 2014 közötti időszak területfejlesztési rendszerei? Tanulmányunkban a rendszerekben tapasztalható változás, változtatás legjelentősebb motívumait elemezzük. Ezeken a kulcspontokon keresztül igyekszünk közelebb jutni az időszakra vonatkozó korrekt, kiegyensúlyozott értékeléshez.

Journal of Economic Literature (JEL) kódok:
Kulcsszavak: területfejlesztés, intézményrendszer, forrásfelhasználás, eredményesség

Source Flood and a Conceptual Change
Regional Development in the 2010–2014 Government Cycle in Comparison to the Other V4 Countries

Summary

Between 2007 and 2013, Hungary received HUF 8000 billion from the European Union. The drawdown of funds was a priority for the national government coming to power in 2010 and to this end it initiated major changes in the development and regional development policies. As a prevalent practice, planning was adjusted to the EU’s policies just as much as to the national strategic objectives. Furthermore, the institutional background was centralized and expected to operate with improved efficiency. However, in governmental ex-post analyses, there are occasional sharp criticisms of the effectiveness of major structural changes. This study analyses the main motifs of system change and modification in order to provide a fair and balanced assessment of the period.

Journal of Economic Literature (JEL) codes:
Keywords: regional development, institutional system, resource utilisation, efficiency

Bevezetés

Tanulmányunk Magyarország 2010 és 2014 közötti területfejlesztési politikáját vizsgálja. Arra keressük a választ, hogy a területfejlesztés eszközrendszerének milyen elemei voltak leginkább hatással a területfejlesztési célok megfogalmazására és azok megvalósulására. A vizsgált időszak makrogazdasági folyamatait, társadalmi tendenciáit, fejlesztéspolitikáját egyszerre számos hatás befolyásolta, amelyek természetszerűleg hatottak a területfejlesztési politikák, intézkedések lehetőségeire, kihívásaira. Munkánk során nem hozunk általános érvényű ítéletet az időszak területfejlesztési teljesítményéről, azonban szándékunkban áll meghatározni azokat a gócpontokat, amelyek az elért eredményekre jelentős hatással voltak. Az elemi változásokra és a hangsúlyeltolódásokra fókuszálunk, akár pozitív, akár negatív hatást generálnak az egész rendszert és az egész rendszer eredményességét illetően.

Az időszak megítélését, amelyet több tanulmány is tudományos alapossággal dolgozott fel korábban, a Visegrádi Együttműködés négy országának eredményeivel, gyakorlataival hasonlítjuk össze, helyezzük nemzetközi kontextusba. Gondolatban kilépünk a határon átnyúló területfejlesztési projektek és a nemzetközi területfejlesztési együttműködések és összehasonlítások világába.

Problémafelvetés – szemelvények a 2007–2013-as programozási időszak forrásfelhasználására vonatkozó értékelésekből

Az általunk vizsgált időszak, a t+2-es szabályt is figyelembe véve, jelentős részben lefedi az Európai Unió 2007 és 2013 közötti többéves pénzügyi tervezési időszakát,² valamint annak magyarországi fejlesztési programjait: a 2007 és 2013 közötti Új Magyarország Fejlesztési Tervet (ÚMFT) és az azt kiegészítő Új Magyarország Vidékfejlesztési Tervet (ÚMVFT), valamint a gazdaság kitörési pontjait és a tízéves gazdaságfejlesztési iránymutatást tartalmazó Új Széchenyi Tervet (ÚSZT) 2010 és 2013 között (Matolcsy, 2010). A teljes, hétéves költségvetési ciklusban Magyarország mintegy 8000 milliárd forint támogatásban részesült (ÁSZ, 2016), amely valamennyi értékelés alapján jelentős társadalmi és gazdasági hatást váltott ki, kritika legfeljebb az elért eredmények mértékét és a forrásfelhasználás hatékonyságát érheti. Az Európai Unió forrásainak felhasználásához kötődően a tagállamok előzetesen (ex-ante) és utólag (ex-post) vizsgálják a vállalt eredmények teljesülését. A következőkben ezen elemzések közül idézünk.

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) 2015 februárjában befejezett, a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó rendszerellenőrzése során az alábbi főbb következtéseket fogalmazta meg: 1) ugyan a korábbi, 2004 és 2006 közötti tört ciklushoz képest javult a forráslekötés hatékonysága, „szembetűnő volt a koncentrált stratégiai tervezés hiánya, valamint a kifizetések elhúzódása”; 2) a pályázók elsődleges célja a források elnyerése volt, tevékenységük során hiányzott a projektszemlélet; 3) „az uniós forrásokat közvetítő intézményrendszer működése lassú és bonyolult volt, nem támogatta, hogy a források a kedvezményezettekhez gyorsan és hatékonyan eljussanak” (ÁSZ, 2016).

Az időszak koncepcionális gyengeségeire utal a Miniszterelnökség ex-post értékelése is: „a 2007–2013-as időszak legfontosabb fejlesztési eredményei közé tartozott például, hogy az uniós források felhasználásával finanszírozott fejlesztések az ország teljes területét képesek voltak lefedni. A leghátrányosabb helyzetű kistérségeket célzó (LHH) program jelentősen növelni tudta a legelmaradottabb térségekbe jutó fejlesztési források mennyiségét. A tanulságok közül a legfontosabb rendszerszintű kritika a fejlesztések egymásra épülésének elmaradását illette. Szintén több értékelésben megfogalmazódott, hogy a rendszer nem szentel elegendő figyelmet a projektek eredményeinek fenntarthatóságára” (Kele, 2017).

A Miniszterelnökség megbízásából a KPMG végezte el a 2007 és 2013 közötti európai uniós programozási időszak eredményeinek átfogó hatáselemzését. Az elkészült tanulmány alapján az időszakban felhasznált uniós forrás felhasználása nélkül „a magyar GDP csökkent volna, s Magyarország nem került volna ki a túlzottdeficit-eljárás alól”. Ugyanakkor „az uniós források csak korlátozottan tudták elősegíteni a területi kohéziót. Míg a megyék közti fejlettségi különbségek az európai uniós programoknak köszönhetően csökkentek, a gazdaságilag legfejletlenebb kistérségek nem tudták hatékonyan kihasználni a támogatások adta lehetőséget” (KPMG, 2017:1).

Az Európai Bizottság által megrendelt, az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Kohéziós Alap (KA) forrásainak felhasználását vizsgáló ex-post elemzés szintén megállapítja, hogy a 2007 és 2013 közötti időszakban a régiók fejlettsége közötti különbségek – különös tekintettel a fővárost is magában foglaló Közép-Magyarországra és a többi, kevésbé fejlett régióra – nem csökkentek. A jelentés ugyanakkor kiemeli, hogy a források felhasználása következtében 1) összesen több mint 100 ezer új munkahely jött létre, ebből 40 ezer a kis- és középvállalkozásokban; 2) csaknem félmillió ember csatlakozhatott új vagy fejlesztett szennyvíztisztító létesítményekhez; 3) 500 km új út épült, további 2521 km pedig megújult (EB, 2016).

A következő fejezetekben azon eszközöket vizsgáljuk, amelyek az áttekintett időszakban lényegesen támogatták vagy éppen nehezítették a területfejlesztés és a hozzá kapcsolódó forrásfelhasználás hatékony végrehajtását. Rechnitzer és Smahó (2011) alapján ezen eszközök a célok és a nemzeti, valamint közösségi tervek; szervezeti keretek és annak esetleges változásai; a finanszírozási környezet; valamint az alkalmazott menedzsment módszertanok.

Közösségi, nemzeti stratégiák, programok, források a területfejlesztésben (2007–2013)

2004-ben Magyarország mellett kilenc, többségében volt szocialista ország csatlakozott az Európai Unióhoz.³ Ugyan korábban is rendelkezésre álltak különböző uniós fejlesztési források (pl. PHARE), a 2000 és 2006 közötti időszakra vonatkozó, többéves pénzügyi keret arányos részében, valamint főként a 2007 és 2013 közötti időszakban rendelkezésre álló források jelentős fejlődési potenciált jelentettek az újonnan csatlakozott tagállamok számára. Az uniós források felhasználását rögzítő nemzeti terveknek – a vizsgált időszakban éppúgy, mint a napjainkban – szorosan illeszkednie kell az Európai Unió strukturális politikájához. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) és az annak megvalósítását szolgáló operatív programok kidolgozása esetében ez azt jelenti, hogy azok nem közvetlenül a helyi igényekből, hanem az EU stratégiai célkitűzéséből indulnak ki (Faragó, 2016; Buday-Sántha, 2010). Az operatív programokból tehát de jure olyan projektek támogathatók, melyek egyszerre járulnak hozzá az EU-s célok megvalósításához, és a reflektálnak is a helyi igényekre – ebből kifolyólag a tervezési folyamat felülről induló, ellenirányú tervezésnek tekinthető. A nemzetállami területfejlesztési politikák, a területfejlesztési gyakorlatok lényegében belesimulnak a tervezés magasabb szintjein meghatározott irányokba. Az EU által megfogalmazott policyk, prioritások, módszertanok és kontrollmechanizmusok befolyásolják a tagállamok fejlesztési céljait, folyamatait, döntési irányait, lehetőségeit. Tematizálják, alkalmanként torzítják azokat, eltérítve a lokálisan érvényes hatékonysági optimumot.

Európai politikák, közösségi alapok, hazai prioritások, regionális operatív programok

Az Európai Bizottság Kohéziós Politikája – mint a közösség fejlesztési stratégiája, amelyhez a nemzeti politikák kapcsolódnak, harmonizálnak – a 2007–2013-as időszakra vonatkozóan három központi célt határozott meg: a konvergencia, a regionális versenyképesség, valamint az európai területi együttműködés (EB, 2007). A célokhoz hozzárendelt pénzügyi alapok, amelyekkel a fejlesztési projektek a pályázatokon keresztül megvalósíthatók, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap (Szabó, 2011). „Az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA) és az Európai Szociális Alapot (ESZA) együttesen Strukturális Alapoknak szokás nevezni, mivel azért jöttek létre, hogy Unió-szerte forrásokat biztosítsanak a gazdasági és társadalmi szerkezetátalakításhoz, és ezáltal – például az infrastruktúra és a foglalkoztatás terén – csökkentsék az uniós régiók közötti fejlettségbeli különbségeket” (EB, 2007).⁴ Ez a két alap a Kohéziós Alappal, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alappal (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alappal (ETHA) kiegészülve alkotja az Európai Strukturális és Beruházási Alapokat (ESB-alapok) (EB, 2014).

Az ÚMFT ezekhez a politikákhoz harmonizált, illetve a dedikált alapokhoz illeszkedett a források megszerzése, illetve a nemzeti fejlesztési célok megvalósítása érdekében (Jobbágy, 2015). Az ÚMFT két legfontosabb gazdaságfejlesztési célkitűzése a foglalkoztatás bővítése és a tartós gazdasági növekedés feltételeinek megteremtése (Lehmann–Nyers, 2009). A célok megvalósítását 16 operatív program szolgálta a vizsgált időszakban, melyek a végrehajtást, illetve kommunikációt is tartalmazó prioritást is beleértve hét prioritásba sorolhatók (1. táblázat).

2007 és 2013 között az egy főre számított GDP átlaga miatt a hazai hét régió közül hat a konvergencia-célkitűzés hatálya alá került, mert a mutató értéke az EU-átlag GDP-jének 75%-a alatt maradt.⁵ A területfejlesztés az 5. prioritásként jelent meg, míg a kapcsolódó hét regionális operatív program a teljes rendelkezésre álló forrás csaknem negyedét, 5,77 milliárd eurót tett ki. Ezzel a területfejlesztési prioritás rendelkezett a legnagyobb rendelkezésre álló forrással.

Az előző tervezési időszakhoz (2004–2006) képest a legjelentősebb változás volt, hogy az ÚMFT lehetőséget nyújtott a régiók fejlettségbeli különbségeinek speciális kezelésére azáltal, hogy az egyes régiókra külön operatív programok készültek. A területfejlesztésben hangsúlyos szerepet kapott a fejlesztési pólusok és a fejlesztési térségek koncepciója (Rechnitzer–Smahó, 2011), valamint szempont volt a hagyományos infrastruktúra és a modern területfejlesztési és gazdaságdinamizáló hajtóerők párhuzamos fejlesztése (Jobbágy, 2015).

Az Európai Bizottság (2016) tematikus kimutatása (2. táblázat) alapján a felhasználható források 2007. évi tervezett és a 2016. áprilisi tényadatai között összesen –11,2 millió euró különbség jelentkezett, azaz a rendelkezésre álló uniós források gyakorlatilag 100%-a lehívása megtörtént. A tervezett és a ténykifizetések között azonban jelentős, csaknem 2000 milliárd eurós átcsoportosítás történt, ezek főként a K+F+I, a környezeti és a közlekedési infrastruktúrát érintik. Ezen tématerületekre összesen több mint ezermilliárddal kevesebb forrás felhasználása történt. A legnagyobb nettó forrásnövekményt az energia és az egyéb vállalkozásfejlesztés kapta. Fontos kiemelni, hogy a területi dimenzió relatív alacsony súlyát (4%) az okozza, hogy a regionális operatív programok jelentős részben finanszíroztak más tématerülethez tartozó fejlesztéseket, például helyi útfelújítást stb.

Komplex vidékfejlesztés

A 2007. január 1-jén újonnan alakult Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) támogatásai az Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv célkitűzésein, akcióin keresztül jutottak el a vidéken élőkhöz. Az ország 168 kistérségéből 165-ben fekszik olyan terület (település), amely jogosult volt a Vidékfejlesztési Alap támogatására (Sarudi, 2004).

A komplex vidékfejlesztési elképzelések gyakorlati megvalósítására 2007 és 2013 között az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP) III. intézkedéscsoportja keretében több mint 200 milliárd forint állt rendelkezésre. A programot irányító hatóság, a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) a vidéki térségekben lakók életminőségének javítását és a vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítését tűzte ki célul, ahol a fő hangsúly az utóbbin volt (Bodnár–Hortobágyi, 2007). A felhasználás során a megvalósulás mértéke magas, jellemzően 85–100% között alakult. Az I. tengely esetében valósult meg legsikeresebben a forráskihelyezés, itt az intézkedések túlnyomó többsége 90% feletti forrásfelhasználást ért el. A III. és IV. tengelyek viszont csak a rendelkezésre álló forrás 85%-át használták fel.⁶

Területfejlesztés, a rendszer átalakítása és annak következményei (2010–2014)

A 2010-es kormányváltást követően az európai uniós támogatási rendszer és a területfejlesztés teljes revíziójára is sor került, mely a területi politika csaknem valamennyi elemére kiterjedt. Ennek keretében megvalósult az új nemzetgazdasági, illetve szakpolitikai stratégiák, tervek kidolgozása; az intézményrendszer átalakítása; a jogszabályi, illetve menedzsmentstruktúrák megváltoztatása. Valamennyi elem a beavatkozások végrehajtásának gyorsítását, a folyamatok hatékonyságának javítását célozta, hiszen a lehívható pénzügyi keretek kiaknázása rendkívül alacsony mértékű volt, továbbá a nemzetközi pénzügyi válság miatt megrendült az ország gazdasági helyzete (Győriné, 2014). „2010-es kormányváltást követően a megalakuló kormány az uniós források felhasználása tekintetében jelentős dilemma előtt állt. Vagy teljességgel újrarendezi az ÚMFT és operatív programjai elfogadott tartalmát és súlyait… vagy az elfogadott tervdokumentumoknak megfelelően használja fel a forrásokat, adott esetben egy »fedőtervdokumentum« elkészítésével és kommunikációjával párhuzamosan. A kormány ez utóbbi alternatíva mellett döntött, és elkészítette az ún. Új Széchenyi Tervet (ÚSZT), ami gyakorlatilag nem volt más, mint az ÚMFT operatív programjainak az új kormány által kinyilatkoztatott súlypontok mentén történő átnevezése, »fedőtörténete«” (Jobbágy, 2015:96). Az ÚSZT által megfogalmazott kitörési pontok a következők: 1) Gyógyító Magyarország Program, 2) Zöldgazdaság-fejlesztési Program, 3) Otthonteremtési Program, 4) Vállalkozásfejlesztési Program, 5) Tudomány-Innováció Program, 6) Foglalkoztatási Program, 7) Közlekedésfejlesztési Program (USZT, 2014). A programok végrehajtása ugyanakkor továbbra is az Európai Bizottság által elfogadott ÚMFT és annak operatív programjai alapján történt.

Területfejlesztési vonatkozású stratégiák és tervek (2010–2014)

A 2010 és 2014 közötti időszakban számos olyan egyéb országos terv készült, melynek van területfejlesztési vonatkozása. Ezek a tervek jellemzően hazai vonatkozásúak, vagyis nem közvetlen az európai uniós források felhasználása érdekében készültek.

Habár a hazai tervek is számos esetben az EU-s források felhasználásával számolnak, felépítésük, peremfeltételezéseik az egyes operatív programokétól jelentősen eltér (Péti et al., 2014). A hivatkozott tervek mindegyike a gazdaság élénkítését, implicite a területfejlesztést célozta. A tervek több esetben kötegelve is megjelentek, így például a Wekerle Terv és a Mikó Imre Terv a Magyar Növekedési Terv részeként is megjelent.⁷ A korábbi gyakorlattól eltérően, újdonságként említendő, hogy a tervek közül több egy-egy személyhez kötődő nevet kapott.⁸ A vizsgálatban szereplő tervek főbb adatai a 4. táblázatban szerepelnek.

A 2010 és 2014 közötti tervkészítés eredményeit implicit módon az Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció (OFTK) foglalja össze.⁹ Az OFTK kapcsán három dolgot tartunk fontosnak kiemelni.

Átalakuló intézményrendszer

Az EU-s források elosztását, valamint a területfejlesztést kezelő intézményrendszer 2010 és 2014 közötti átalakítása a funkciók és feladatok centralizációját jelentette. Ennek hátterében, ahogy korábban utaltunk rá, két, egymást részben átfedő probléma állt: egyrészt a források lekötése, illetve folyósítása lassan történt (lásd 3. táblázat), ami veszélyeztette a források teljes körű lehívását; másrészt az átalakított, központosított intézményrendszer lehetővé teszi a források koncentrált, hatékony felhasználását (Jobbágy, 2015).

A területfejlesztés irányítása szempontjából a területfejlesztési törvény 2011. decemberi módosításával a kormány jelentős döntést hozott a területfejlesztési tervezés rendszerét illetően azzal, hogy a megyei szinthez, a megyei önkormányzatokhoz rendelte a területfejlesztési politikai kérdéseket (Gálosi-Kovács–Haffner, 2017). Habár a korábbi szakmai előkészítési munkák az EU regionális törekvéseivel összhangban a regionalizáció, a régiók szerepének a felértélését ajánlották, ezzel a lépéssel kvázi az uniós csatlakozást megelőző térségbontás állt vissza (Győriné, 2014). „A koncepció kilátásba helyezte, hogy a 2007–2013-as európai uniós tervezési ciklus regionális operatív programjai tekintetében a regionális önkormányzatok irányító hatósági vagy közreműködő szervezeti és/vagy monitoringbizottsági feladatokat láthattak volna el” (Gálosi-Kovács–Haffner, 2016), az államigazgatási szerepkörök és tervezési feladatok a megyéktől való átvétele mellett. A döntés azonban egy szinttel feljebb rögzítette a területfejlesztési feladatok helyét, a korábbi intézmények (a regionális és megyei fejlesztési tanácsok) megszüntetésével. „A területfejlesztési feladatok megyei önkormányzatokhoz történő rendelése a területfejlesztés intézmény- és eszközrendszerének jelentős átalakítását tette szükségessé. A regionális és megyei területfejlesztési tanácsok jogutódjává a területileg érintett megyei önkormányzatok váltak” (Gálosi-Kovács–Haffner, 2016). Feladataik között a koncepcióalkotás, a tervezés, a megvalósítás ellenőrzése, a forrásfelhasználásra vonatkozó döntések vagy a koordináció egyaránt megtalálható. Az EU-támogatások intézményrendszerének módosítása lényegében a fejlesztési és a hagyományos igazgatási funkciók szétválasztását eredményezte az államigazgatási szervezetben. Az új, egységes és a hagyományos adminisztratív struktúráktól részben független fejlesztéspolitikai intézményrendszert elsősorban az uniós támogatások fogadásának és felhasználásának logikája határozta meg. „Az uniós támogatások intézményrendszerének a területfejlesztési intézményrendszertől teljesen elkülönült kiépítése ellentétes hatású volt a kormányzati szinten meghirdetett decentralizációs folyamattal, és a központi közigazgatási szintet erősítette. A központi szinten is párhuzamos struktúrákat hozott létre, növelte a feladat- és hatáskörök megosztásának bizonytalanságait, az állami vezetők számát, új koordinációs feladatokat és igazgatási feszültségeket teremtett, és nem utolsósorban megosztotta a rendelkezésre álló kapacitásokat” (Perger, 2010). „A ROP-ok végrehajtási intézményrendszere továbbra is centralizált maradt, az egyetlen Irányító Hatóság – a szektorális irányító hatóságokhoz (IH) hasonlatosan központosítva – az NFÜ-n belülre került. A centralizált struktúrát ugyanakkor oldotta, hogy a regionális stakeholderek nagyobb beleszólást kaptak a fejlesztési döntésekbe (effektíve az operatív tervezésbe és a projektkiválasztásba) a Regionális Fejlesztési Tanácsokon (RFT) keresztül, s szintén ez irányba hatott az RFT-knek a nyomon követésben betöltött erőteljesebb szerepe. Az pedig, hogy a két közreműködő szervezet (VÁTI és RFÜ) már nem állt hierarchikus kapcsolatban egymással, valamint hogy a feladatokat nem funkcionálisan, hanem a beavatkozások mentén osztották meg egymás között, a korábbiakhoz képest lényegesen hatékonyabb struktúrának bizonyult” (Jobbágy, 2015:103).

Intézmények és feladataik

A területfejlesztési feladatok ellátásában rengeteg szervezet kapott szerepet. Az alábbiakban a NUTS 1–3 szintű szervezeteket mutatjuk be.

Az országos (NUTS 1) szinten található közigazgatási intézmények a következők voltak: az Országgyűlés, a kormány és a felelős minisztériumok. A területfejlesztés központi irányítása három minisztériumhoz került. A Nemzetgazdasági Minisztérium feladata volt a területfejlesztési koncepciók kidolgozása a vizsgált időszakban. A Belügyminisztérium koordinálta a helyi önkormányzatokkal és a településrendezéssel kapcsolatos ügyeket. A Nemzeti Fejlesztési Minisztérium felelt a magyar fejlesztési politika és az európai uniós fejlesztéspolitika összehangolásáért.

Az országos szakmai és partnerségi intézmények a vizsgált időszakban szintén fontos szerepet töltöttek be a területi politika életében. A VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft. (mely 2014. július 1-jével megszűnt, utódja a Széchenyi Programiroda Tanácsadó és Szolgáltató Nonprofit Kft., mely közvetlenül a Miniszterelnökség alá került), a 2007–2013-as támogatási időszakban az ÚMFT hét regionális operatív programjának humáninfrastruktúra-prioritásait, az Államreform Operatív Programot és az Elektronikus Közigazgatás Operatív Programot kezelte. Tervezte, koordinálta és végrehajtotta az Európai Területi Együttműködési Programokat (ETE), valamint menedzselte a Határon Átnyúló Együttműködési Programokat (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA) és az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) programjait is. Megszűnését megelőzően a VÁTI a terület- és fejlesztéspolitika kiemelt szakmai háttérintézetévé vált. Az országos területfejlesztési és területrendezési információs rendszer üzemeltetését 2012 óta a Lechner Nonprofit Kft. végzi.¹²

Az NFÜ, azaz a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódjaként jött létre a 130/2006. (VI. 15.) kormányrendeletnek köszönhetően. Feladata a 2007–2013-as időszak fejlesztési és tervezési feladatok ellátása, az Európai Unió pénzügyi támogatásainak igénybevételéhez szükséges tervek, operatív programok elkészítése, az így igénybe vett támogatások felhasználásához szükséges intézményrendszer kialakítása volt. A 475/2013. (XII. 17.) kormányrendelet alapján az NFÜ megszűnt, általános jogutódja a Miniszterelnökség lett (ÁSZ, 2015).

Az Országos Területfejlesztési Tanácsot a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény hozta létre. A magas szintű érdekegyeztető tanács közreműködött a kormányzati feladatok ellátásában, a területfejlesztési politika kialakításában. További feladata többek között az ágazatok és régiók közötti konzultáció biztosítása volt. A tanács végül 2013. december 31-vel megszűnt, helyette Országos Területfejlesztési Érdekegyeztető Fórum jött létre a módosító rendelet értelmében 2014. január 1-jétől.¹³

A NUTS 2 szinten a Térségi Fejlesztési Tanácsok és a Regionális Fejlesztési Tanácsok kaptak szerepet a területfejlesztési hierarchiában. A Térségi Fejlesztési Tanácsok¹⁴ felállítására akkor került sor, ha a feladatok átnyúltak a megye vagy régió határán. A vizsgált időszakban nyolc térségi tanács működött, melyből kettő nevesített is a törvényben: Balaton Fejlesztési Tanács és a Tokaji Borvidék Fejlesztési Tanács. Ezek a tanácsok közvetlenül a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumtól kapták a forrásokat. A Regionális Fejlesztési Tanácsok feladata a régió fejlesztési koncepciójának és regionális operatív programjának kidolgozása, valamint minden ezzel kapcsolatos tevékenység, úgymint helyzetfelmérés, az intézkedésekre fordítható források elosztása és allokációja, koordináció, pénzügyi tervek készítése volt. A területfejlesztési törvény 2011. decemberi módosításával a tanácsok 2012. január 1-jétől megszűntek, és a feladatok a megyei önkormányzatok hatáskörébe kerültek (Gálosi-Kovács–Haffner, 2017). A regionális fejlesztési ügynökségek 2012. január 1-jétől állami tulajdonba kerültek, majd 2014-től a megyei önkormányzatokhoz.

A NUTS 3-as szinten 2012-ig a megyei területfejlesztési tanácsok látták el a feladatokat, de már a vizsgált időszak előtt sem volt érdemi feladatuk. A területfejlesztési feladatok megyei önkormányokhoz való kerülését a 2011-es törvénymódosítás tette lehetővé, majd a 2013-as törvénymódosítás tovább bővítette azokat. A törvényi szabályozások értelmében a megyei önkormányzatok megyei területfejlesztési konzultációs fórumokat működtettek, szerepük a megyei területfejlesztési koncepciók és programok tervezése során vált érdemivé (Varga, 2016).

A fentiek alapján egy többrétegű, hierarchikus, ugyanakkor a forráselosztás tekintetében uniformizált, centralizált intézményrendszer rajzolódik ki, a korábbi struktúrához képest számottevő változások mentén: a közreműködő szervezetek (KSZ) számának radikális csökkentése, a feladatmegosztás újragondolása, az eljárásrendi egységesítése, valamint az új eljárások bevezetése és alkalmazása (Jobbágy, 2015). Ezek a változások jelentős energiákat vontak el a koncepcionálisan összehangolt, a szakmaiságot előtérben tartó területfejlesztéstől és érdekérvényesítéstől. „A szervezetrendszerre vonatkozó jelentős módosítások egy része beváltotta, másik része nem a hozzá fűzött reményeket. A KSZ-ek számának radikális csökkentése és a feladatok újraosztása az IH-k és KSZ-ek között jelentősen javította az implementáció hatékonyságát. Az IH-k NFÜ-be való koncentrálásának bár voltak előnyei, azonban a koordinációt/ koordináltságot illetően nem történt előrelépés. Az IH-k kezdettől fogva rendkívüli önállóságra tettek szert, az IH-k/OP-k közötti kooperáció nagyon alacsony szintű volt, az NFÜ kompetens szervezeti egységei (Elnökség, Koordinációs IH) pedig nem töltötték be megfelelően az elvárt koordinációs szerepet. A tárcák mint a szakpolitikák letéteményeseinek bevonódása az operatív tervezésbe és végrehajtásba szuboptimális volt, ami a szakmai szempontok alulképviseletét eredményezte mindkét fázisban” (Jobbágy, 2015:132).

A fejlesztéspolitika intézményrendszerének menedzsmenteszköztára

A fejlesztéspolitikai menedzsmenteszköztár tervezési és végrehajtási elemekre bontható. A használt menedzsmenteszközökre összességében a jólátgondoltság, a beavatkozási lehetőség keresése és a szabványosítási törekvés volt jellemző a vizsgált időszakban (Molnár, 2006). A módszertanban olyan elemekkel találkozhatunk, mint a hatásvizsgálatok, az elemzések készítése, a trendek, adatok feldolgozása, a célhierarchia képzése, a prioritások meghatározása, az érintettek (stakeholderek) bevonása, a pénzügyi táblák készítése. A tervezést támogatta továbbá a monitoringmutatók és az indikátorok sora. A tervek végigvonultak a fejlesztéspolitika valamennyi szintjén, a politikai döntések szintjétől a konkrét projektekig, természetesen törekedve a tervek konzisztenciájának, egymásra épülésének megtartására (Hamarné et al., 2006). A tervezési módszertanok nagymértékben hasonultak a nagyvállalati, komplex projektmenedzsment-módszertanokhoz (Sági, 2007; 2018). Alkalmazásuk támogatta a tervezésben részt vevőt a körültekintő, alapos elemzésre, a terv részletes kimunkálására. Nagy szerepe volt mindebben a Regionális Fejlesztési Ügynökségeknek (RFÜ) és az ott dolgozó munkatársaknak. Ezek 40–60 fős szervezeti egységek voltak, döntés-előkészítő, megvalósítási és monitoringfunkciókkal. Agilis, fiatal, elkötelezett, magas szintű szakmaiságot képviselő, a decentralizációt támogató, a fejlesztést célként megélő, együttműködőképes munkatársak dolgoztak az ügynökségekben, akik megfelelő előképzettséggel rendelkezve képviselni tudták a modern menedzsmentmódszertanok alkalmazását (Józsa, 2018).

A végrehajtási eszközök az ellenőrzés dimenziói mentén épültek ki. A szabályrendszer egyszerre korlátozott és biztosított lehetőségeket. A végrehajtás fontos eleme volt az ellenőrzés és a monitoring, az eljárási rendeknek megfelelően, külön (független) szervezetek és nyilvános adatbázisok formájában (monitoringbizottságok, EMIR, OTMR) a folyamatba épített módon és ex-post egyaránt (Hamarné et al., 2006).

Referenciapontok és összehasonlítások

A V4-országok a tanulmányunkban vizsgált időszakot ugyan hasonló alaphelyzetből, mégis eltérő specifikumokkal kezdték meg, és ugyancsak eltérő fejlődési pályát jártak be ez idő alatt. A hasonlóságok a szocializmusnak a gazdaságuk szerkezetére vonatkozó örökségének és az EU-hoz való közeledésük lépéseinek az időzítésében, módjában, feltételeiben és mértékében keresendők, míg a különbségek az országok eltérő adottságaiból, gazdasági fejlettségükből adódnak (Losoncz, 2017).

A területfejlesztés vezérmotívumai nagyon hasonlóak mind a négy ország esetén: koncepcionálisan forráscentrikusnak minősíthető. A források az EU-támogatások formájában váltak elérhetővé, így a V4-ek mind forrásvezérelt (top-down) területfejlesztést valósítottak meg. Az operatív programok vezérelvei, céljai, prioritásai, tervezési-pályáztatási módszertanai is rímelnek egymásra. Az eredmények azonban nem egyöntetűek, a fejlődési pályák eltérőek: „Lengyelország és Szlovákia jobb eredményt ért el, Magyarországon és Csehországban nem valósult meg valódi fejlettségszint emelés” (Bajusz, 2015). A versenyképesség viszont egyik V4-országban sem tudott érdemben javulni (Hetényi, 2014). Annak ellenére sem, hogy „az Európai Bizottság modellszámításai szerint a 2007 és 2015 közötti időszak kohéziós és vidékfejlesztési politika keretében európai uniós forrásokból végrehajtott beruházásai 2015-ben a GDP-t 5 százalékkal emelték Magyarország, 4-4 százalékkal Lengyelország és Csehország, illetve 3,5 százalékkal Szlovákia esetében ahhoz képest, mint ha nem lettek volna ilyen támogatások” (Losoncz, 2017). Vagyis a területfejlesztési források szignifikánsan hozzájárultak valamennyi ország prosperitásához a 2008-as pénzügyi és az azt követő gazdasági válság éveiben.

A Strukturális és Kohéziós Alapokból származó források (szabályos) felhasználása az új EU-tagországok számára egy tanulási folyamatot jelentett. A forrásfelhasználás 2007 és 2013 közötti üteme korántsem volt egyenletes. A költségvetési időszak első öt évében hat új tagállam sem érte el az abszorpciós ráta EU-s átlagát (35,6%), de 2015-ig is hat új tagállam maradt átlag (90,3%) alatt (Incaltarau et al., 2020). Az Európai Bizottság adatai szerint az n+2 éves szabályt figyelembe véve nyolc tagállam, ebből négy új tagállam (Bulgária, Szlovákia, Románia és Horvátország) abszorpciós rátája nem érte el az EU28 tagállamának átlagát (98,29%). Magyarországon ugyan több operatív programban is túlköltésre, azaz a rendelkezésre bocsátott keretnél magasabb kifizetésre került sor (Boldizsár et al., 2016), de a többéves pénzügyi keret forrásainak végleges abszorpciós rátája végül nem érte el a 100 százalékot (99,64%).¹⁵

Incaltarau és szerzőtársai (2020) ökonometriai modellben elemezte az EU-tagországok abszorpciós rátájának befolyásoló tényezőit. Eredményeik szerint a kormányzati hatékonyság növelése és a korrupció csökkentése pozitívan hat az abszorpciós rátára. Ez a hatás ugyan mind a régi, mint az új tagállamok esetén szignifikáns, de az új tagállamokban a hatás erősebb. Ez a szerzők álláspontja szerint azt jelenti, hogy a vizsgált időszakban az új tagállamokban még mindig számos, a közpénzek hatásos elköltését gátló körülmény tárható fel (pl. közbeszerzésekkel kapcsolatos rendellenességek, választási kampányokra való költések, politikai előnyök kiaknázása stb. A modell egyik meglepő eredménye volt ugyanakkor, hogy a politikai decentralizáció – az EU-s célokkal ellentétben – nem szignifikáns magyarázó tényező, azaz a decentralizált és a centralizált államok minden egyéb változatlanságát feltételezve azonos hatékonysággal használják fel az EU-s forrásokat. Hasonló eredményre jut Nyikos is, eredményei alapján „nincs tapasztalati bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a decentralizáció szintje és a kormányzási színvonal közvetlen összefügg, nincs arra vonatkozó szabály, hogy a decentralizált vagy a centralizált államok rendelkeznek magasabb színvonalú kormányzási, igazgatási rendszerrel” (2012:7). Ezen eredmények azért is váratlanok, ugyanis – elméleti megközelítésben – a kohéziós politika egyik fő jellemzője a decentralizált végrehajtási rendszer, lévén a programvégrehajtás területi és helyi szinteken zajlik. A regionális politika hatékonysága nagymértékben függ az irányító, menedzselő szervezetek működésének hatékonyságától (Sági–Engelberth, 2018).

A visegrádi országok kormányzatai a kohéziós források felhasználásakor az abszorpciós ráta maximalizálását tűzték ki célul a vizsgált időszakban. Ezt jól mutatja az is, hogy a kohéziós források felhasználásának mintegy felét a közlekedés, energia, valamint a környezetvédelmi célú projektek tették ki (Boldizsár et al., 2016). Ezen beruházások (pl. közút- és vasútfejlesztések, víztisztító berendezések, hulladékkal kapcsolatos infrastruktúra stb.) bekerülési költsége jellemzően magas, de kevéssé támogatják az országok innovációs miliőjének fejlődését.

A V4-ek regionális területfejlesztési együttműködése és határon átnyúló projektek

A vizsgált időszakban teljesedett ki a V4-ek, illetve a V4+2 (Románia, Bulgária) stratégiai területfejlesztési együttműködése is. Az együttműködés résztvevői az országok között azonosított kapcsolódási hiányok, közös stratégia mentén való fejlesztésére kötöttek szövetséget, ami hosszú távon a V4-ek területi és geopolitikai felértékelődésének a záloga lehet. Közlekedési folyosók, országokon átívelő energetikai infrastruktúra-beruházások jellemzik ezeket a terveket. Az együttműködés kiindulópontja 2007-re datálható, amikor a V4-ek közösen álltak ki a felzárkózást biztosító forrásokért, szemben a mediterrán régió országaival (Bajusz, 2015). 2010-re elkészült a Közös Területfejlesztési Stratégia, amely keretében azonosítják a határokon megszakadó tengelyeket és a szűk keresztmetszeteket, a V4+2 ország részvételével (Jusztin–Guti, 2014).

Fontos, a történelmi összefüggéseket sem nélkülöző mellékszála a magyar területfejlesztési törekvéseknek, az EU által is független programokkal (Interreg, ESPON, URBACT, Interact) támogatott, határon átnyúló területfejlesztési projektek köre, amelyek az EU területi integrációját hivatottak erősíteni (Pupek, 2008). A nemzetek együttműködése, a határok direkt és metaforikus értelemben vett megszűnése, a gazdasági sági kapcsolódások erősítése a Kárpát-medencében, a kormány nemzetiségi politikájával lokális értelmet is nyert. A magyarországi relációban vizsgálva, a pragmatikus, idealista, a föderalizmust erősíteni hivatott EU-források, az elszakított országrészeken élő magyar nemzetiségű kisebbségek mindennapjainak támogatására, az elmaradott infrastruktúra fejlesztésére, a regionális versenyképesség növelésére, a külhoni magyarság identitásának erősítésére biztosított forrást (Magyarország–Szlovákia Határon Átnyúló Együttműködés Operatív Program 2007–2013). Szempont volt továbbá a települések együttes fejlesztése, a térszerkezeti lyukak felszámolása, a perifériajelleg felszámolása. A program keretében 176 millió euró uniós forrás került felhasználásra, amely a 80-85%-át finanszírozta a HU–SK-program teljes 207 millió eurós költségvetésének (Hakszer, 2017).

Összefoglalás

A területfejlesztés szempontjából a vizsgált periódus a szakirodalom tanúsága szerint nem tekinthető a legeredményesebb időszaknak, noha a legnagyobb összegű EU-s fejlesztési támogatás ebben az időszakban vált elérhetővé Magyarország számára. Az EU-források felhasználása azonban nem eredményezte az elvárt javulást a legfontosabb célok, így többek között a növekedés, felzárkózás, komplex területfejlesztés tekintetében (ÁSZ, 2016). Ugyanakkor középtávú visszatekintésben, ugyanazon célfüggvények és eredmények, a legfontosabb megfogalmazott célok, szempontok alapján már pozitív értékelést adhatunk:

1) A vizsgált kormányzati időszakot átfedő, 2007–2013-as uniós programozási ciklusban rekordnagyságú, 8 ezermilliárd forint támogatási összeg állt a hazai forprofit és nonprofit szereplők rendelkezésére, elsősorban uniós és kisebb mértékben hazai forrásokból (ÚMFT, 2007). A forráslekötés aránya pedig 2013 végéig elérte a 115%-os mértéket, amivel Magyarország a harmadik legsikeresebb ország lett az EU-nemzetek közül (KPMG, 2017).

2) Ha pedig kiterjesztjük az idő perspektívát, valódi sikerként is értelmezhetjük az időszakot. Vessünk ismét egy pillantást az ÚMFT logline-jára, egy mondatba sűrítve: „Az Új Magyarország Fejlesztési Terv legfontosabb célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése” (ÚMFT, 2007). Megnéztük a két cél teljesülésének alakulását 2010-től 2017 végéig. Azt tapasztaltuk, hogy a két célfüggvény, a jelen tanulmányban vizsgált 2010–2014-es időszakban ugyan valóban alulperformált, de azóta impozáns értékeket mutat. Mintha valóban megteremtődtek volna a bővülés és növekedés feltételei a 2007–2013-as időszak alatt, amelynek az eredményeit az azt követő években érzékelhetjük.

Természetesen a tanulmány keretei, fókusza és az elvégzett kutatás elégtelensége alapján nem állítjuk, hogy a két dolog szigorúan következik egymásból, de a beáramló pénzügyi forrás mértéke alapján valószínűsíthető, hogy a magyar gazdaság jelenlegi dinamikájára meghatározó hatással voltak a 2007–2013-as programozási időszakban az ÚMFT/ÚSZT keretében felhasznált források. Éppúgy, mint ahogy a 2009–2013-as gyenge számadatokra a 2008-as válságból való lassú kilábalás is rányomta a bélyegét.

A területfejlesztés 2010 és 2014 közötti időszakát tekinthetjük a változás, a változtatás időszakának. A sokrétegű struktúra, a széttartó célrendszer és az aktorok (stakeholderek) számossága, az intézményrendszer átalakítása, a programok, nemzetgazdasági tervek özöne, valamint az időszakra jellemző vezérelv, a források mindenáron való elköltésének szándéka jellemzi ezt az időszakot (Faragó, 2011).

A vizsgált időszakban a hazai intézményrendszer átalakítása ugyan megvalósította a forrástöbbletet, és meggyorsította annak felhasználását, de háttérbe szorította a szakmaiságot. A forrásabszorpciós kényszer ugyanakkor sok helyen a forráselköltés lokális (szub)optimumát eredményezte, szemben a komplex területi/regionális optimummal. Vagyis létrejött valami, ami a helyi fejlődés szempontjából és az uniós források felhasználása szempontjából örömteli, de a terület koncepcionális fejlődése szempontjából adott esetben alig értékelhető.

Alátámasztja ezt az állítást a forrásfelhasználás regionális, térszerkezeti, felzárkózás nézőpontú elemzése is. A legtöbb forrást, az összes kifizetések több mint felét (56,9%) az egy főre eső GDP-ben mérve legfejlettebb Közép-Magyarország kapta, míg a második és harmadik legfejlettebb régiók (Nyugat-, illetve Közép-Dunántúl) GDP-arányosan a kevésbé fejlett régiókhoz képest alacsonyabb EU-támogatáshoz jutottak. A területi kohézió növekedése, a területi kiegyenlítődés ugyanakkor a források ellenére sem kimutatható. A városhálózat és a városhálózat jövedelmi különbségei a vizsgált időszakban stabilnak tekinthetők, csupán kisebb átrendeződések voltak tapasztalhatók (Rechnitzer et al., 2014).

A jövedelmi különbségek tehát tartósan fennállnak a településhálózaton belül, de a térszerkezet egészében is, s mindezek regionális szinten a jövőben is fokozhatják a politikai-társadalmi feszültségeket (Sági, 2019). Lényegében a területi különbségek – jövedelem alapján – visszaálltak a válság előtti időszakra, vagy a tanulmányunk által vizsgált időszak tekintetében a költségvetési ciklus tervezési időszakának a kezdőpontjára. Területi, jövedelemváltozás tekintetében tehát szinte ugyanolyan szerkezet jött létre, mint korábban volt, vagyis az uniós támogatások egyrészt segítettek a trend negatív kilengéseinek korrekciójában, másrészt nem támogatták a területi felzárkózást, a jövedelmi viszonyok növekvő pályára állítását.