Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia 2011–2020

BALOG ZOLTÁN társadalmi felzárkózásért felelős államtitkár, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium.

(mélyszegénység, gyermekszegénység, romák), avagy a hazai felzárkózáspolitika fundamentuma

Mindenkinek éreznie kell, hogy a nemzeti közösség tagja!
gróf Tisza István miniszterelnök (1861–1918)

Ma Magyarország egyik legsúlyosabb gondja a szegénységben élők, közöttük a roma népesség helyzetének fokozatos romlása. Ennek következménye a leszakadás, a kiszorulás az életlehetőségekből mind a tanulás, mind a foglalkoztatás, mind az egészségügyi szolgáltatások területén, valamint a hátrányos helyzetű térségekben és települések perifériáján növekvő és újonnan kialakuló rossz lakhatási körülmények. Minden harmadik ember (kb. 3 millióan) ma Magyarországon a szegénységi küszöb alatt él, közülük 1,2 millióan mélyszegénységben.

A szegénységi kockázatok különösen sújtják a gyermekeket és a hátrányos helyzetű térségekben élőket. A romák nagy többsége, mintegy 5–600 ezren (összlétszámuk a becslések alapján kb. 750 ezer) ehhez az utóbbi csoporthoz tartozik. Ezért Magyarországon a romák felzárkóztatását megcélzó politikát nem lehet elválasztani a szegénység elleni általános küzdelemtől, a társadalmi és a gazdasági versenyképesség javításától. Ugyanakkor a romák etnikai csoportjára külön figyelmet kell fordítanunk, hiszen a tapasztalatok azt mutatják, hogy a szegények között is ők a legszegényebbek, és eddig őket érték el legkevésbé a felzárkóztató programok. A „kifejezett, de nem kizárólagos” (explicit but not exclusive) célzás uniós alapelvének megfelelően a roma népesség bevonásához szükség van speciális eszközökre és megközelítésre.

Az 1993-ban elfogadott, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény lehetőséget teremt arra, hogy a romákat valóban partnernek tekintve bevonjuk az őket érintő ügyekbe, így ösztönözve részükről az aktivitást és a felelősségvállalást. A készülő új nemzetiségi törvény ezeket a jogokat kiterjeszti és megerősíti (parlamenti képviselet). A későbbiekben ismertetett kisebbségi önkormányzati rendszer eredménye, hogy a romák Európában egyedül Magyarországon rendelkeznek államilag garantált országos választáson létrejött képviselettel, amely biztosítja számukra a kulturális autonómiát. Az utolsó önkormányzati választásokkal egy időben megtartott kisebbségi választáson több mint 130 ezer roma regisztrált önkéntesen, és szerzett választási jogosultságot (az összes kisebbségi választó 58%-a). ők több mint 6 ezer helyi képviselőt választottak, akik megválasztották a 20 területi (megyei és budapesti) roma kisebbségi önkormányzatot, valamint az Országos Roma Önkormányzatot. Ennek elnökével, Farkas Flóriánnal a kormány nevében Orbán Viktor miniszterelnök 2011 májusában aláírt egy „Keretmegállapodás”-t, amely konkrét vállalásokat rögzít a romákat érintő legfontosabb kérdésekben. Ez a legmagasabb szinten aláírt dokumentum egyrészt jelzi a többségi, nem roma magyar társadalom felé a kormány elköteleződését a romák felzárkóztatására, másrészt azt üzeni Magyarország legnagyobb etnikai kisebbségének (az új Alkotmány szerint „nemzetiség”), hogy számíthatnak a partneri együttműködésre.

A társadalmi leszakadás meghatározó részben a szegénységgel összefüggő körülményekből fakad.

Tudatosan kívánjuk tehát fenntartani azt a kétirányú megközelítést, mely egyszerre küzd a nem csak a romákat sújtó elszegényedés ellen, miközben figyelemmel kíséri, ha kell, speciális, antidiszkriminációs programokkal is a romák helyzetének alakulását. Húsz évvel a parlamenti demokrácia újbóli megszületése után ez az ügy Magyarország hitelességi kérdése is. Nem fogadhatjuk el azt az állapotot, hogy a diktatúra az élet bármely területén többet nyújtson az állampolgároknak, mint a demokrácia. Hogyan tudná értékelni a polgári szabadságot az, akit a szociális leszakadás megakadályoz abban, hogy ezt a szabadságot élvezze?!

A kormány programjának „A cigányság körülményeinek javítása, társadalmi beilleszkedésének elősegítése” című fejezetében célként határozta meg, hogy a cigányság problémáit nemzeti ügyként, s nem pusztán szegénypolitikaként kezeli. Ennek érdekében – igazodva a Nemzeti Roma Stratégiák 2020-ig tartó uniós keretrendszeréhez – a kormány célja 10 éves időtávlatban meghatározni a szegénységben élők, köztük a romák társadalmi és munkaerő-piaci integrációja középtávú kihívásait, céljait és a szükséges beavatkozási irányokat.

A hatékony társadalmi felzárkózást szolgáló programok tervezéséhez és végrehajtásához szükséges a hazai cigányság helyzetének jobbítását szolgáló eddigi programok módszeres áttekintése és a romák helyzetét érdemben javító cselekvési terv megalkotása is, mely egyszerre céloz meg minden szegénységben élőt, de külön nevesíti azokat a módszereket és intézkedéseket, melyek biztosítják a romák valóságos bevonását.

A társadalmi leszakadás meghatározó részben a szegénységgel összefüggő körülményekből fakad. Ma Magyarországon a kiszorulás, a társadalmi élet jelentős területeiről való tömeges kizáródás súlyos – az állami szektorra, a társadalmi együttélésre és a fenntartható gazdasági fejlődésre egyaránt kiható – társadalmi probléma. Ezért a társadalmi felzárkózáshoz feltétlenül szükséges egyfelől a szegénység okainak megszüntetésére való törekvés, a szegénység kialakulásának megelőzése, másfelől a szegénységből fakadó jelentős hátrányok csökkentése.

A rendszerváltás után húsz évvel a magyar társadalom adós a szegénységet okozó, illetve a szegénységből adódó problémák hatékony kezelésével. A statisztikák és számos tanulmány a legszélsőségesebb nélkülözésben, a társadalom peremvidékein élő csoportok helyzetének állandósulásáról tanúskodnak. A szélsőséges élethelyzetek, kirívó társadalmi különbségek, a társadalmi zárványok kialakulása, s az ehhez kapcsolódó esélytelenség, a hátrányos helyzetek generációkon keresztüli átöröklődése az egész társadalom stabilitását, fenntarthatóságát, biztonságát veszélyeztetik. A társadalmi kohézió hiánya, a magyar társadalom jellemző – életkori, etnikai, területi stb. – vetületeiben tapasztalható dezintegrációs folyamatok egyben a gazdasági fejlődés akadályai is.

A 2001-ben végzett népszámlálás adatai szerint nemzetiségi hovatartozás alapján 190 ezren vallották magukat cigánynak, míg a reprezentatív cigányvizsgálatok eredményei alapján a kutatók 1971-ben 320 ezer fő körülire, 1993-ban 468 ezer körülire, 2003-ban pedig mintegy 570 ezerre becsülték a cigányok számát. Ez az ország teljes népességéhez viszonyítva közel 5,5 százalékos arányt jelentett.1 A 2003-asnál frissebb kutatási adatok egyelőre nem állnak rendelkezésünkre. Népesség-előrebecslések a romák számát 2010-es évekre 650–750 ezer közé teszik.2

A vizsgálatok tanúsága szerint a cigányság életkori összetétele lényegesen fiatalabb népességet mutat, mint a nem cigány népességé.

1. táblázat: A cigányok száma és aránya Magyarországon

1. táblázat: A cigányok száma és aránya Magyarországon

A cigányság területileg egyenetlenül helyezkedik el az országban. A területi eltérések jelentősek mind a teljes lakosságon belüli, mind pedig a cigány népességen belüli arányszámokat tekintve. Az ország több megyéjében a teljes lakossághoz viszonyított arányuk 3 százalék alatt marad, miközben Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves megyében a 15 százalékot közelíti. A területi különbségek legmarkánsabban alacsonyabb területi szinten, a települések szintjén jelentkeznek. Egyes településeken, településcsoportokban többségben élnek a cigányok.

1. ábra: A cigányság aránya az állandó népességhez képest megyénként, 2003.

1. ábra: A cigányság aránya az állandó népességhez képest megyénként, 2003.

A romák több mint 60%-a vidéken, falusias környezetben, többnyire szegregátumokban, igen rossz lakáskörülmények között él. A népességelőreszámítások – melyek regionális szinten állnak rendelkezésünkre – e népességeloszlás területi különbségeinek fennmaradását prognosztizálják.

A roma népesség iskolázottsága messze az átlag alatti. Az iskolázottság az egyes korosztályokat tekintve is jelentősen eltér a társadalom egészétől. A cigány nemzetiségű lakosság iskolázottsági mutatói életkorcsoportonként ugyan némileg javulnak, a javulás azonban korántsem tekinthető jelentősnek. 2001-ben a 25–39 éves korosztályok mutatói alig voltak jobbak, mint a sokkal korábban, feltehetően 1990 előtt végzettséget szerzők mutatói. A kedvezőtlen képet a teljes népesség hasonló korcsoportjaival összevetve láthatjuk meg. Jelentős mértékűek az iskolai elkülönülés folyamatai is. Egy 2010-es kutatás3 szerint a roma többségi iskolák száma 2004 óta mintegy 34%-kal emelkedett. Ezen iskolák 70%-ában a teljes szakos ellátottság megoldatlan.

A romák relatív továbbtanulási helyzete a kilencvenes évek után is tovább romlott. A rendszerváltás utáni magyar társadalom egyik nagy jelentőségű eredménye az érettségit adó középiskolák tömeges elterjesztése, és ezzel az egyetem felé vezető utak széles körű demokratizálása. Ebbe a folyamatba azonban a roma fiatalok tömegei nem tudtak bekapcsolódni.

A roma fiatalok felzárkózása az általános iskolában folytatódott, azonban az érettségit adó középiskolába történő továbbtanulásuk 15 százalék alatt maradt, szemben a 80 százalék feletti országos átlaggal. A továbbra is relatíve kevés továbbtanuló roma fiatal sokkal inkább tanul a piaci értéküket folyamatosan vesztő szakiskolákban (szakmunkásképzőkben), és sokkal inkább morzsolódik le, mint nem roma társaik.

2. ábra: A 18–59 éves népesség legmagasabb iskolai végzettségének aránya a teljes érintett népességcsoporthoz viszonyítva, 2001 (összesen 100%)

2. ábra: A 18–59 éves népesség legmagasabb iskolai végzettségének aránya a teljes érintett népességcsoporthoz viszonyítva, 2001 (összesen 100%)

A cigány népesség foglalkoztatási rátája egyes kutatások szerint alig éri el a 20%-ot. A roma nők 10 százalékos foglalkoztatási aránya különösen aggasztó5. Ehhez kapcsolódik a rendkívül rossz egészségi állapot (a romák átlagosan 10 évvel korábban halnak meg, mint a nem romák), alacsony iskolázottság (alig 20% jut el az érettségiig), telepszerű, komfort nélküli lakókörnyezet. Ezeken a területeken a bűnözés és etnikai hátterű konfliktusok erőteljesen jelen vannak. A TÁRKI 2010-es Háztartás Monitor adatfelvétele szerint a roma népesség körében 2009-ben a szegénységi arány a 2000-es évhez közelít, és eléri a 70%-ot.

Számos gazdasági-társadalmi folyamatot tapasztalunk, amelyek kedvezőtlenül érintik a leghátrányosabb helyzetű térségeket, illetve társadalmi csoportokat. Nemzetközi összehasonlításban kifejezetten alacsony a foglalkoztatás, nem versenyképes az oktatás, veszélyesen nő a lakosság eladósodottsága. Ezek a folyamatok halmozottan érintik a roma lakosságot, ami kizáródáshoz, diszkriminációs jelenségekhez is vezet.

Az utóbbi évek szegregátumokra irányuló vizsgálatai eltérő képet mutatnak: 500 és több mint 16606 közötti szegregátumról7 számolnak be. Az 1663 szegregátumról szóló tanulmány állításai alapján a települések negyedében tapasztalható településen belüli lakóhelyi kizáródás. A szegregátumok mintegy kétharmada települések szélén helyezkedik el. A telepek 14%-a településhatáron kívül található (átlagosan 3,8 km távolságra). Körülbelül 26 ezer ember él ilyen helyeken. A mintában szereplő telepek közül 17-ben se közkifolyó, se közvilágítás nincs, ezek 64,7%-a külterületen található. Az elmúlt évek fejlesztési programjai között számos, a cigányságot közvetve vagy közvetlenül célzó program indult. Ezek átfogó, áttörő eredményt nem értek el. Ezt a szegénységi mutatók romlásából, a társadalmi peremvidékek helyzetének állandósulásából, a társadalmi, területi zárványok kialakulásának folyamataiból tudhatjuk. Részterületi kutatások, esettanulmányok számolnak be a társadalmi távolságok növekedéséről, a szélsőséges élethelyzetek állandósulásáról.

Tekintettel arra, hogy a cigányság a társadalmi hátrányokkal bíró népességen belül is igen kedvezőtlen helyzetben van, külön említendő feladat a juttatások megfelelő célzása, illetve az ezzel kapcsolatos egyik legfőbb kudarc a lefölözés: „A szegénységben élő romák esetében jellemző az, hogy még a halmozottan hátrányos helyzetű csoportokon belül is legkedvezőtlenebb helyzetben lévőkhöz tartoznak. Következésképpen a területi és szociális szempontok alapján meghatározott célcsoportoknak indított jóléti programok esetében nagy a veszélye annak, hogy a célcsoport más tagjaihoz képest a leghátrányosabb helyzetben lévő romák kevésbé részesülnek e programok tényleges hasznaiból.”8

A munkaerő-piaci részvétel növekedése elengedhetetlen a gazdasági növekedés előmozdításához ...

A szegénység, a társadalmi kohézió ügye – a gazdasági fejlődéssel szoros összefüggésben – az Európai Unió politikáiban is egyre hangsúlyosabb szerepet kap. A 2010-es szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem európai évét követően az Unió 2020-ig megfogalmazott stratégiájában az 5 fő cél egyikeként tekint a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelemre. Az uniós stratégia átfogó célja a szegénységben vagy társadalmi kirekesztettségben élő népesség számának 20 milliós csökkentése. Magyarország részéről az ehhez kapcsolódó vállalás mintegy félmillió ember kisegítése a szegénységből. A vállalás ambiciózus, megvalósítása nem képzelhető el összehangolt, célzott beavatkozások nélkül. Ugyancsak több szakterület együttműködésére van szükség a foglalkoztatás terén kitűzött cél, az 1 millió új munkahely eléréséhez, valamint az oktatási cél, az iskolai lemorzsolódás 11,4%-ról 10 százalékra csökkentése sem csupán az oktatási intézményrendszer feladataként értelmezhető.

A leszakadó helyzetű társadalmi csoportok, a romák integrálása olyan szükséges beruházást jelent, amely hosszú távon pénzügyi szempontból is előnyös. Hatalmas potenciál rejlik a munkanélküliek tömegének munkaerőpiacra történő visszajuttatásában, mely egyben hozzájárul a versenyképesség javításához és – a szociális transzferekből élők számának csökkenése révén – a szociális biztonsági rendszerek fenntarthatóságához is.

Egyes kutatások szerint, ha a romák foglalkoztatottsági aránya elérné a nem romákét, akkor az általános foglalkoztatottsági ráta 5–10%-kal emelkedne. A munkaerő-piaci részvétel növekedése elengedhetetlen a gazdasági növekedés előmozdításához, és különösen szükségessé teszi azok részvételét, akik gazdaságilag aktív életkoruk ellenére munkanélküliek. A Világbank 2010 áprilisában publikált kutatása9 alapján az európai országok évente több száz millió eurót veszítenek a termelékenységükből, költségvetési bevételükből azáltal, hogy a munkaképes korú romák jelentős része a minőségi oktatás hiányában nem tud sikeresen részt venni a munkaerőpiacon. A kutatás szerint az így keletkező hiány sokszorosa annak az összegnek, amit a roma gyerekeknek nyújtandó minőségi oktatásba kellene befektetni.

A felzárkózáspolitika általános elveiről

A felzárkózáspolitika az új stratégiai és kormányzati keretek adta átfogó megközelítésmód, amely a szakpolitikák összehangolásával és komplex beavatkozásokkal kezeli az ország társadalmi kohézió szempontjából meghatározó szociális problémáit.

A felzárkózáspolitika célja, hogy

  • csökkenjen a szegénységben vagy társadalmi kirekesztettségben élők aránya;
  • csökkenjen a hátrányos helyzetű gyermekek társadalmi lemaradása, gyengüljenek a szegénység átörökítésének tendenciái;
  • csökkenjenek a roma és nem roma népesség közötti társadalmi különbségek;
  • enyhüljenek a társadalmi és területi kizáródás jelenségei, folyamata;
  • minél több embert hozzon abba helyzetbe, hogy felelősséget tudjon vállalni saját sorsáért;
  • a felzárkóztató programok teljesítményre ösztönözzenek és teljesítményt várjanak el.

A célok lényegében megegyeznek azokkal a prioritásokkal, amelyek érvényesítésétől várható az integrált társadalom irányába történő elmozdulás.

2. táblázat:

2. táblázat:

A felzárkózáspolitika a – szegénység szempontjából meghatározó – speciális problématerületi stratégiák (gyermekszegénységet, romaügyet, hátrányos helyzetű térségeket érintő stratégiák) integrálását, kiegészítését, egységes célrendszerben való kezelését kívánja előmozdítani, figyelemmel a többi, a társadalmi felzárkózás szempontjából releváns stratégiára. A stratégia keretstratégiaként figyelembe veszi és integrálja a „Legyen jobb a gyerekeknek” Nemzeti Stratégiában és a Roma Integráció Évtizede Programban megfogalmazott célokat.

A felzárkózás összkormányzati prioritásának elve. A mélyszegénységben élők, és különösen a roma közösség tagjainak felzárkózását segítő politikának, a stratégiának és minden kapcsolódó intézkedésnek elvileg megalapozott, átfogó, távlatos és gyakorlatias arculatot kell öltenie. Ennek érdekében minden állami, önkormányzati feladatot – a tervezés és a végrehajtás során egyaránt – úgy kell megfogalmazni, hogy az világosan és egyértelműen tartalmazza a felzárkózási szempontokat. A kormány és az egyes tárcák, valamint az önkormányzati intézkedések és előterjesztések kidolgozása és elfogadása során minden alkalommal mérlegelni kell, hogy azok megfelelnek-e a felzárkózás elvi és gyakorlati követelményeinek.

Felzárkózáselvű fejlesztéspolitika. Magyar modellként jegyzik az ún. esélyegyenlőség-elvű támogatáspolitikát, amely a központi és uniós forrásokhoz való hozzáférést kötelezően megalkotandó esélyegyenlőségi helyzetelemzéshez és tervhez rendeli. Ezek elkészítése során kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy érvényesül-e a településen, az önkormányzati társulásban a diszkriminációmentesség, szegregációmentesség és a halmozottan hátrányos helyzetű csoportok felzárkózásának támogatása. Fontos tovább erősítendő lépés, hogy a fejlesztési programok a helyi önkormányzatok forrásokhoz való hozzáférésének feltételéül szabják a területükön élő hátrányos helyzetű lakosság vagy településrészek felzárkózását célzó beavatkozásokat, olyan felzárkózási stratégia készítését, amely érdemben kívánja kezelni a szegénységben élők helyzetét.

Az integráció elve. A felzárkózást segítő politika célja annak előmozdítása, hogy erősödjön a társadalmi és nemzeti összetartozás, növekedjen a társadalmi kohézió és szolidaritás, csökkenjenek a kizáródáshoz vezető jelenségek és az elkülönülés diszkriminatív társadalmi mintázatai. Az integráció elvének úgy kell érvényesülnie, hogy egyszerre feleljen meg a kisebbségek iránti türelem és befogadás, a demokrácia európai elveinek, valamint az egyéni és közösségi önrendelkezés, az önállóság és a szabadság értékeinek.

Komplexitás és koncentráció. A leggyakrabban pályázati formában elnyerhető támogatások nem jutnak el a társadalom leghátrányosabb helyzetű csoportjaihoz, illetve kellő komplexitásuk híján nem javítják helyzetüket érdemben. Területileg, tartalmilag, időben, eszközrendszerben és erőforrásokban összehangolt, egymást kiegészítő fejlesztési programok együttesétől várható csak a hátrányos helyzetű csoportok, települések és térségek felzárkózása. Azaz közös gazdaságpolitikai, vidékpolitikai, foglalkoztatáspolitikai, oktatási, egészségügyi, lakás- és szociálpolitikai, közlekedési, infrastrukturális lépések vezethetnek mérhető eredményre. Ennek érdekében erős központi és helyi koordinációra van szükség. Ez a programok tervezésének, időzítésének és értékelésének a társadalmi felzárkózáspolitika céljai szerinti összehangolásával valósítható meg. A támogatáspolitika hatékonyságát növelni kell hosszú távú, fenntartható intézkedések, programok tervezésével; a támogatáspolitikát megalapozó dokumentumok, valamint a különböző szakterületeken születő dokumentumok (országos, regionális, helyi stratégiák, intézkedési tervek) összhangjának megteremtésével; a területi különbségekre és az ebből fakadó szakmai nehézségekre is reflektáló differenciált támogatási rendszerek alkalmazásával.

Biztos kezdet, biztos jövő. Az életutat, annak kritikus fordulópontjait követő segítségnyújtás rendszerekkel kell támogatni a kora gyermekkori szolgáltatások fejlesztésétől az esélyteremtő iskolán keresztül a felnőttkor nehézségeit áthidaló megoldásokig. A kora gyermekkor rendkívül fontos életkori szakasz, az ekkor megvalósult humán befektetések térülnek meg a legnagyobb arányban, és különösen nagy hasznot hoznak a hátrányos helyzetű, köztük a roma gyermekek esetében – kompenzálva, vagy legalább részben kompenzálva az otthoni hátrányokat. A tudásalapú társadalom sikeres tagjává csak akkor válhatnak a hátrányos helyzetű gyermekek, ha a színvonalas iskoláztatásuk feltételeit biztosítjuk, elősegítve sikeres iskolai karrierjüket és munkaerő-piaci belépésüket.

Átfogó megközelítés. Az ágazati programok jogi, finanszírozási és szakmai összehangolása elengedhetetlen a komplex fejlesztések indítása érdekében, amelyek a leszakadó rétegek felzárkózására együttesen hatnak: oktatás, lakhatás, szociális helyzet, foglalkoztatottság, egészségi állapot.

Személyes felelősségen és részvételen alapuló programok. Átfogó szempont az érintettek aktivitásának, személyes részvételének előmozdítása, az önmaguk és családjaik helyzetéért viselhető felelősség megerősítése. A felzárkózásstratégia nyomán olyan programok megalkotására van szükség, amelyeknek közvetlen célja az érintettek önálló életvezetési képességeinek megerősítése, a munkaerőpiacra való belépést segítő munkakultúra kialakítása.

Közösségi részvétel és támogatás elve. A felzárkózást segítő programok tervezésébe, koordinálásába és lebonyolításába be kell vonni a célcsoportok, különösen a roma közösség, valamint a helyi önszerveződések és a közigazgatás képviselőit. A hozzáférést segítő hálózatokban, projektek kidolgozásában (generálásában), illetve monitorozásában törekedni kell a roma szakemberek alkalmazására, ez a romák társadalmi egyenlőségének és gazdasági érdekérvényesítésének növekedését szolgálja. Megkülönböztetett figyelmet és lehetőséget kell biztosítani azon egyházi közösségeknek is, amelyek felzárkózást segítő aktivitása ezt indokolttá teszi. Meg kell teremteni a helyi és regionális szintű döntéshozók, továbbá a magánszféra érdekeltségét, ösztönözni kell részvételüket a felzárkózási programok, intézkedések végrehajtása, sikeressége érdekében.

Megalapozott tervezés, a hatékonyság rendszeres mérése. A szegénységben élőkre, ezen belül a romákra irányuló fejlesztési, felzárkózási programok sikeres tervezése és hatékony megvalósítása csak akkor lehetséges, ha a célcsoport helyzetéről, számáról, az elért eredményekről mérhető, érdemi információkkal rendelkezünk. Ezért megvizsgáljuk az etnikai alapú statisztikai célú, anonim adatgyűjtés lehetséges módszereit és eszközeit, amelyek jogi és adatvédelmi szempontból is helytállóak. A felzárkózáspolitikát érintő fejlesztési stratégiák átfogó, egységes nyomon követési és értékelési rendszerének kialakítására van szükség. Ki kell építeni, össze kell hangolni a hatékony állami monitoringrendszereket, erősíteni kell a programok, intézkedések ellenőrzésére jogosult intézmények közötti együttműködést (adatbázisaik összevetése, a törvénytelen gyakorlatok feltárása, automatizmusok kialakítása).

... a roma társadalom szerte Európában a sokszoros hátrányokkal és kirekesztettséggel küzd ...

A társadalmi felzárkózási stratégia roma stratégia, de nem csak roma stratégia. A cigányságot rendkívül súlyosan érintő társadalmi problémák nem csak a cigányságot sújtják, s – értelemszerűen – nem is kezelhetők kizárólagosan a cigányság körében. Épp ezért a romák társadalmi viszonyainak jobbítását célzó stratégia sem lehet csak a romákat célzó beavatkozások stratégiája. A stratégia társadalmi problémákat, problématerületeket céloz, s nem személyes jellemzőkkel meghatározható társadalmi csoportokra irányul. A romák társadalmi és gazdasági integrációját célzó intézkedéseket elsősorban területi (hátrányos helyzetű térségek, települések) és szociális szempontok (pl. hátrányos helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony iskolai végzettség stb.) – illetve ezek metszete – alapján kell meghatározni. Az oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy területén elsősorban a szociális és területi szempontok alapján indokolt az intézkedéseket kijelölni. Az antidiszkrimináció és a kultúra (a kulturális autonómia) területén van lehetőség arra, hogy az egyes intézkedésekben etnikai alapú célzást alkalmazzunk. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézetének megállapításaival összhangban10 alapelvként kezeljük, hogy kifejezetten a roma kisebbségre irányuló projektek csak akkor indokoltak, ha az orvosolni kívánt hátrány egyértelműen és elsősorban etnikai vonatkozású. E mellett, természetesen – s épp ez a stratégia egyik lényegi eleme – kiemelt figyelmet fordítunk a célterületeken megvalósuló vagy tervezett programok romákra gyakorolt hatásaira.

Tekintettel arra, hogy a roma népességhez kapcsolódó problémák sok esetben közösségi jellegűek, sokszor fakadnak belőlük közösségi ellentétek, bizonytalan hátterű, kezelhetetlenné váló viszályok (s ezek nyomán akár súlyos tragédiák) – a beavatkozásoknak is, ahol ez indokolt lehet, közösségi jellegűeknek kell lenniük. Sikeres programok tapasztalatai nyomán e „közösségi jelleg” egyrészt a helyi roma közösséggel végzendő közvetlen, lakókörnyezeti munkát jelenti, másrészt ettől el nem válaszhatóan elengedhetetlen a helyi szűkebb, tágabb „külső” közösség bevonása is. Az oktatás és a munka világába való beilleszkedés mellett a helyi közösségek működőképességének, integráló erejének megerősítése alapozhatja meg a ma sok esetben hiányzó, s az együttéléshez nélkülözhetetlen biztonságot.

Az európai romastratégia elemeiről

Az elmúlt évek társadalmi trendjei és problémái arra is ráirányították az EU vezetőinek figyelmét, hogy a roma társadalom szerte Európában a sokszoros hátrányokkal és kirekesztettséggel küzd, ami nemcsak morálisan elfogadhatatlan, de gazdasági szempontból is rendkívül hátrányos.

Ma az EU-tagállamokban becslések szerint mintegy 8 millió, egész Európában 10–12 millió roma él. Hangsúlyozandó, hogy nem egységes népcsoportról van szó, mind etnikailag, mind életkörülményeiket tekintve sokfélék, ugyanakkor nagy részük szegénységben él, és nincs integrálódva az elsődleges munkaerőpiacra. Társadalmi, demográfiai mutatóik tekintetében is jelentősen különböznek a többségi társadalomtól, egyes becslések szerint a közép- és kelet-európai romák 50%-a 20 év alatti. Ez igen sürgetően veti fel a szegénység és kirekesztettség generációk közti átörökítése megtörésének szükségességét, hiszen a szegénységben élő gyermekek nagy arányban romák – Magyarországon egyes becslések szerint a szegénységben élő gyermekek fele roma.

A magyar elnökség azért is rá kívánta irányítani a figyelmet a roma népesség társadalmi-gazdasági integrációja szükségességére uniós szinten, mert az elmúlt évek jelentős – uniós és nemzeti szintű – erőfeszítései, az elindított programok sokasága ellenére a romák helyzete nem igazán javult az elmúlt két évtizedben, sőt, a gazdasági válság is a legsebezhetőbbeket, köztük a romákat sújtja leginkább.

Az elnökség célja az volt, hogy minden tagállamot megnyerjen egy közös roma-keretstratégia végrehajtására. Az Európai Parlament, valamint az Európai Bizottság javaslataira építve a magyar elnökség előkészítette a nemzeti roma integrációs stratégiák európai keretrendszeréről szóló ún. Tanácsi következtetéseket, melyeket a Szociális és Foglalkoztatási Miniszterek Tanácsa 2011. május 19-én jóváhagyott. A döntést a júniusi állam- és kormányfői csúcs is megerősítette, ezzel a tagállamok elkötelezték magukat a részvétel mellett a keretstratégiában. Ennek nyomán a tagállamoknak el kell készíteniük, illetve felül kell vizsgálniuk a romák integrációját célzó nemzeti stratégiájukat vagy intézkedéscsomagjukat, és azt 2011. december végéig be kell nyújtaniuk a bizottságnak.

Az elnökség sikere vélhetően abban rejlik, hogy egy időben ismerték fel a legfontosabb uniós szervek – a parlament, a bizottság, a gazdasági és szociális bizottság –, hogy a probléma minden tagállamot érint, ezért a tagállami fellépések összehangolását igényli. Erről természetesen nem volt könnyű minden tagállamot meggyőzni, és az elért eredmény csak részsiker: a megvalósítás szakaszában fog kiderülni, valóban megerősítették-e a tagállamok elkötelezettségüket a romák érdekében tett erőfeszítéseik fokozására. Ugyanakkor véleményem szerint ez a legtöbb, ami ilyen rövid idő alatt elérhető volt, hiszen mindössze néhány hónapunk volt a tárgyalásokra. Mindezzel együtt igen komoly jelentősége van annak, hogy e stratégia az első uniós keretrendszer a romák érdekében, amit minden tagállam a legmagasabb szinten jóváhagyott.

Az uniós stratégia keretstratégia: vagyis nem vitatja a tagállamok elsődleges felelősségét, hiszen a roma lakosság aránya, helyzete nagyban eltér az egyes tagállamokban. Azonban hangsúlyozza az uniós szintű fellépésből eredő többletlehetőségeket. A tagállamok feladata, hogy nemzeti szinten megtegyék a szükséges beavatkozásokat, elsősorban a négy kiemelt szakterületen, nevezetesen az oktatás, a foglalkoztatás, az egészségügyi ellátás és a lakhatás terén. A tagállamoknak kell elsődlegesen gondoskodniuk az intézkedésekhez szükséges forrásokról és az eredmények nyomon követéséről.

Az EU pedig egyrészt uniós forrásokat biztosít, melyek kiegészítik a nemzeti szintűeket, és jól felhasználva, jelentős szerepet játszhatnak a hátrányos térségek és csoportok felzárkóztatásában. Másrészt egy szoros monitorozási rendszert hoz létre: a bizottság évente fogja értékelni a romák helyzetét a tagállamokban és a nemzeti stratégiákban lefektetettek teljesülését. Ennek keretében figyelmet fordít az uniós szintű jogszabályok, pl. a diszkrimináció elleni küzdelem megvalósulására is. Az uniós szintnek a monitorozás és értékelés mellett abban is jelentős szerepe lehet, hogy lehetőségeket biztosít a tagállamoknak és a romák felzárkóztatása érdekében tevékenykedő nem kormányzati szereplőknek, hogy megismerjék egymás tapasztalatait, jó gyakorlatait. Ezek a mechanizmusok ösztönzik a szakpolitikák átláthatóságát, a demokratikus, az érintettek részvételén alapuló gyakorlatokat.

A másik a területi megközelítés. Főként a kelet-közép-európai tagállamokra jellemző, hogy roma lakosságuk jelentősen koncentrálódik a gazdaságilag leghátrányosabb térségekben. E területeken a gazdasági növekedés, a munkahelyek és az infrastruktúra hiánya a roma és nem roma lakosságot egyaránt sújtja. Ezért a roma integráció egyik legfontosabb iránya, ha ezeket a területeket igyekszünk vitalizálni, felzárkóztatni – a teljes rászoruló lakosságot célcsoportnak tekintve. Ehhez jelentős segítséget tudnak adni az uniós strukturális alapok. Ezért a következő időszaknak is egyik fő beavatkozási iránya a leghátrányosabb, zömében vidéki, falusias térségek mobilizálása kell, hogy legyen, összehangoltan és koncentráltan felhasználva a humán erőforrás, az infrastruktúra és a mezőgazdaság fejlesztésére felhasználható forrásokat.

Nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia

... 2020-ig mintegy félmillió fő kiemelése a szegénységből vagy kirekesztettségből.

A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia11 megalkotása során arra törekedtünk, hogy az megfelelően tartalmazza mind a jelenlegi helyzet felmérését, mind a 10 éves időszakra vonatkozó célkitűzéseket, illetve az első három évre vonatkozó konkrét kormányzati intézkedéseket, felelősöket, forrásokat. Ez utóbbiakat külön kormányhatározatban elfogadandó intézkedési terv tartalmazza. A stratégia célterületeit illetően a korábban született „Legyen jobb a gyermekeknek!” Nemzeti Stratégiára, illetve Roma Integráció Évtizede Programra (RIÉP) épül. A stratégia célrendszerének legfelsőbb szintjén az Európa 2020 Stratégia szegénység elleni küzdelemhez kapcsolódó hazai céljai állnak, vagyis 2020-ig mintegy félmillió fő kiemelése a szegénységből vagy kirekesztettségből. Ezt követik a gyermekszegénységre, a roma és nem roma népesség közötti különbségek csökkentésére, a területi hátrányok mérséklésére vonatkozó célok. A stratégia célrendszere összhangban van a kormány és az Országos Roma Önkormányzat között 2011 májusában megkötött keretmegállapodás célkitűzéseivel. A célok – mint említettük – ambiciózusak, főleg azt figyelembe véve, hogy a társadalmi problémák javulása akkor lesz érzékelhető, ha a szegények számának tervezett félmilliós csökkentése nem csupán a hárommilliós népességben a relatíve jó helyzetűek pozíciójának javulását jelenti, hanem a legelesettebbekét is. Ehhez a gazdasági növekedésnek és a foglalkoztatás bővülésének el kell érnie a tartós munkanélküli, inaktív rétegeket is. Ilyen értelemben a munkanélküli ellátórendszer átalakítása, az erősebb munkára ösztönzés jó irány, azonban csak akkor, ha a közmunkarendszert átmenetinek tekintjük: a munkavégzés mellett a célcsoporttagoknak olyan képzésekben, kompetenciafejlesztésben kell részesedniük, ami érdemben javítja munkaerő-piaci helyzetüket, és a gazdasági növekedés beindulásával lehetőséget teremt számukra a nyílt munkaerő-piaci belépésre.

A stratégia hat beavatkozási területet nevesít, melyek összhangban vannak az uniós keretrendszer céljaival:

  • gyermekjóllét,
  • oktatás–képzés,
  • foglalkoztatás,
  • egészségügy,
  • lakhatás,
  • bevonás, szemléletformálás, diszkrimináció elleni küzdelem.

Fontos megemlíteni, hogy meg kell erősítenünk az adatgyűjtést is, hiszen nem rendelkezünk naprakész, részletes információkkal arról, hogy a romák miképpen részesednek a különböző fejlesztésekből. Ennek adatvédelmi akadályai is vannak; a Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság fontos feladatának tekinti, hogy a jogszabályok adta kereteken belül, és nem róva aránytalan adminisztratív terheket a végrehajtó szervekre, megtalálja az etnikai adatgyűjtések szélesebb körű alkalmazásának lehetőségeit. A roma népesség programokba való bevonásában nagyban számítunk az ORÖ közreműködésére is. Az adatgyűjtések megerősítésének egyszersmind a legelesettebbekre irányuló hatékony célzást, a lefölözés problémájának kezelését is szolgálnia kell.

Összefoglalóan hangsúlyoznám, hogy tudjuk, a valós eredmények eléréséhez számos feltétel egyidejű teljesülése szükséges: a politikai elkötelezettség és a stratégiai dokumentum megléte mellett nem elégséges, ha a források is rendelkezésre állnak. Mindezen szükséges előfeltételek mellett meg kell erősíteni a humán kapacitásokat is: mind kormányzati, mind helyi szinten, annak érdekében, hogy a forrásokat valóban a céloknak megfelelően lehessen felhasználni. Ebbe a helyi döntéshozók mellett a romákat képviselők, valamint az értük tevékenykedő civil és egyházi szervezetek megerősítése is beletartozik. Az elismerten nehéz helyzetük ellenére a roma közösségektől is elvárható a változás szándéka és a felzárkózás folyamatában való aktív és eredményes részvétel. A társadalom tagjainak meg kell értenie és támogatni azt, hogy a hazai cigányság a jövőben olyan erőforrásként jelenjen meg a magyar gazdaság, kultúra, közélet és a teljes nemzet számára, amely együttes felemelkedést, együttes gyarapodást tesz lehetővé: azaz a gazdasági versenyképesség előfeltétele a társadalmi versenyképesség elérése.

A stratégia minden olyan fontos részterületre kitér, amelyekben a mélyszegénységben élő, valamint a közöttük is túlnyomó többségében roma emberek számára mára már elengedhetetlen intézkedések szükségesek. Mindennek hátterében pedig az a felismerés, valamint nemzetstratégiai felelősségvállalás áll, hogy a hazai roma közösségek felzárkózása, felzárkóztatása valóban nem várhat tovább – csakúgy, mint az Európai Unió, valamint az Európa Tanács legtöbb tagállamában –, és ehhez érdemi lépések megtételére van szükség.

Ezen lépéseket tudja előkészíteni és fenntartani a stratégia maga, de ezek az elképzelések is csak akkor hatásosak, ha a társadalom egésze érti meg és fogadja el tényként azt, hogy a közös cselekvés, illetve a kérdéskör együttesen való hasonló megközelítése nélkül nehezen lesz konszenzus, és még nehezebben lesz eredményes cselekvés az elkövetkezendő évek, évtizedek során, amely időtávra pedig biztosan szükséges lesz az első eredmények eléréséhez. Fontos kérdés, hogy ezt a közös és hasonló megközelítést hogyan tudja a társadalom teljes egésze megélni majd, illetve még inkább hogyan is tudja elfogadni, és hogyan lesz képes felsorakozni majd nemcsak a stratégia mögé, hanem kiállni a helyi kezdeményezések, helyi cselekvések, helyi feladatok mellé. A stratégia kapcsán az eredményes feladattervezés, feladatellátás és ellenőrzés csakis akkor lesz megvalósítható, ha rend, rendszer, és bizonyos értelemben a rend megőrzésének és fenntartásának az igénye és lehetősége – egyes szereplők, aktorok részéről pedig kötelező ellátása – is része a megvalósítandó céloknak és feladatoknak.

Egy olyan komplex, bonyolult rendszerszemléletű bűnmegelőzési és közbiztonsági fundamentum, amelyet meg kell teremteni a stratégia kapcsán, amit az elmúlt két évtized nem tartott kellően fontosnak. Ez a rendszerszemlélet viszont megköveteli magát a rendszerszerűséget – utóbbinak pedig az az alapja, hogy minden a helyén van, minden illeszkedik egymáshoz, minden és mindenki számíthat a másikra, valamint, hogy a rend, a harmónia fenntarthatóvá válik. A rend és a rendszer tervezhetőséget, előre látható, kölcsönös bizalommal kezelt elvárásokat kell, hogy teremtsen, valamint annak az érzetét, hogy a magyar társadalom és gazdaság tagjai számíthatnak egymásra még egy oly nehéz kérdésben is, mint a hazai roma közösségek felzárkózásának előmozdítása, segítése. A rendet azonban meg kell teremteni, ehhez pedig az államnak és a kormányzatnak fel kell mérni, hogy mik azok a jellemzők, mik azok a folyamatok, amelyek a rendet felborítják vagy veszélyeztetik. Fontos kimondani, a megteremtett rendnek és a működtetett rendszernek ugyanolyannak kellene lennie a társadalom egészében, azaz, ugyanazt kellene, hogy jelentse mindenhol: a faluban és a városban, a szegény ember és a módos ember világnézetében, a cigány közösségben és a többségi településrészen is. De ehhez elfogadott morális minimumok megteremtése és elfogadása kell, illetve a meglévő prioritások folyamatos szem előtt tartása, védelmezése, kommunikálása és nem utolsósorban tisztelete.

Tehát a nemzeti együttműködés keretrendszerébe expressis verbis be kell emelni a romák és a többségi társadalom szövetségkötésének gondolatát. A bűnmegelőzés területén is jelentős szerepe van a kommunikációnak, illetve a médiának, hiszen az ott megjelenő üzenetek a nemzeti együttműködés kialakulásának lehetőségét komolyan befolyásolják. Éppen ezért színvonalas érvrendszert és médiamegnyilatkozásokat kell szembeállítani a szélsőséges megnyilvánulásokkal: megfelelő médiafelületre van szükség a téma folyamatos, informatív, segítő, támogató attitűdű fenntartásához. A közös felelősség hangsúlyozása okán meg kell említeni, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű népesség, köztük a romák nemcsak a bűnelkövetői kör kibocsátói, hanem – társadalmi helyzetüknél fogva – a legveszélyeztetettebb áldozati csoport is. Ebben a csoportban a bűnismétlés és többszörös visszaesés mellett jellemző a sorozatos és halmozott áldozattá válás, mind szoros büntetőjogi, mind kiterjesztett értelemben. Mindkét szempont figyelembevételével elmondható, hogy a hátrányos helyzetű csoportokkal kapcsolatos félelmek és aggodalmak – bűnözéstől való félelem, morális pánik – súlyosan rombolják a jogállamba vetett közbizalmat, ami a nemzeti együttműködést ellehetetleníti.

A társadalompolitika integrált részeként megvalósuló bűnmegelőzés alapvető működési feltételeinek megteremtése és folyamatos biztosítása elsősorban állami, illetve kormányzati feladat. A legfontosabb cél, hogy mérsékelni kell a bűncselekményeket előidéző okokat: tisztában kell lenni azzal a ténnyel, hogy a társadalmi leszakadás, az ilyetén perifériára sodródás meghatározó részben a szegénységgel összefüggő körülményekből fakad. A jelen helyzet azt mutatja, hogy súlyosbodtak és élesebbé – olykor kifejezetten tragikussá – váltak azok a romákkal kapcsolatos konfliktusok, amelyek az egész magyar társadalmat megrázták és foglalkoztatják. A kedvezőtlen társadalmi-gazdasági viszonyok következtében az ország keleti régiója egyfajta bűnkibocsátó területté vált; az országos átlagnál magasabb a gyermek- és fiatalkorú bűnelkövetők gyakorisága is ezen országrészben.

Ez az összetett jelenség felhívja a figyelmet a területi hátrányokból fakadó leszakadásra, amely morális értelemben is marginalizál: a területi vagy társadalmi kirekesztettségben élő kisközösségek tagjai nemcsak a középosztályra tervezett közszolgáltatások igénybevételekor szenvednek ún. szociokulturális hátrányt. A nyomor, a kilátástalanság, a jobb státusúakkal való kapcsolat hiánya miatt körükben gyakoribb a középosztály által megfogalmazott célok és eszközök elutasítása, ezáltal sem a termelésben, sem a társadalmi értékteremtésben nem tudnak részt venni. A szegény szubkultúra sajátos érték- és célrendszerét követik, amit a körükben gyakrabban előforduló kisebb – sokszor csupán a tehetetlenségből fakadó – vagyon elleni és egyéb bűncselekmények miatt a közvélemény összeköt a bűnözői szubkultúrával. Szükséges tehát a közvéleményt nagyban befolyásoló médiakép célzott módosítása, az eddig sokszor csak a szegénység és szegény cigányság egydimenziós bemutatásának árnyaltabb, érzékenyebb bemutatása és a sztereotípiákat erősítő médiakép elleni hatékony fellépés.

Jegyzetek

  • 1. A hazai cigányság társadalmi helyzetéről közel tíz éve nem rendelkezünk átfogó, reprezentatív adatokkal. E helyzetelemzésben sem tudunk – ami a nagymintás, országosan reprezentatív adatokat illeti – más forrásokból dolgozni, mint amelyek a Roma Integráció Évtizede Program kialakításakor rendelkezésre álltak. (Az adatok szűk köre esetében egyetlen kivételt jelent a TÁRKI Háztartás Monitor felvétele.)
  • 2. Hablicsek László: Kísérleti számítások a roma lakosság területi jellemzőinek alakulására és 2021-ig történő előrebecslésére. Demográfia, 50./1., Budapest, 2007, 7–54. o.
  • 3. Havas Gábor–Zolnay János: Az integrációs oktatáspolitika hatásvizsgálata. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány (EÖKIK), 2010.
  • 5. Bernát Anikó–Páthy-Dencső Blanka: A roma nők helyzete kelet-európai összehasonlításban az ezredforduló után. In: Szerepváltozások. Jelentés a nők és férfiak helyzetéről 2009. Szerk.: Nagy Ildikó, Pongrácz Tiborné, TÁRKI–Szociális és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 2009, 165–176. o.
  • 6. Domokos Veronika: Szegény- és cigánytelepek, városi szegregátumok területi elhelyezkedésének és infrastrukturális állapotának elemzése. 2010.
  • 7. Szegregátumnak tekintik azokat a városi területeket, amelyeken a KSH 2001-es adatai szerint az aktív korú (15 és 59 év közötti) lakosok legalább 50%-a nem rendelkezik rendszeres munkajövedelemmel, illetve legmagasabb iskolai végzettsége nem haladja meg a 8 osztályt. A 2000 lakos alatti települések esetében: a helyi vélekedés alapján szegény- vagy cigánytelepnek, cigánysornak tartott valamennyi, a település legszegényebb lakosai által egy tömbben lakott leromlott állapotú településrészt.
  • 8. Dr. Pulay Gyula: Az etnikai hovatartozás számbavételi lehetőségei és szükségessége. Budapest, 2009. március, 10. o. www.gyerekmonitor.hu/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=17:etnikai-szambavetel-2009-03&id=3:kapcsolodoanyagok&Itemid=4
  • 9. Economic Costs of Roma Exclusion. Europe and Central Asia, Human Development Department, The World Bank, April 2010.
  • 10. A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértéke és hatékonysága. Összegző, helyzetfeltáró tanulmány. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, 2008. április, 61. o.
  • 11. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia teljes szövege olvasható a romagov.kormany.hu/ oldalon. Magyarország kormánya 2011. november 30-án egyhangúlag fogadta el a dokumentumot, illetve a hozzá kapcsolódó három évre (2012–2014) szóló intézkedési tervet is.