Polgári Szemle, 14. évf., 1–3. szám, 2018, 299–315., DOI: 10.24307/psz.2018.0822

Összefoglalás

Az európai politika elmúlt két évének egyik legizgalmasabb – s egyúttal a kontinens jövője számára is kiemelkedő fontosságú – mozzanata az a tárgyalássorozat volt, amelyet Nagy-Britannia és az Európai Unió folytatott egymással a szigetország kiválásának feltételeiről. A tanulmány e tárgyalások áttekintésére vállalkozik, attól kezdve, hogy 2017 márciusában Theresa May elküldte a kilépési nyilatkozatot Brüsszelbe a lisszaboni szerződés 50. cikkelye alapján egészen a 2018. július elején tartott chequersi kormányülésig, amely lényeges vonatkozásokban szakított a kormányzat által addig képviselt „hard Brexit” koncepcióval, s egy meglehetősen „soft” változat mellett kötelezte el magát. E fordulat jelentős kormányválsághoz vezetett, hiszen a „kemény kilépés” hívei ezt nem kívánják elfogadni. Az írás befejezésének időpontjában azonban e küzdelem kimenetelét még éppúgy nem tudni, amiként azt sem, mi lesz az Európai Unió válasza. A tárgyalások története azonban önmagában is olyan téma, amelyet érdemes feldolgozni.

Kulcsszavak: Brexit, Európai Unió, tárgyalássorozat, népszavazás

Brexit Negotiations:
Odyssey, Without Reaching Safe Land

Summary

The negotiations between the United Kingdom and the European Union on the conditions of the withdrawal of the UK from the EU constituted one of the most exciting events in European politics in 2017-2018. It is also evident that the outcome of these negotiations will be of crucial importance for the future of Europe. This study aims at investigating these talks which began with serving the withdrawal notice under Article 50 of the Lisbon Treaty in March 2017. The chain of events is followed until the May government reached the Chequers compromise in July 2018. This Brexit plan is seen by “hard Brexiteers” as offering the worst option and, consequently, is vehemently rejected by them, resulting in an acute political crisis. Of course, the writer at this moment cannot predict the future course of events but he is convinced that the history of the negotiations is worth analyzing.

Keywords: Brexit, European Union, Brexit negotiations, referendum

„Ha bekövetkezik a Brexit, Európa össze fog omlani. Nem élheti túl” – nyilatkozta Bernard-Henri Lévy, Franciaország egyik legtekintélyesebb filozófusa a konzervatív The Spectatornak 2018 májusában annak a kapcsán, hogy a Brexitről egy egyszereplős színdarabot írt (Last Exit Before Brexit), amelynek ősbemutatóját júniusban Londonban, a Cadogan Hallban tartották. „Európa lelke halott, fel kell támasztani, ehhez viszont nélkülözhetetlen a britek részvétele, hiszen a szigetország mélyen beleíródott Európa DNA-jába” – döbben rá a darab főhőse. A filozófus ugyanakkor azt is kifejti: nem kell csodálkozni azon, ha egy olyan nagy nemzet, mint a brit, amely a 20. században kétszer is megmentette a kontinenst az öngyilkosságtól, hátat fordít az immár „botrányos” bürokráciának. BHL végül, meglepő módon, azt a jóslatot fogalmazza meg, hogy a Brexitre mégsem kerül sor, mert a világtörténelem fontos eseményei mindig megcáfolták a racionális számításokat (Evans, 2018). Vajon igaza van-e?

A történelem menetének kiszámíthatatlanságát illetően sok igazság van Bernard-Henri Lévy véleményében, jelenleg azonban mégis úgy tűnik, a szigetország, ha bukdácsolva is, a kilépés felé halad. Továbbra is nyitott viszont még a kérdés, noha már két év is eltelt a nevezetes referendum, 2016 júniusa óta, hogy milyen formában és milyen mélységig következik majd be a szakítás. E sorok írása 2018 júliusának első felében fejeződött be, tehát a szerző még semmiképp sem tud kiérlelt elemzést nyújtani a Brexit-tárgyalások eredményeiről. A tanulmány így csak arra tesz kísérletet, hogy áttekintse e folyamat legfontosabb állomásait 2017 márciusától, a kilépési nyilatkozat benyújtásától a chequersi kormányülésen elfogadott kompromisszumos javaslatcsomagig, 2018 júliusáig, mintegy folytatólagosan azzal az elemzéssel, amelyet e sorok szerzője e folyóirat hasábjain tett közzé a referendumról (Egedy, 2016a).

Az elhamarkodott választás

A brit kormány stratégiáját alapjaiban mindmáig Theresa May azon elhíresült kijelentése határozza meg, miszerint a „Brexit Brexitet jelent”, azaz ki kell lépni az Európai Unióból, s erről nincs helye újabb népszavazásnak. May nem sokkal miniszterelnökké választása után azt is egyértelművé tette, hogy az egységes belső piacból és a vámunióból is ki akarja léptetni Nagy-Britanniát – ha ugyanis elmarad a szakítás az EU e két kulcsintézményével, akkor tulajdonképpen okafogyottá válik a tagság felmondása. A célok pontos meghatározása azonban még a kormányzó konzervatívok berkein belül is éles vitákat keltett; ezt a látványos bizonytalanságot tükrözi, hogy May csak igen hosszú huzavona után, 2017. március 29-én „aktiválta” a lisszaboni szerződés sokat emlegetett 50. cikkelyét, amely lehetővé teszi egy tagállam kilépését az Unióból.

2017 áprilisában May arra a döntésre jutott, hogy megerősíti a törvényhozáson belüli pozícióját, s egyúttal a tervezett lépéseihez szükséges politikai legitimációt is: június 8-ra új, rendkívüli választást írt ki, noha ennek a szükségességét semmi sem indokolta (Boyle–Maidment, 2017). Tény, hogy a közvélemény-kutatások akkor még a toryk stabil fölényét jelezték. Biztosra vette tehát a sikert, azonban hatalmasat tévedett. Igaz, hogy a Munkáspártot igencsak megosztotta a „balos” Jeremy Corbyn elnökké választása 2015 szeptemberében, ám 2017 nyarára mégis sikerült a pártnak valamennyire rendeznie zilált sorait, s így a papírformát megcáfolva, számottevő mértékben növelni tudta a rá voksolók számát. Az előző, 2015-ös választás eredményeképp a Konzervatív Pártnak 17 fős többsége volt, s ezzel abszolút többséget élvezett a 650 fős alsóházban; június 8-án viszont 13 mandátumot elveszített, míg fő vetélytársa 30 (!) új képviselői helyhez jutott. A toryk így a voksok 42,4%-ával 318 mandátumhoz jutottak, a Munkáspárt pedig a szavazatok 40%-ával 262 mandátumhoz.² A Konzervatív Párt így a stabil kormányzás folytatásához külső támogatásra szorult. A kétpártrendszer által formált brit politikában nincsenek hagyományai a koalíciós kormányzásnak, May tehát – a Brexithez való viszony törésvonalát állítva a középpontba – végül az észak-írországi Demokratikus Unionista Párttal kötött „külső támogatási” megállapodást (The Telegraph, 2017). A DUP Észak-Írország legerősebb politikai pártja, amely a protestáns többségre támaszkodva a Nagy-Britanniával való unió fenntartásának feltétlen híve, és a toryk főáramához hasonlóan elkötelezett a Brexit végrehajtása mellett. (Észak-Írországban a választók többsége, 56%-a a kilépés ellen szavazott.) A balul sikerült választás kimenetele természetesen May miniszterelnöki pozícióját is alaposan megrengette, de végül az a meggyőződés kerekedett felül a kormányzó pártban, hogy a kilépési tárgyalások kritikus időszakában egy „vezércsere” csak gyengítené a szigetország helyzetét (Parker, 2017).

A May-kormány mozgásterét kezdettől fogva szűkítette Skócia markáns Brexit-ellenessége. Emlékezetes, hogy a referendumon 2016 júniusában Skóciában a szavazók többsége, 62 százaléka az EU-tagság megőrzése mellett állt ki, és a kormányzó Skót Nemzeti Párt (SNP) vezetője, Nicola Sturgeon leszögezte, hogy nem kíván kilépni sem az egységes piacból, sem pedig a vámunióból (BBC, 2016). A 2017 júniusában rendezett választáson az SNP viszont meglepően gyengén szerepelt, ezért az Egyesült Királyságból történő kiválás terve egyelőre lekerült a napirendről, de a „kemény Brexit”-et a skót kormány következetesen elutasítja.

Davis és barnier: a tárgyalások első fordulója

Nagy-Britannia és az Európai Unió hivatalos tárgyalásai 2017 nyarán, egészen pontosan június 19-én indultak meg, amikor a brit delegációt vezető David Davis, a Brexit lebonyolításáért felelős miniszter (Secretary of State for Exiting the European Union) Brüsszelbe utazott, hogy találkozzon az EU-t képviselő francia Michel Barnier „főtárgyalóval”. Ekkor állapodtak meg abban a menetrendben, hogy négyhetente tárgyalnak Brüsszelben.³ A britek azt szerették volna, hogy a kilépés feltételeit érintő és a leendő kapcsolatokat kialakító tárgyalások párhuzamosan haladjanak, az EU azonban ragaszkodott ahhoz, hogy az első szakaszban a kiválás három kulcsfeltételéről állapodjanak meg, s a további együttműködésről csak ezt követően egyeztessenek. E három alapfeltétel a következő volt: a Nagy-Britanniában élő uniós állampolgárok, illetve az Unió államaiban élő brit állampolgárok jogi helyzetének a rendezése, a „válási összeg” mértékének a megállapítása, vagyis az EU-val szemben fennálló brit pénzügyi kötelezettségek pontos meghatározása, s végül, de egyáltalán nem utolsósorban az Írország és az Észak-Írország közötti 500 kilométeres határ ellenőrzésének (még pontosabban a fizikai határellenőrzés elkerülésének) az ügye. Úgy megszüntetni a határellenőrzést, hogy Nagy-Britannia kívül áll a vámunión, az Ír Köztársaság pedig annak részese, megoldhatatlan feladványnak tűnt – s tulajdonképpen mindvégig az is maradt.

A tárgyalások igen vontatottan indultak meg, s többnyire így is haladtak, aminek a fő okát abban láthatjuk, hogy a brit delegáció nem kapott világos és egyértelmű útmutatást arra nézve, pontosan milyen álláspontot képviseljen az egyes kérdésekben. Miért maradt ez el? Mindenekelőtt azért, mert az EU-ból való kiválásra a brit kormányzat nem volt felkészülve, hiszen valójában az egész országot meglepte a népszavazás kimenetele. Szeptemberre szinte már úgy tűnt, hogy a tárgyalások végleg zsákutcába jutnak, ezért e hónap 22-én Theresa May nagy ívű beszédre szánta el magát azzal a céllal, hogy kimozdítsa a Brexit-folyamatot a holtpontról. Fellépése színhelyéül Firenzét választotta.

May firenzei beszéde

A miniszterelnök igen nehéz feladatra vállalkozott, amikor úgy akarta európai partnereinek a jóindulatát megnyerni, hogy eközben nem fordítja maga ellen a kiválás elkötelezett híveit. John Redwood, az „euroszkeptikus” toryk egyik vezéralakja úgy vélte, a miniszterelnök Firenzében a lehető legmesszebbre elment azért, hogy az EU kedvében járjon – sőt túl messzire is (Redwood, 2017). Mások viszont az időhúzás újabb kísérletét látták a beszédben, arra is utalva, hogy valójában semmi olyan nem hangzott el, amit korábban nem lehetett tudni. De először is nézzük meg, milyen fontosabb megállapítások hangzottak el Firenzében!⁴

A legfontosabbnak azt a bejelentését nevezhetjük, hogy London „körülbelül két évre szóló” átmeneti időszakot kér Brüsszeltől, arra hivatkozva, hogy a tagság megszűnésének időpontja, 2019 márciusa után a szigetországnak még további időre lesz szüksége az új kapcsolatrendszer kidolgozásához és az éles törések (cliff edge) elkerüléséhez. A Brexit „puha” változatával rokonszenvező Philip Hammond pénzügyminiszter szeptember 12-én már arra is utalt, hogy az „átmenet” a status quóra fog épülni. A „kemény” megoldás hívei leplezetlen gyanakvással tekintettek erre, mert attól tartottak, hogy a hosszúra nyúló átmenet kiskapuként szolgálhat a Brexit elodázásához. A külügyminiszterré kinevezett, a 2016-os Brexit-kampány „frontemberének” számító Boris Johnson e tábor érzéseit szólaltatta meg, amikor szeptember közepén a Daily Telegraphban, a nyomásgyakorlás szándékával, megismételte azon állítását, hogy Nagy-Britanniának heti 350 millió fontjába kerül a tagság (Rayner, 2017). Ez természetesen erős túlzás volt, angolosan fogalmazva. A Brexit-pártiak megnyugtatására May jelezte Firenzében, hogy az átmenet „szigorúan korlátozott időtartamra” szólna, s egyértelművé tette: két év után Nagy-Britannia nem marad sem az egységes piac, sem pedig a vámunió tagja. A kétségek eloszlatására azt is kijelentette, hogy nem gondolkodik sem az Európai Gazdasági Térséghez való kapcsolódásban, a „norvég modellben” (ez az EU szabályainak elfogadása fejében biztosítana hozzáférést a közös piachoz), sem pedig egy olyan típusú szabadkereskedelmi egyezményben, amilyet az Unió nemrég Kanadával kötött.⁵

A Nagy-Britanniában élő uniós polgárok jogairól, az EU egyik kulcsfeltételéről May érdemben nem beszélt Firenzében, kijelentette viszont, hogy az uniós polgárok az átmenet periódusában is jöhetnek majd, sőt, köszöni hozzájárulásukat az ország prosperálásához. Ekkor azonban már „regisztrálni” fogják őket az új bevándorlási rendszerre való áttérés jegyében, tette hozzá. Guy Verhofstadt az Európai Parlament képviseletében a beszéd után sietett jelezni: egy ilyen mechanizmus bevezetése elfogadhatatlan (Kentish, 2017). (Több lépés és gesztus is utalt arra, hogy az Unió parlamentje a Brexit ügyében a Bizottságnál is keményebb álláspontot foglal el.)

A beszéd fontos eleme volt a miniszterelnök azon kijelentése, miszerint biztosítani fogja, hogy a brit bíróságok ítéleteikben az Európai Bíróság döntéseit is figyelembe vehessék az uniós munkavállalók ügyeiben. Ezzel félreérthetetlenül jelezte, hogy a brit bíróságok elsőbbsége fennmaradna. A gond ezzel csak az volt, hogy az EU már többször kinyilvánította, ragaszkodik ahhoz, hogy állampolgárainak ügyeiben a saját bíróságát illesse meg a szupremácia. London szerint viszont a brit bíróságok függetlenségét nem kell félteni, hiszen ezek – a 2017 novemberében Budapestre látogató Lord Callanan szavait idézve – „nem arról híresek, hogy emberi jogokat sértenének, ezért nevetséges lenne, hogy az EB felügyelje őket” (Márton, 2017).

A firenzei beszédet megelőző napok legtöbbet taglalt kérdése a pénzügyi elszámolásoké volt. May biztosította európai partnereit arról, eleget fog tenni kötelezettségeinek, vagyis Nagy-Britannia kilépése miatt egyetlen tagállamnak sem kell majd többet fizetnie az uniós költségvetésbe, s egyetlen tag sem kap a tervezettnél kevesebb fejlesztési forrást a 2020-ig tartó uniós költségvetési periódus végéig. A Financial Times még a beszéd előtt közzétette, hogy értesülései szerint a brit kormány 20 milliárd eurót kíván felajánlani „válási összegként”. Brüsszel viszont lényegesen nagyobb, 60 milliárd euró körüli befizetést várt el a szigetországtól. A várakozásoknak megfelelően May összegeket nem nevezett meg, de annyit jelzett, hogy az EU igényei „eltúlzottak”.

A magyar sajtóban sokáig igen kevés szó esett a harmadik sarkalatos kérdésről, az Észak-Írország és az Ír Köztársaság között húzódó határról. Ne felejtsük el: az ír állam és a kettéosztott ír nemzet számára nem pusztán gazdasági, hanem politikai szempontból is kulcsjelentőségű, hogy a szigetet ne vágja ketté egy „kemény határ”. A határkérdés feszegetése ráadásul az 1998-as „nagypénteki egyezménnyel” elindított északír békefolyamatot is veszélyezteti, hiszen ez expressis verbis kimondta, hogy a szigeten nem létesülhet „kemény határ”. Ezért korábbi állásfoglalásaival összhangban May Firenzében megismételte, hogy semmilyen fizikai akadályokat nem kívánnak a határon emelni. Brüsszel viszont egyértelművé tette, hogy ragaszkodik az Unió határainak szigorú védelméhez, és dublini látogatása során Michel Barnier is elengedhetetlennek nevezte a vámvizsgálatok megtartását, ha Nagy-Britannia elhagyja a vámuniót (Campbell, 2017). A dilemma megoldásáról May ekkor még semmi konkrétumot nem mondott.

A miniszterelnök addig következetesen azt hangoztatta, hogy Nagy-Britanniának jobb, ha egyáltalán nem köt megállapodást a kilépés utáni kapcsolatokra nézve, mintha egy rossz megállapodásba menne bele. E véleményét a beszédét követő sajtókonferencián sem vonta vissza, mégis állítható, hogy Firenzében ennek az ellenkezőjét sugallta, annak a felismerését, hogy ez nem jó üzenet, nem jó stratégia (The Guardian, 2017). E „puhulásban” nyilván közrejátszott a toryk gyenge választási eredménye: a kormány nem kapott felhatalmazást az igazán „kemény” kilépésre.

2017. december 8: az első szakasz lezárása

A tárgyalások azonban érdemben októbertől sem gyorsultak fel; a politikai elemzőknek joggal támadt az a benyomásuk, hogy a két oldal képviselői elbeszélnek egymás mellett. Az Európai Unió 27 tagállamának vezetői ezért 2017. októberi csúcstalálkozójukon úgy találták, hogy „megfelelő előrehaladás” hiányában még nincsenek meg a feltételei a továbblépésnek, vagyis a második forduló megkezdésének, amely már az új kapcsolatokról szólna.⁶ David Davis november közepén a BBC-nek azt állította, hogy London számos „kreatív kompromisszumot” is javasolt a tárgyalásokon, de az EU e kompromisszumkészséget „nem mindig viszonozza” (BBC, 2017b).

December elejére végül mégis körvonalazódott egy megállapodás, amelyet 4-én Jean-Claude Juncker, a Bizottság elnöke és Theresa May írt volna alá. E napon a két politikus együtt ebédelt Brüsszelben, és már lényegében meg is született az alku, amikor a May-kormányt kívülről támogató Demokratikus Unionista Párt vezetője, Arlene Foster közbeszólt: felháborodottan megüzente, hogy semmiképp sem fogad el egy olyan megoldást, miszerint Észak-Írországra Nagy-Britannia kilépése után akárcsak átmenetileg is vonatkoznának az EU vámuniójának a szabályai (BBC, 2017c).⁷ Ez az ötlet, noha még igencsak kidolgozatlan formában, szerepelt ugyanis a szakértők által előterjesztett megállapodási tervezetben, kereskedelempolitikai tekintetben de facto elszakítva Észak-Írországot az ország másik három alkotóelemétől.

A DUP leszögezte, hogy ezt semmiképp sem fogadja el. Foster egy napig szóba sem akart állni Mayjel...

A tárgyalási folyamat egy pillanatra megfeneklett; az áttörés szinte az utolsó pillanatokban következett be, december 8-ra. Hogy minek köszönhetően? A megállapodást végül is az biztosította, hogy a kudarc sem Londonnak, sem Brüsszelnek nem állt érdekében. De nézzük meg közelebbről is, hogy miként is állapodtak meg a már említett három fő kérdésben.

Ami a Nagy-Britanniában élő és dolgozó, mintegy hárommillió EU-s polgár jogait illeti, a brit kormány már 2017 júniusában nyilvánosságra hozta a helyzetük rendezésére vonatkozó javaslatát (Peter, 2017). Ez arra épült, hogy azok az uniós polgárok, akik – egy később kijelölendő határnapig – legalább öt éve folyamatosan a szigetországban tartózkodnak, ún. „letelepedett státuszt” (settled status) nyernek, s ez minden szociális kérdésben, az egészségügyi ellátástól az oktatáson át a nyugdíjig, a brit állampolgárokéval teljesen megegyező jogokat biztosít számukra. Novemberben a Brexit-ügyi minisztérium további részleteket is közzétett az uniós polgárok – és Brüsszel – megnyugtatására, hangsúlyozva, hogy a letelepedett státusz intézésére „bőven lesz idő”, s a tisztviselők nem fognak belekötni „technikai apróságokba”. A Belügyminisztérium decemberi állásfoglalása szerint az uniós polgárok „pár perc alatt” regisztráltathatják magukat, s az eljárás összege nem fogja meghaladni a brit útlevelekért elkért illetéket.⁸

Az állampolgárság ügyében a legélesebb nézeteltérés az Európai Bíróság jogköréhez kapcsolódott, a brit álláspont ugyanis kezdettől fogva az volt, hogy a kilépés után az EU-s polgárok ügyeiben is a brit bíróságok lesznek az illetékesek. A kompromisszum jegyében London csak odáig kívánt elmenni, hogy figyelembe veszik majd az EB állásfoglalásait. Decemberben az EU engedett ebben többet – beérte a „figyelembevétel” ígéretével (Zalan, 2017).

A „válási összeg” kérdésében viszont a britek lényegében kapituláltak, noha Boris Johnson sajtónyilatkozatai korábban ennek az ellenkezőjét sugallták. Emlékezetes, hogy London eredetileg a kiválás után egy pennyt sem kívánt fizetni, s később is csak a töredékét ajánlotta annak, amit az EU kért. Pontos összeget decemberben sem határoztak meg ugyan, de az értesülések szerint várhatóan 45-50 milliárd euró körüli nagyságrendről lehet szó. London ezenfelül vállalta, hogy a 2020-ig tartó hétéves költségvetési ciklusban mindent fizetni fog – tiszteletben tartja tehát minden korábban vállalt kötelezettségét. Még az EU-alkalmazottak nyugdíjához is hozzájárul... May annyit tudott elérni, hogy ne a szigetországnak kelljen állnia az uniós ügynökségek elköltöztetésének a költségeit.

A legnehezebb kérdésben, Észak-Írországéban a May-kormány nagyobb sikert ért el, már amennyiben sikernek tekinthető az, hogy jellegzetes brit kompromisszumra jutottak, és elhalasztották a döntést. Arról a zátonyról, amelyre december 4-én futottak, úgy evickéltek le, hogy a két fél által elfogadott közös jelentés (Joint Report) három lehetséges opciót vázolt fel. Az első az volt, hogy a határkérdést az EU és az Egyesült Királyság közötti későbbi kereskedelmi egyezmény keretében oldják majd meg. Ha ez nem sikerül, akkor specifikus technológiai megoldásokhoz fordulnak a határellenőrzés elkerülésére, s csak ha ez sem bizonyul járhatónak, akkor kerülne elő az ún. „backstop” megoldás, amelynek alapján Nagy-Britannia vállalja, hogy saját vámszabályait az EU szabályozásához igazítja (EC, 2017). A szövegezésből, a Joint Report 49. paragrafusából nem derül ki egyértelműen, hogy az „igazodás” az Egyesült Királyság egészére vagy csak Észak-Írországra vonatkozna. „Az Egyesült Királyság maximálisan igazodni fog a belső piac és a vámunió azon szabályaihoz, amelyek, jelenleg vagy a jövőben, fenntartják az Észak és Dél közötti együttműködést, a sziget egészére kiterjedően, és megvédve az 1998-as egyezményt” (EC, 2017). Ez tehát konkrét ígéretet jelentett a „kemény határ” elkerülésére, az unionista-konzervatív aggályokra tekintettel viszont az 50. paragrafus azt is leszögezte: az Egyesült Királyságon belül nem lesznek kereskedelmi határok. Hacsak nem marad az Egyesült Királyság egésze a vámunióban, a két cél között nyilvánvaló ellentmondás van – joggal jegyezte meg az északír Szociáldemokrata Munkáspárt (SDLP) egykori vezetője még 1998-ban, hogy az északír politikában „kollektív kétértelműségeket” (collective ambiguities) találni (Gilmore, 2017:3). Ekkorra már egyre többen jutottak arra a következtetésre, hogy a Brexit ügye valójában az északír határ sorsán fog állni vagy bukni. A torykat a parlamentben támogató DUP így is nehezen ment bele e formulába, s ellenállásában maximálisan számíthat(ott) a Konzervatív Párt Brexit-ellenes szárnyára. Ők valamennyien Észak-Írország ügyében olyan „vörös vonalat” látnak, amelyet a tárgyalásokon London semmiképp sem léphet át.⁹

A december 8-ra megszületett megegyezést jóváhagyásra az EU állam- és kormányfőinek december 14–15-én rendezett csúcsértekezlete elé terjesztették. Ezen már csak formalitás volt, hogy zöld utat adjanak a kilépési tárgyalások második szakaszának, megállapítva, hogy „megfelelő haladást” (sufficient progress) értek el (EP, 2017). Donald Tusk gratulált Theresa Maynek, de a meglehetősen „elnagyolt” megállapodásban, mint láttuk, valójában több rejtett aknát sem hatástalanítottak.

Hadüzenet Észak-Írország ügyében?

Az Európai Tanács határozata, amely „továbbengedte” a kilépési tárgyalásokat, azt is jelezte, hogy a 27-ek készek megkezdeni – a britek kérésére – az „átmeneti időszakról” szóló tárgyalásokat, de csak szigorú feltételekkel. 2018. január 29-én az Európai Tanács részletes „tárgyalási irányelveket” (negotiating directives) adott ki az „átmeneti időszakkal” kapcsolatos elképzeléseiről. Leszögezte, hogy az Egyesült Királyságnak e periódusban is alkalmaznia kell majd a közösségi jogot (acquis), amelynek az alakításába viszont már nem szólhat bele. Az átmenet két éve alatt természetesen Nagy-Britannia az egységes piacot és a vámuniót sem hagyhatja el. Az is megfogalmazódott, hogy a folytatás feltételeként a decemberi megállapodásban foglaltakat „pontos jogi formába kell önteni, a lehető leggyorsabban” (EC, 2018b).¹⁰ A határozat megismételte, amit Michel Barnier és Donald Tusk már korábban is sűrűn hangoztatott: egyszerre kilépni és bent maradni nem lehet, vagyis a britek nem folytathatják a „cherry picking” politikáját, nem mazsolázhatják ki az integráció előnyeit a velük járó kötelezettségek nélkül. Az utolsó, a 22. pont pedig azt állapította meg, hogy az „átmeneti időszak” nem tarthat tovább, mint 2020 december 31.; elvetette tehát a britek azon kérését, hogy – 2019. márciusi kezdéssel számolva – 24 hónapig, 2021. március végéig tartson (EC, 2018b).¹¹

A második szakasz első tárgyalási fordulójára 2018 februárjának első felében került sor, s a napirend első pontjaként az „átmeneti időszak” részleteinek a kidolgozása szerepelt. Brüsszel sürgette Londont, mert álláspontja szerint a kilépést szabályozó megállapodásnak októberre, az EU akkor esedékes csúcstalálkozójára mindenképp el kellene készülnie, hogy a tagállamok parlamentjeinek – s nem utolsósorban a Westminsteri törvényhozásnak – legyen elégséges ideje a ratifikációhoz. Február 28-án az Európai Tanács nyilvánosságra hozta a Nagy-Britannia kiválását szabályozó egyezmény általa javasolt szövegváltozatát (Draft Withdrawal Agreement). A dokumentum külön kiegészítést tartalmazott Észak-Írországra nézve, sürgetve, hogy egy „közös szabályozási térséget” (Common Regulatory Area) hozzanak létre az ír szigeten. Ez kimondta, hogy Észak-Írország területét az EU vámterületének kell tekinteni (EC, 2018c).¹² A 2017 decemberében még függőben hagyott kérdést, az EU-vámokhoz való igazodást tehát úgy oldotta meg, hogy Észak-Írországra szűkítette és konkretizálta az EU-val közös vámterületet (Skoutaris, 2018).

Az EU javaslatát Londonban egyenesen hadüzenetként értékelték, s nem is alaptalanul. Egy olyan megoldás, amely éles határt húz Nagy-Britannián belül, valahol az Ír-tengeren, nyilvánvalóan elfogadhatatlan a királyság egységéért felelős kormány számára. „Nincs olyan brit miniszterelnök, aki ilyet valaha is elfogadna” – jelentette ki May a parlamentben (BBC, 2018f). Az északír határ megoldatlansága így továbbra is lassította, sőt blokkolta a haladást. Érdemes megjegyezni, hogy a Munkáspárt eközben – részben épp Észak-Írországra tekintettel – szakított korábbi álláspontjával, és február 26-án Coventryben mondott beszédében Jeremy Corbyn már azt javasolta, hogy az egész ország maradjon bent a vámunióban (Labour, 2018). Az ismét csak zsákutcával fenyegető helyzet Theresa Mayt arra sarkallta, hogy újabb nagy ívű Brexit-beszédben foglalja össze kormányának álláspontját.

May beszéde a Mansion House-ban

Március 2-án a londoni Mansion House-ban a miniszterelnök új hangot ütött meg, amikor kijelentette, hogy ideje szembenézni a Brexit-döntés „kemény tényeivel”, és elismerte, hogy a kilépés után nehezebb lesz egymás piacaihoz hozzáférni.¹³ Igyekezett cáfolni azt a gyakorta felhozott vádat, miszerint a kormánya nincs tisztában saját céljaival, s határozottan kijelentette: „Tudjuk, mit akarunk”. Erről azonban nem sikerült igazán meggyőznie a közvéleményt. Alapvető célkitűzéseit May nem adta fel. Nem mondott le a „kemény Brexitről”. Ismét elhangzott, hogy a kétévesre tervezett átmeneti időszak után Nagy-Britannia kilép az egységes piacról és a vámunióból. Újra elvetette az Észak-Írország gazdasági elszakításával fenyegető javaslatot, és hozzátette: „Mi nem tesszük keménnyé a határt, s ha az EU erre mégis rákényszeríti Írországot, az nem a mi döntésünk”.

May ezúttal két indítványt is tett – jegyezzük meg, csírájában mindkettő szerepelt már a december 8-án elfogadott Joint Reportban. Az egyik az ún. „vámpartnerség” (customs partnership), amelynek keretében a brit hatóságok „tükröznék” az EU szabályait, mintha Nagy-Britannia az Unió „vámügynöke” volna. Vagyis a britek beszednék az EU-n kívülről érkező import után az EU javára az érvényes uniós vámtételt, a brit cégek pedig ezt visszaigényelhetnék, ha a brit vám alacsonyabb, s az árucikk nem hagyja el a szigetországot. A másik szóba hozott megoldás egy „áramvonalasított” (streamlined) vámügyi megállapodás, amely a kis és közepes méretű kereskedelmi cégeket mentesítené az ellenőrzés alól, és a legújabb technológia alkalmazásával egyszerűsítené a határellenőrzést. Ezen elképzelésekről nyilván lehetett vitatkozni, a fő probléma azonban az volt velük, hogy Brüsszel már 2017-ben nemet mondott rájuk. A beszédben újdonságnak számított Maynek az a bejelentése, miszerint a szigetország szeretne továbbra is „társult tag” maradni az EU egyes speciális hatóságaiban, s ezekben kész lenne elfogadni az EU jogának az érvényesülését, sőt, a fenntartásukhoz anyagilag is hozzájárulna. (Konkrétan a gyógyszeripar, a vegyipar és a repülés szabályozó hatóságait említette, az Európai Atomenergia Közösséggel együtt.)

A „részleges egyezmény” és a brit javaslatok

Mi volt Brüsszel válasza May beszédére? Március 7-én Tusk nyilvánosságra hozta a Brexit utáni brit–EU kapcsolatokra vonatkozó uniós tervezet irányelveit. Sajtóértekezletén – szinte „temetési hangnemet” ütve meg – világossá tette, hogy Brüsszel kevesli az engedményeket, és sokallja azt, amit London kér. May beszédére reflektálva Tusk kijelentette: a szigetország nem számíthat többre, mint egy olyan típusú szabadkereskedelmi egyezményre, amilyet az EU Kanadával kötött – s amelyet London már többször elutasított. Nagy-Britannia nem kaphatja meg Norvégia jogait Kanada kötelezettségeivel, hangzott el (EC, 2018a).

A 2018. március 13. és 19. között lezajlott újabb tárgyalási forduló nyomán a két delegáció 19-én megállapodott egy „részleges egyezményben”, amely azt kívánta tükrözni, hogy meddig jutottak el az egyezkedésben (Partial agreement between the EU and the UK negotiators on text for the Withdrawal Agreement). A szövegben zöld színnel satírozták be azon pontokat, amelyekben a felek lényegében már egyetértésre jutottak: idetartoztak az uniós polgárok szigetországi (s az EU-ban élő britek) jogai, a pénzügyi rendezés és az átmeneti időszak feltételei (EC, 2018d). Az északír határra vonatkozó mondatok azonban nem kaptak zöld színt: a végső rendezés továbbra is váratott magára. A dokumentum azt az ígéretet foglalta magában a britek részéről, hogy a „backstop” megoldás valamilyen formáját elfogadják majd, amíg más, jobb megoldás nem lesz a fizikai határellenőrzés elkerülésére (EC, 2018d). A megállapodástervezet valójában meglehetősen szűk mozgásteret hagyott Nagy-Britanniának – ha csak az nem mond le a „kemény Brexitről”.

2018. március 29-én, pontosan egy évvel a következő március végén esedékes kilépés előtt, May „országjáró körutat” tett, egyetlen nap alatt érintve országának mind a négy alkotóelemét, Angliát, Skóciát, Walest és Észak-Írországot. A túra üzenete az volt, amint azt a BBC-nek a miniszterelnök meg is fogalmazta, hogy az Egyesült Királyság az EU-tagsága megszűnése után is egységes állam marad. Arra is utalt, főként a skót vádakat cáfolandó, hogy egyáltalán nem készül a korábban a devolúció során „átengedett” hatáskörök Londonba történő újólagos centralizálására (BBC, 2018e).¹⁴

Áprilisban és májusban egy-egy újabb forduló következett a Brexit-tárgyalásokon, az északír határ ügyében azonban továbbra sem mutatkozott érdemi előrelépés. Olyannyira nem, hogy a Bloomberg hírügynökség május első napjaiban már arról írt, hogy – a februári és márciusi biztató eredmények ellenére – ismét reális veszélynek látszik, hogy Nagy-Britannia megállapodás nélkül lép majd ki az Unióból. Barnier maga is a válási tárgyalások kudarcba fulladásának veszélyét emlegetve próbált fokozódó nyomást gyakorolni Londonra, hogy engedjen Észak-Írország ügyében.

a „hard Brexit”-tábor szervezkedése

A May által felkarolt, s Philip Hammond pénzügyminiszter által is támogatott „vámpartnerségi” elképzelést a konzervatívok kemény Brexit-párti tábora élesen támadta. (Tegyük hozzá: ez a megoldás egyrészt nehézkes és drága árukövetési rendszert igényelne, másrészt pedig nem jelentene radikális szakítást az EU-val. Ezért ők inkább az „áramvonalasított” vámszabályozási megoldást pártolták, amely a „maximális könnyítés” elvének jegyében a modern technológia segítségével kívánta minimalizálni, ha nem is teljesen megszüntetni a határellenőrzést.) A European Research Group nevű, Jacob Rees-Mogg vezette erősen EU-ellenes csoport tagjai május elején harmincoldalas levélben követelték a kormányfőtől a vámuniós partnerség gondolatának elvetését, azzal érvelve, hogy ez megakadályozná az országot abban, hogy bilaterális alapon kereskedelmi megállapodásokat kössön más államokkal (Rayner–Hope, 2018). Boris Johnson még ennél is tovább ment, amikor a Daily Mailnek kijelentette: a vámpartnerség „őrült rendszert” alakítana ki, amely meghiúsítaná a Brexitre szavazó többség azon óhaját, hogy az ország végre „visszavegye az ellenőrzést” saját ügyei felett (Merrick, 2018). Ezt nehéz volt másként értékelni, mint nyílt támadást a miniszterelnök ellen. Május 20-án Johnson elutasította bármiféle „backstop” vámszabályozási megoldás alkalmazását, bár formálisan ezt az üzenetét úgy csomagolta be, hogy nem tételezi fel Mayről kormányzata eredeti céljainak az elárulását (Stewart, 2018).

A belpolitikai vitát tovább élezte, hogy a kilépési törvénytervezetet ugyancsak véleményező Lordok Háza több olyan módosítást is indítványozott, amely szemben állt a May-kormány elképzeléseivel, köztük azt is, hogy az Alsóháznak több beleszólási jogot (meaningful vote) kell adni a végső kiválási egyezmény ügyében. A Lordok Háza ugyanis úgy döntött, hogy amennyiben az Alsóház leszavazza a kormányt a végső Brexit-megállapodás ügyében, akkor a képviselőknek legyen joguk visszaküldeni a miniszterelnököt a tárgyalóasztalhoz (Financial Times, 2018). May csak úgy kerülte el a súlyos presztízsveszteséget jelentő vereséget, hogy különféle ígéretekkel leszerelte a javaslatot támogató rebellis torykat. A lordok azt is indítványozták, hogy Nagy-Britannia az EU-tagság megszűnése után is maradjon benne az Európai Gazdasági Térségben, de Maynek ez ügyben is sikerült elvetetnie a Lordok Házának javaslatait.¹⁵ Június 20-ra befejeződött a brit EU-tagság visszavonásáról és az uniós eredetű jogszabályoknak a brit jogrendszerbe történő átvezetéséről intézkedő törvény parlamenti vitája, miután mindkét ház elfogadta azt (BBC, 2018d). A törvényt II. Erzsébet szentesítette is.

A brit kőzvélemény a Brexitről

A szigetország politikai megosztottsága változatlanul fennmaradt: a különféle közvélemény-kutatások döntő többsége azt mutatta, hogy a Brexit melletti és elleni tábor lényegében fej fej mellett haladt, noha a brit polgárok a korábbiaknál már jóval több információval rendelkeztek az EU-tagság felmondásának potenciális előnyeiről és hátrányairól.¹⁶ (Ehhez tegyük hozzá: még a Brexit-ellenesek sem mind mondják azt, hogy a már megindított folyamatot le kell állítani – talán azért, mert úgy gondolják, a demokrácia ezt kívánja. A sokféle adat értelmezésében tehát nagyfokú körültekintést kell tanúsítani!) A számtalan közvélemény-kutatás közül e helyütt csak kettőt emelünk ki. E kettő során a referendum óta minden hónapban feltették ugyanazt a kérdést, és Sir John Curtice, a Strathclyde Egyetem politikatudományi professzora alapos elemzésben foglalta össze az eredményeket (Curtice, 2018).

Az egyik közvélemény-kutató cég, az Opinium végig azt kérdezte, hogy a megkérdezettek minek adják az elsőbbséget: az egységes piacban maradásnak, még azon az áron is, hogy ezzel együtt el kell fogadniuk a munkaerő szabad áramlását is, vagy fordítva, annak, hogy a munkaerő szabad áramlását az egységes piacból való kilépés árán is korlátozzák. Meggyőző többség egyik oldalon sem mutatkozott, de a Brexit-ellenes tábor valamelyest megerősödött: míg 2017. január–márciusában 39 százalék adott prioritást annak, hogy korlátozzák a munkaerő szabad mozgását, s csak 34 százalék az egységes piaci tagság fenntartásának, 2018. május–júniusban az utóbbi opciót választotta 39 százalék, s csak 35 százalék a másikat. (A többiek „nem tudom”-mal válaszoltak).

Az ORB cég azt a kérdést tette fel, hogy mi a fontosabb: a bevándorlás korlátozása vagy a szabadkereskedelem. E kutatásban a Brexit hívei megőrizték többségüket. 2016 novembere és 2017 februárja között 45 százalék értett egyet azzal, hogy a bevándorlás korlátozása fontosabb az EU-val való akadálytalan kereskedelemnél, s az ellenkező véleményt csak 40 százalék képviselte, és 2018. május–júniusban 44:42 százalékos arányban még mindig ők vezettek. A különbség azonban, akárcsak az Opinium-felmérés esetében, ismét csak igen csekély, megalapozva azt a konklúziót, miszerint a brit társadalom változatlanul mélyen megosztott az EU-hoz való viszony tekintetében. Effajta patthelyzetben igen nehéz értelmezni, mi is a „nép akarata” Brexit-ügyben (Curtice, 2018).

Az EU júniusi csúcsértekezlete és Chequers

A vázolt előzmények fényében igazából aligha meglepő, hogy a 2018. június 28–29-ére összehívott EU-csúcsértekezleten nem történt igazi előrelépés a Brexit ügyében, amelyet amúgy is háttérbe szorított a migráció témája. A kiadott zárónyilatkozat elismerte, hogy a megállapodás jogi megszövegezésében volt némi haladás, ám rámutatott arra, hogy az északír határ kérdésében „semmilyen érdemi haladás” nem történt.¹⁷ S ez áll Gibraltár ügyére is; ez utóbbiban a spanyol kormány de facto vétójogot tulajdonít magának.¹⁸ A Bizottság elnöke, Donald Tusk „last call”-t, „utolsó felszólítást” intézett Londonhoz, hogy „szedje össze” magát, ha a következő, 2018 októberében esedékes csúcstalálkozóig megállapodást kíván kötni az EU-val kialakítandó új kapcsolatairól. Az EU-csúcs kommünikéjének utolsó, 4. pontja arra az eshetőségre is felhívta a tagállamok figyelmét, hogy Nagy-Britannia esetleg mégis mindenféle megegyezés nélkül „zuhan ki” az Unióból.

Az idő szorított tehát, s a Brüsszel elé terjesztendő, immár végsőnek szánt javaslatot kidolgozó kormányülést May július 6-ra, a nyári miniszterelnöki rezidenciára, Chequersbe hívta össze. A maratoni hosszúságú, tizenkét órás ülésen egy olyan javaslatcsomagot fogadtak el, amely sokakat megdöbbentett: a „kemény Brexitet” addig következetesen felkaroló May jelentős mértékben „megpuhult” az EU irányában. A javaslatok lényege, egészen röviden, a következő:¹⁹ London – a „súrlódásmentes” (frictionless) kereskedelmi kapcsolatok érdekében – szabadkereskedelmi térséget javasolt, de ez csak az ipari és a mezőgazdasági árukra vonatkozna, a szolgáltatásokra nem; a két fél „common rule book”, vagyis „közös szabálygyűjtemény” alapján kereskedne egymással. A terv azzal számol, hogy Nagy-Britannia és az EU – fokozatosan – egy „kombinált [egyesített] vámtérséget” (combined customs territory) alakít ki, amelyben szükségtelenné válik a határellenőrzés, s ez megoldást jelenthet az északír–ír határ ügyére is. Azon importárukra, amelyeket a brit piacra szántak, a szigetország a saját maga által megszabott vámokat alkalmazhatja, azok esetében pedig, amelyeknek végcélja az EU, az utóbbi javára szedik be a britek a Brüsszel által megszabott vámokat. A kormányülésről kiadott közlemény kiemelte, hogy a brit parlament szuverén módon dönthet arról, mit fogad el közös szabályként, és azt a véleményét is kifejezte, hogy ez a megoldás nem akadályozza meg Nagy-Britanniát az EU-n kívüli országokkal való egyezmények kötésében. A szolgáltatások tekintetében elismerte, hogy a két fél nem fog egymás piacaihoz a korábbi mértékben és szinten hozzáférni – ez különösen a Cityt, jelenleg is a világ egyik legnagyobb pénzügyi szolgáltató központját érinti. A munkaerő szabad mozgásának elvben ugyan véget vetnek, de egy ún. „mobilitási keretegyezmény” (mobility framework) biztosítani fogja, hogy a brit és az EU-s polgárok zavartalanul utazhassanak, tanulhassanak és akár dolgozhassanak is egymás országaiban, ha állást kínálnak nekik.

A chequersi kompromisszum, amelyet a rá következő héten részletesen kidolgozott Fehér Könyvben foglaltak össze, taktikai értelemben mindenképp siker volt May számára, hiszen a kabinet tagjait fel tudta sorakoztatni maga mögött – és nem utolsósorban megoldást kínált az északír határ dilemmájára. A „hard Brexit” táborának egyik kulcsembere, a jelenleg a környezetvédelmi miniszter posztját betöltő Michael Gove is kiállt May mellett, úgy foglalva állást, hogy bár nem szívesen megy bele az engedményekbe, „realistának” tartja a brit javaslatot. Ezt Gove „nagyvonalúnak” nevezte, jelezve, hogy ha Brüsszel mégis elutasítja, akkor Nagy-Britanniának késznek kell lennie a megállapodás nélküli távozásra is (Sandle, 2018). Mások viszont még ilyen fenntartásokkal sem fogadták el a Brexit „felpuhulását”, s a kabinetnek a patinás chequersi kastélyban még látszólag megőrzött egysége látványosan felbomlott. Június 9-én a kilépési tárgyalásokat kezdettől fogva vezető David Davis bejelentette lemondását; ezt azzal indokolta, hogy May „túl sokat túl könnyedén” adott fel (BBC, 2018a). A lemondólevelében kiemelte: az elfogadott politikai irány egyre inkább valószínűtlenné teszi, hogy az Egyesült Királyság ténylegesen el tudja hagyni az egységes piacot és a vámuniót, s meghátrálása csak újabb és újabb brüsszeli követelésekhez vezet majd. Követte őt Boris Johnson is, aki már régóta bírálta a kormány irányvonalát, és a chequersi kormányülésen is arról beszélt, az előterjesztett megoldás Nagy-Britanniát az EU „vazallusává” teszi. Jacob Rees-Mogg, akire e körből többen is May kívánatos utódjaként tekintenek, kijelentette, hogy a Chequersben előterjesztett megoldás még annál is rosszabb lenne, mint ha az ország bármifajta megállapodás nélkül hagyná el az Uniót (BBC, 2018b). A „kemény Brexit” hívei nem is remélt támogatást kaptak Trump amerikai elnöktől, aki július közepén tett nagy-britanniai látogatása kapcsán nyíltan és kendőzetlenül kijelentette a Sun című jobboldali bulvárlapnak, hogy nem tetszik neki a chequersi kompromisszum, és ha May kitart emellett, nemigen számíthat arra, hogy az USA előnyös kétoldalú kereskedelmi egyezményt köt vele (BBC, 2018c).²⁰

Konklúziók helyett

David Davis „Brexit-ügyi” miniszter egy ízben a holdra szállás nehézségéhez és bonyolultságához hasonlította a kilépés lebonyolítását – s igaza volt (BBC, 2017a). A Brexit-tárgyalások második fordulójának a végére May igencsak nehéz helyzetbe került, hiszen nemcsak saját korábbi prioritásain kényszerült változtatni, hanem pártjának egy jelentékeny része is szembefordult vele, miközben kevéssé valószínű, hogy az EU további engedmények kicsikarása nélkül elfogadja a chequersi javaslatokat. 2018 júliusának közepén azonban ennél többet mondani már a jóslás kategóriájába esne, amire e sorok szerzője történészként semmiképp sem vállalkozik. Annyi viszont nyugodtan megfogalmazható a történtek fényében, hogy az Unió jól érzékelhetően azt a felfogást vallja, hogy Nagy-Britannia kilépése nem lehet sikertörténet, hiszen ha a britek jól járnak – esetleg tényleg kimazsolázzák a közös piac előnyeit kötelezettségeik minimalizálásával –, az komoly fenyegetés lenne a szupranacionális „európai projekt” sorsa szempontjából. Egyszerűen fogalmazva: a brit példa ragadós lehet, ennek a kockázatát tehát nem akarják vállalni. Más kérdés, hogy vonzó-e a Brüsszel által felkarolt szupranacionális projekt, s mit tartogat hosszabb távon...

„Maradjatok!” – kérleli a briteket BHL színdarabjának főhőse az első világháború kirobbanásával és a délszláv háborúval egyaránt asszociált városban, Szarajevóban, miközben azt sem tagadja, hogy az Unió Európája kisszerűségből és gyávaságból szakított saját örökségével és ideáljaival. Még várnunk kell, hogy megtudjuk, milyen következményekkel jár majd a 2016 júniusában elindított folyamat Európa számára...