Logo

Önkormányzati feladatellátási modellek a megyei jogú városok önkormányzatainál

SZABÓ ISTVÁN közgazdász, könyvvizsgáló, a Széchenyi István Egyetem Regionális és Gazdaságtudományi Doktori Iskolájának PhD-hallgatója, Győr (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.).

A magyar közszektort hagyományosan intézménycentrikus közfeladatellátás jellemzi, ennek ellenére jelentős a költségvetésen kívüli feladatellátás térnyerése a hazai önkormányzati gazdaság működésében. A költségvetésen kívüli feladatellátás legfontosabb szereplői – a nonprofit szervezetek mellett – az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok. Az általuk nyújtott szolgáltatások túlnyomóan díjfizetéssel érhetők el, az árhatóság sok esetben (a kutatás lezárásának időpontjáig) az önkormányzat. A megyei jogú városok körében végzett kérdőíves felmérés válaszai megerősítik e tényt. Úgy gondolom, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő társasági kör a mainál lényegesen nagyobb figyelmet érdemel. A kutatás keretében végzett felmérés szerint számos közfeladat ellátása (városi tömegközlekedés, közterület-fenntartás, ivóvíz-biztosítás, szennyvíztisztítás, távhőszolgáltatás, kommunális hulladékgyűjtés és elhelyezés) döntően ilyen keretek között zajlik. A fokozott figyelem azért is fontos, mert az önkormányzatok működtetésre átadott vagyonának döntő része e gazdasági társaságokhoz került. Ezen cikk megírása a kutatás egyes részeredményeinek bemutatását szolgálja. A magyar önkormányzati rendszer fontos sajátossága, hogy az Önkormányzati törvény, amikor meghatározza az önkormányzati feladatokat1, akkor nem írja elő számukra ezek biztosításának mikéntjét. Így a szolgáltatásszervezést tekintve az önkormányzatok nagy szabadsággal rendelkeznek, amely kellő lehetőséget jelent a szükségletekhez történő rugalmas alkalmazkodásban. Ez azt is jelenti, hogy az önkormányzati rendszerben a szolgáltatásszervezés változatos formái találhatók. A kutatás célja szempontjából fontos, hogy a lehető legtisztább fogalmi keret között mozogjunk. A közfeladatok közösségi (állami/önkormányzati) és magán ellátása közötti különbségtétel nem egyértelmű, ezért árnyalt elemzésre van szükség. A nemzetközi szakirodalom2 a feladat ellátásának három dimenzióját különbözteti meg. A szolgáltatás előállítását, a szolgáltatás finanszírozásának jellegét és a fogyasztói döntés jellegét. A szolgáltatás termelése lehet köztermelés, amikor a szolgáltató önkormányzati költségvetési intézmény, vagy kizárólagos és/vagy többségi tulajdonú gazdasági társaság. A magántermelés azt jelenti, hogy a szolgáltató a magánszektorhoz tartozik, azaz privát gazdasági társaság vagy nonprofit intézmény. Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok esetében e szervezeti formát a magántermeléshez soroljuk. Gyakori eset a vegyes vagy partnerségi forma, amikor az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok, vagy PPP szerződéses kapcsolatban látják el a közfeladatot.

A finanszírozás lehet közfinanszírozás. Ennek legtipikusabb esete a közpénzekből folyósított támogatások, de idetartoznak az olyan közvetett formák, mint az adókedvezmények, -mentességek is. A magánfinanszírozás azt jelenti, hogy érvényesül a „használó fizet” elve, vagyis a szolgáltatás fogyasztója használati díjat köteles a szolgáltatás igénybevételekor fizetni. Az önkormányzati szolgáltatások esetében gyakori a vegyes finanszírozás, vagyis közpénzek és használati díjak együttes alkalmazása. A hitelfinanszírozás megítélése problémát vet fel. Mint idegen forrás kétségtelenül kézenfekvő magánfinanszírozásként értelmezni. Ha azonban azt a kérdést tesszük fel, hogy mi a hitel visszafizetésének forrása, adó3 vagy használati díj, vagy más megközelítéssel élve a hitel jövőbeni adók vagy használati díjak megelőlegezését jelenti?

A döntés jellege vagy a fogyasztással kapcsolatos szabályozás alatt az idézett szerzők azt értik, hogy a közszolgáltatás fogyasztója megválaszthatja-e a szolgáltatót és/vagy az igénybe vett szolgáltatás mennyiségét, vagy ezekben a kérdésekben az önkormányzat dönt? A kutatás szempontjából magam részéről egy negyedik dimenzió bekapcsolását is fontosnak tartom. Nevezetesen az is fontos kérdés, hogy az állam vagy az önkormányzat a kibocsátással kapcsolatosan végez-e valamilyen szabályozó tevékenységet? Ennek formája lehet az árak vagy használati díjak meghatározása, a szolgáltatási standardok megszabása, vagy egyszerűen a szolgáltatási kényszer előírása.

Az ismertetett dimenziók összefüggnek a szolgáltatások (javak) jellegével. Anélkül, hogy fölösleges kitérőt tennék a „kollektív javak”, ha úgy tetszik, a közfeladatok tipizálására, utalnom kell arra, hogy a közgazdaságtan megfogalmaz olyan normatív szabályokat, miszerint bizonyos jószágtípusoknál (ilyenek a tiszta közjavak4) célszerű a közfinanszírozás és a köztermelés, míg másoknál (például az úgynevezett díjfizető javak5) a magánfinanszírozás is elképzelhető, sőt a termelés is lehet akár köz-, akár magántermelés. A kutatási téma szempontjából a kollektív javak harmadik típusát is meg kell említenem. Ezek az ún. természetes monopóliumok6. A természetes monopóliumok esetében az állami/önkormányzati szabályozás képes mérsékelni a monopólium káros hatásait. A bemutatott javaknál jóval gazdagabb a kollektív javak köre, de az utolsó két jószágtípus a kutatási téma szempontjából fontos szerepet játszik.

A különböző alternatívák közötti döntést számos tényező befolyásolja. Ilyen tényező a javak jellege, amiről az előbbiekben szóltam. A szolgáltatások egy részénél az állandó rendelkezésre állást biztosítani kell (pl. igazgatás, tűzvédelem), nem lehet függővé tenni azok hozzáférhetőségét a pillanatnyi igényektől. Másoknál az aktuális fogyasztói igényeknek nagyobb szerepe van. Vannak olyan javak, amelyek esetében kézenfekvő a használati díjak, tarifák alkalmazása (okmánykiadás, ivóvíz-, csatornaszolgáltatás, parkolás, kulturális és sportlétesítmények szolgáltatásainak igénybevétele stb.),7 vannak, ahol ezek alkalmazása közpolitikai mérlegelés tárgya lehet.8 Tipikus példa lehet itt a gyógyító szolgáltatások egy része. További tényezőt jelentenek az egyes szolgáltatások „üzemgazdasági” jellemzői és az ebből levezethető méretgazdaságossági szempontok. Az alternatívák közötti döntést végül, de korántsem utolsósorban a helyi képviselő-testület közpolitikai preferenciái, amelyet befolyásolnak a helyi adottságok, a pénzügyi lehetőségek és egyéb politikai meggondolások alapozzák meg. Ebből a fogalmi megközelítésből adódik a privatizáció szélesebb fogalma. E szerint privatizációnak tekin ti a szakirodalom az állami/önkormányzati tulajdonú vagyonelemek értékesítésén túlmenően azt is, ha a köztermelés helyett magántermelésre térnek át (kiszervezés, kiszerződés), vagy a közfinanszírozástól a magánfinanszírozás felé történik elmozdulás.

... az önkormányzati gazdaság szélesebb, mint az önkormányzati költségvetési szféra.

A szolgáltatásszervezés kérdése különösen fontos az olyan önkormányzati rendszerben – a magyar ilyen –, ahol az önkormányzás joga és a szolgáltatásnyújtás fele lőssége az elaprózott településszerkezethez kötődik, ahol sem a kötelező feladatellátó társulás intézménye nem létezik, és ahol az önkormányzati középszintnek, a megyei önkormányzatnak nincs igazán integráló ereje. További fontos szempontot jelent az önkormányzati szolgáltatások széles „portfóliója”. E „portfólió” a közigazgatástól, a településüzemeltetéstől a humán szolgáltatásokon keresztül a vonalas infrastruktúrák révén biztosítható javakon keresztül egyes esetekben a helyi tömegközlekedés biztosításáig terjed. Ebből az következik, hogy nagyon különböző típusú és üzemgazdasági jellemzőkkel jellemezhető feladatok irányítását végzik.

A szolgáltatásszervezés szabadsága egyben felelősség is, hiszen az önkormányzatoknak úgy kell gazdálkodniuk, hogy a rendelkezésükre álló erőforrásaikból a szükséges, minőségben és mennyiségben az optimumhoz közelítő mennyiségű szolgáltatást „hozzák ki”. Az önkormányzati gazdálkodás ebből adódóan túlmutat a költségvetési gazdálkodás keretein, az önkormányzati gazdaság szélesebb, mint az önkormányzati költségvetési szféra. A hazai szakirodalom a magyar önkormányzati rendszer működésének ezen sajátosságát kevéssé kutatta.9 E „fehér foltok” feltárása mind ellenőrzési, mind közpolitikai szempontból fontos.

Az előbbi szempont lényege, hogy az önkormányzati feladatellátás „pluralizmusa” miatt az önkormányzatoknál felhasznált közvagyon (benne a közpénzek is) és az önkormányzati gazdaságban jelen lévő eredendő kockázatok is az államháztartás rendszerén kívül esnek. Ebből adódóan az önkormányzatok költségvetési szektorának ellenőrzése nem fedi le az önkormányzati közszektor egészét. Az önkormányzati feladatellátás lehetséges szervezeti alapformái a következők:

1. az önkormányzatok polgármesteri hivatalának szervezeti keretei között ellátott feladatok (pl. a segélyezés, beruházási tevékenység);

2. önálló vagy részben önálló önkormányzati költségvetési szerv (pl. iskola, óvoda, szociális otthon, szakorvosi rendelőintézet);

3. önkormányzatok által létrehozott társulások;

4. gazdasági társaságok, amelyek lehetnek (teljesen vagy részben) önkormányzati tulajdonban, de lehetnek teljesen magántulajdonban is;

5. nonprofit szervezetek és egyházi szervezetek (pl. alapítványi iskola, egyházi iskola stb.).

Az 1–3. pontban leírt lehetőségek lényegében közvetlenül leképeződnek az önkormányzatok költségvetésében. Így van ez a társulásokkal is, amelyek a hatályos jogszabályok szerint szintén az államháztartáshoz tartoznak. A szolgáltatásszervezéssel kapcsolatos döntések (szolgáltatásmenedzsment) jogilag a választott testületekhez, illetve a testületek döntéselőkészítését és ezek végrehajtását szervező hivatal feladata. Jelezni szeretném, hogy e döntések – persze feladatonként eltérő súllyal – magukba foglalják a fejezet első felében bemutatott dimenziók mindegyikét.

A kutatás célja, hogy ráirányítsa a figyelmet az önkormányzati gazdálkodás költségvetésen kívüli szegmensére, ezen belül is az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok néhány működési jellemzőjére. A következő ábra az önkormányzati gazdaság sematikus felépítését mutatja be.

1. ábra: Az önkormányzati gazdaság felépítése10

1. ábra: Az önkormányzati gazdaság felépítése<sup>10</sup>

Vigvári András szerint11 a hazai önkormányzati rendszer működését négy dimenzióban lehet megragadni. Az első az önkormányzatok alkotmányos státusa és a közigazgatás rendszerével kapcsolatos feladatok. A második dimenzió az önkormányzati feladattelepítést jelenti, a harmadik dimenzió szolgáltatásszervezés kérdései tartoznak, míg a negyedik dimenzió a finanszírozási rendszer. A szolgáltatásszervezés keretében csökkenteni kell a költségvetési intézmények dominanciáját, újra kell gondolni a költségvetési szektoron kívüli feladatellátó egységek kérdéseit úgy, hogy a kötelező önkormányzati feladatokat ellátó gazdasági társaságok speciális „corporate governance” szabályainak bevezetésével és a vagyon feletti fokozott ellenőrzéssel történjen meg. A vállalkozó önkormányzatok „New Public Management” egyes megoldásainak eredményeivel foglalkozik Lőrincz Lajos tanulmánya.12 Az önkormányzati feladatok érdekében végrehajtott kiszervezéseket a nemzetközi tendenciák és a hazai törekvések is mutatják. A jövőben nőni fog a piaci résztvevők szerepvállalása a kollektív javak előállításában. A magántőke változatos formákban vállalhat szerepet az egyes közszolgáltatások koncesszióba adásával, a „PPP” módszer alkalmazásának kiszélesítésével, a közszolgáltatások kiszerződésével („outsourcing”), a közszolgáltató társaságok privatizációs tőkebevonásával, a civil és nonprofit szervezetek vagyoni támogatása ellátási szerződés keretében, illetve a saját intézmények gazdálkodási formájának átalakításával. Megjegyzem, hogy a tőkebevonás sikeressége jogszabályi korlátokba ütközik a közművek apportálhatósága kérdésében. Az önkormányzatok jövőbeni kötelezettségének számbavételét befolyásolja az önkormányzati feladatok ellátásának rendszere. Az információk forrásai az önkormányzati költségvetésből származnak, ugyanakkor jelentős azoknak a feladatoknak az aránya, amelyeket a költségvetési körön kívüli szervezetek látnak el. Az önkormányzatok gazdálkodási tevékenysége során rendszeresen visszatérő kérdés, melyik gazdasági, jogi, szervezeti forma a megfelelőbb, melyik biztosít nagyobb előnyöket. A kutatók és elemzők nagy része azt állítja, hogy az alternatív szolgáltatási formák felé való elmozdulás pozitív folyamat, amely során az önkormányzatok hatékonyabban biztosítják a közszolgáltatásokat. A piaci verseny hiánya sok országban korlátozza a hatékony működést. Hegedüs Judit szerint13 Magyarországon a kiszerződést és a privatizációt nem előzte meg a jogi és szabályozási környezet reformja. Az önkormányzati feladatellátás egyszerű és logikus felépítését a 2. ábra szemlélteti.

2. ábra: Az önkormányzati feladatellátás felépítése

2. ábra: Az önkormányzati feladatellátás felépítése

Az önkormányzati vagyon milyen mértékben járul hozzá a feladatellátás biztonságához? Van-e összefüggés a közszolgáltatások hatékonysága és az önkormányzatok méretnagysága között? Az önkormányzati szektor alapvető működési szabályait, feltételrendszerét meghatározó törvények csak azt írják elő, hogy a helyi vagyon elsődleges célja a közszolgáltatások megteremtése, a helyi közszolgáltatási célok szolgálata. A helyi közszolgáltatások szervezéséből adódik a „szolgáltató önkormányzati” rendszer kifejezés is, amely feladatait döntően az intézmények végzik, ahol a működéshez szükséges vagyon rendelkezésre áll. Az intézményhálózaton keresztül történő feladatellátás struktúrája rugalmatlan. Boór–Kovács–Németh tanulmányában14 megoldási javaslatot vázol a projektszemléletű ellátásszervezés bevezetésére. Véleményük szerint a szolgáltatások ellátása hatékonyabbá válik, hiszen a projekt középpontjában a feladat áll. Az intézmények rugalmatlansága korrigálható, amennyiben az ellátásért felelős szervezet feladatellátási stratégiát alkot. A stratégia keretében fel kell mérni a szolgáltatások kereslet-kínálati viszonyait, be kell mutatni a szolgáltatás jövőbeni helyzetét, a működtetés forrásait. Az önkormányzati működés és feladatellátás programszerűségének erősítése, a bevételek, a költségek és a feladatok erősebb összekapcsolása fontos előrelépés lenne ahhoz a felfogáshoz képest, amely jelenleg jellemzi az önkormányzati szektort. Az ideálisnak nevezhető önkormányzati működésnek és vagyongazdálkodás nak a bázisa a programköltségvetés, amely egy olyan tervezési-elszámolási rendszer, amelyben az önkormányzat a világos célok megvalósításáért működik, és minden egyes költséget a feladatokhoz rendelnek.

A vagyon pótlása a beruházásoktól és a pályázati lehetőségektől is függ.

Magyarországon a helyi vagyongazdálkodás egyik legfontosabb problémája, hogy az egyes közszolgáltatásoknak alárendelten működtetett vagyon sorsa teljes mértékig ki van téve az adott szolgáltatás forrásellátottságának. A vagyon pótlása a beruházásoktól és a pályázati lehetőségektől is függ. A programszemlélet, a hatékonyság erősítése a vagyon szerepében, a vagyonnal kapcsola tos gazdálkodás változásokat hozhat, ha megszűnik a beruházások presztízs jellege úgy, hogy a funkcionális jelleg pedig erősödik. Lados Mihály elmélete15 és kutatásai szerint az egyes közszolgáltatások fajlagos költsége változik az önkormányzatok mérete, a fogyasztói kör kiterjedése, nagysága, illetve a szolgáltatás teljesítője szerint. Minden egyes közszolgáltatás esetében máshol húzódik meg az optimális üzemméret. Véleménye szerint a méretgazdaságosság nem lehet kizárólagos szervezőelve az igazgatási és helyi közszolgáltatási rendszer kialakításának.

Az államháztartás helyi szintjén a huszonhárom megyei jogú városi önkormányzatnak az általuk ellátott közszolgáltatások volumenére való tekintettel kiemelt szerepe van, hiszen e települések népessége összességében meghaladja a kétmillió főt16. A települések népességét az alábbi diagram szemlélteti:

3. ábra: A megyei jogú városok népessége 2011. január 1-jén

3. ábra: A megyei jogú városok népessége 2011. január 1-jén

A megyei jogú városi önkormányzatok17 kötelező feladatellátását többlépcsős törvényi előírások határozzák meg. A feladatokra vonatkozó szabályozás első szintjét az Ötv., a második szintet a hatásköri18, a harmadik szintet a további ágazati, szakmai törvények adják. A megyei jogú városi önkormányzatok a települési feladatok mellett körzeti közszolgáltatást is ellátnak. A települések méretét az alábbi diagram szemlélteti:

4. ábra: A megyei jogú városok területe 2011. január 1-jén (hektár)

4. ábra: A megyei jogú városok területe 2011. január 1-jén (hektár)

A megyei jogú városi cím19 elsősorban többletkötelezettségekkel jár, a megyei jogú városoknak önmaguknak kell gondoskodnia mindazokról a feladatokról, amelyeket más települési önkormányzatok esetében a megyei önkormányzat feladatát képezik. Természetesen az előzőekben megfogalmazott feladatellátással kapcsolatos megállapítások módosultak az új önkormányzati törvény20 hatályba lépésével. A megyei jogú városi önkormányzatok a lakosság igényei alapján és anyagi lehetőségeik függvényében dönthetnek, hogy az ellátandó feladataikat milyen mértékben és módon, mely szervezeti formák keretei között látják el. Ebből adódóan a szervezetalakítás szabadsága azzal járt, hogy mind a kötelező közszolgáltatásoknál (különösen a településüzemeltetés, vagyongazdálkodás), mind az önként vállalt feladatok ellátásában (sportés kulturális szolgáltatások területei) a gazdasági társaságok kiemelt fontosságú szerephez jutottak. Az önkormányzatok 25%-ot meghaladó tulajdoni részesedéssel rendelkező gazdasági társaságai az Ötv. által nevesített közszolgáltatási feladatok, illetve az önként, szabadon vállalt feladatok számát az alábbi ábra szemlélteti.

5. ábra: Az önkormányzati feladatellátás (25%-ot meghaladó tulajdoni részesedéssel rendelkező gazdasági társaságok esetében, mintanagyság n=23)

5. ábra: Az önkormányzati feladatellátás (25%-ot meghaladó tulajdoni részesedéssel rendelkező gazdasági társaságok esetében, mintanagyság n=23)

A vizsgált minta alapján megállapítható, hogy a megyei jogú városi önkormányzatok gazdasági társaságainál mind a kötelező közfeladatok ellátásában, mind az önként vállalt feladatok elvégzése tekintetében jellemző a négynél több tevékenység telepítése, felvállalása. Háromnál kevesebb kötelező és önként felvállalt feladatot Békéscsabán, Kecskeméten és Szombathelyen, hétnél többet pedig Szolnokon, Nyíregyházán, Zalaegerszegen, Szekszárdon, Székesfehérváron, Debrecenben és Szegeden látnak el. Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok megoldási módjai a következő csoportokba rendezhetők. Természetesen meg kell különböztetni a költségvetési gazdálkodási körbe eső, illetve a vagyongazdálkodáshoz sorolható formákat.

– A költségvetési gazdálkodás körébe tartozik különösen a költségvetési intézmények fenntartása, a társulási együttműködések, közös feladatok ellátása, az ellátási szerződések közszolgáltatási feladatok ellátására nem állami szolgáltatóval;

– a vagyongazdálkodás körébe tartozik különösen a helyi önkormányzat saját működtetési tevékenysége, együttműködés más önkormányzatokkal, gazdálkodó szervvel közös működtetés, közüzemi szolgáltatási szerződések az önkormányzat és a szolgáltató között, önkormányzati vagyonrészesedéssel való gazdálkodás a feladatellátás érdekében. Az önkormányzatok feladatmegoldási diagramja a következő viszonylatokat szemlélteti.

6. ábra: Az önkormányzati feladatellátás szerkezete

6. ábra: Az önkormányzati feladatellátás szerkezete

A két kör burkot alkot a helyi önkormányzat körül a közszolgáltatások biztosításának megoldása szempontjából. Az önkormányzati hivatalon kívül eső szűkebb gyűrű a költségvetési gazdálkodás, a tágabb pedig a vagyongazdálkodás köre. Hipotézisem szerint az önkormányzati feladatellátás súlypontjai egyre inkább a költségvetési intézményi viszonylaton kívülre esnek. A mérés formáját kérdőíves megkérdezésen alapuló felmérésbe illesztettem be azért, hogy megfelelő adatokat tartalmazó adatbázissal rendelkezzek. Úgy ítélem meg, hogy a kérdőívben megadott válaszok alkalmasnak tűnnek a valóságos kép megadásához úgy, hogy a jelen intézményi környezet elemzésével párhuzamosan ki is egészítettem.

7. ábra: Az önkormányzati feladatellátás szervezeti formái (mintanagyság: n=23)

7. ábra: Az önkormányzati feladatellátás szervezeti formái (mintanagyság: n=23)

Az első lépésben meg kell közelíteni a helyileg ellátott infrastruktúra üzemelésével kapcsolatos közszolgáltatások jellemző csoportjait. Ebből adódóan számba vehetők a szolgáltatásszervezési megoldások és módszerek alapvető típusai. A továbbiakban a következő csoportok vizsgálatára került sor:

– településüzemeltetési szolgáltatások,

– hálózatos szolgáltatások,

– létesítményműködtetés és ingatlanvagyonnal kapcsolatos gazdálkodás. A mintában a településen kívüli feladatellátás bontására is szükség volt, hiszen a feladatellátás terjedelme a nagyobb (lélekszámú és területű) megyei jogú városokban egyre változatosabb formákat ölthet.

8. ábra: Az önkormányzati feladatellátás saját településen kívül (mintanagyság: n=23)

8. ábra: Az önkormányzati feladatellátás saját településen kívül (mintanagyság: n=23)

A közmenedzsment eszközei elterjedését híven tükrözi a közszféra és a magánszféra közötti szerződés megjelenési formája. A szerződéses viszonyok közvetve hatással vannak a szolgáltatásszervezés más formáira is. Három közszolgáltatás-szervezési modell képezi a vizsgálat tárgyát: a közszerződéssel való, a kormányzati regulációval és a többségi részesedések által való szervezés.

Az üzemeltetési modell: a településüzemeltetési szolgáltatások megszervezése

A versenyt és a közérdekből szükséges szabályozást az egyes önkormányzati feladatokra vonatkozó törvények rendezik.

A településüzemeltetési közszolgáltatások megszervezésével kapcsolatos feladatok ellátását szerződéses modellnek tekintjük. Ezen fogalomkörbe az alábbi feladatok tartoznak: közterületek tisztán tartása, park- és zöldterület-fenntartás, köztemető fenntartása, kommunális hulladék gyűjtése, kommunális hulladék elhelyezése, kéményseprés, temetkezési szolgáltatások. A közterületek, a parkok és más zöldterületek fenntartása jellemzően szerződés útján történik, az önkormányzat fizeti a munka ellenértékét. A lakosság mindegyik esetben közjavakként használja az ezen szolgáltatások nyomán előálló értéket. A közterületek tisztán tartása, a park és zöldterület fenntartása a megyei jogú városoknál döntően önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok útján történik, ez alól kivétel Érd városa, amely költségvetési intézmény útján látja el a közfeladatot. A szolgáltatásokat döntően saját közigazgatási területeiken végzik. A közfeladatok ellátására jellemzően határozatlan idejű vagy öt évnél rövidebb időtartamú szerződést kötnek. A kommunális hulladékgyűjtés, a kéményseprő-ipari közszolgáltatás, valamint a temetkezési szolgáltatások egy része a lakosság számára kötelezően igénybe veendő közszolgáltatás. A szabad piaci viszonyokba való beavatkozásra azért van szükség, mert különben nem lenne gazdaságos a tevékenység ellátása a méretgazdaságossági szempontokat figyelembe véve. A piacgazdaság működik ebben a körben, hiszen a szolgáltatásokért alapvetően az igénybe vevő fizet a szolgáltatást nyújtó vállalkozónak. A versenyt és a közérdekből szükséges szabályozást az egyes önkormányzati feladatokra vonatkozó törvények rendezik. A hulladékkezelési közszolgáltatást általában profitorientált önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok üzemeltetési szerződés keretében végzik – Szegeden és Szolnokon nonprofit önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság által –, általában 5–10 év közötti szerződéses időtartam keretei között, jellemzően a saját közigazgatási területükön kívül is. Ez alól kivétel Debrecen város, ahol ingyenes használatba adással, Eger és Nagykanizsa, ahol koncessziós szerződés alapján, Békéscsaba és Hódmezővásárhely, ahol megbízással, de külső szer vezettel, Eger és Győr pedig önkormányzati hulladékgazdálkodási társulások útján látja el ezt a közszolgáltatási feladatot. Kéményseprő-ipari közszolgálta tás biztosítása tűzvédelmi és egészségbiztonsági okokból kötelező feladat a megyei jogú városi önkormányzatoknál. A feladat felelőse a közszolgáltatás nyújtására nyilvános pályázatot hirdet meg. Ennek alapján szerződésben állapodnak meg a tevékenység tartalmáról. A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg a szolgáltatás feltételeinek keretét a fogyasztók számára, egyben kötelezővé teszi annak igénybevételét és jogszabályban meghatározott feltételeknek eleget téve meghatározza a fizetendő díjat. A közszolgáltató és az igénybe vevő tulajdonos ennek alapján közüzemi szerződést kötnek. A közszolgáltatási szerződés keretében az önkormányzat jellemzően nem fizet ellenértéket, tulajdonképpen a kizárólagosság jogát engedi át. A díjat a fogyasztók fizetik a szolgáltatóval kötött közüzemi szerződések feltételeinek megfelelően. A megyei jogú városoknál a kéményseprő-ipari szolgáltatást döntő többségében önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok, Győr, Szombathely, Pécs, Dunaújváros, Salgótarján és Tatabánya esetében pedig külső vállalkozással, közszolgáltatási szerződés keretében végzik el. Érdemes megemlíteni Nagykanizsa városát, amely koncessziós szerződés keretében látja el ezt a feladatot. A közüzemi szerződések átlagos időtartama tíz évnél rövidebb. A köztemető fenntartására és üzemeltetésére ugyancsak az önkormányzat köt kegyeleti közszolgáltatási szerződést, amelynek rendelkezéseit törvény határozza meg. A törvény rendelkezése folytán a díjmegállapodás során figyelembe veendő szempontok meghatározottak. A helyi jogalkotás rendezi az üzemeltető által kötelezően biztosítandó szolgáltatások körét. A szolgáltatásoknak az említetteken kívül további körei a temetkezési szolgáltatások és más vállalkozási tevékenységek már teljesen a szabadpiac megállapodási körébe esnek. A szolgáltatások döntő részét önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok végzik, kivétel Érd, ahol költségvetési intézmény keretén belül, Győr, Salgótarján, Dunaújváros és Hódmezővásárhely esetében pedig külső vállalkozással oldják meg a közfeladat-ellátást. Önkormányzati tulajdonú nonprofit gazdasági társasággal Miskolc és Nagykanizsa, vagyonkezelői jog létesítésével pedig Veszprém városánál találkozhatunk. Mint láthatjuk, hogy a településüzemeltetési szolgáltatások körében jellemzően a feladatellátás megszer vezésének szerződési modellje ér vényesül, döntően önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok általi feladatellátással.

A szabályozó modell: a hálózatos szolgáltatások megszervezése

A helyi szervezésű hálózatos közszolgáltatások körébe soroljuk a következő szolgáltatásokat:

– közüzemi hálózati vízellátás,

– szennyvízelvezetés és -tisztítás,

– távhőtermelés,

– távhőszolgáltatás,

– helyi tömegközlekedés,

– helyi közutak és műtárgyaik fenntartása.

Ebben a körben az önkormányzati felelősség dominánsan szabályozó, regulációs eszközökkel történik. Idetartozik az önkormányzati törzsvagyon részét képező helyi közművek, valamint a helyi közutak és műtárgyaik működtetése és fenntartása. Az önkormányzat a megfelelő közszolgáltatási feladatokról többféle módon gondoskodhat. Megteheti, hogy a vagyontárgyak kizárólagos használati és hasznai szedésének jogát, azaz a működtetéshez kapcsolódó jogait koncessziós (Szolnok) vagy jellemzően bérleti, üzemeltetési szerződés keretében átengedi. Ingyenes használatba adással Debrecen, önkormányzati társulással Sopron, szindikátusi szerződéssel pedig Salgótarján látja el ezt a feladatot. Az azonban biztos, hogy közfeladataik ellátását a vízhálózat-üzemeltetés, a szennyvízelvezetés és -tisztítás tekintetében döntő többségben önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokkal látják el. Jellemző, hogy nemcsak saját közigazgatási területükön belül, hanem más településeken is végeznek ilyen szolgáltatást. Csak saját területen mindössze Dunaújváros és Miskolc önkormányzata szolgáltat. Jellemző továbbá az is, hogy a közszolgáltató határozatlan idejű szerződéssel rendelkezik. A szabályozó hatósági, regulációs modell a hálózatos szolgáltatások másik felére is jellemző. Ilyen a távhőszolgáltatás és -termelés, a városi tömegközlekedés. A szabályozó hatósági forma még erősebb eltávolodást mutat a hivatali irányítási-igazgatási megoldásoktól. A versenyt garantálják a különleges gazdasági érdekeltségű szolgáltatási ágazatokban, és ennek érdekében működik a piacszabályozás. Az ilyen közszolgáltatások tekintetében a Magyar Energia Hivatalnak ármegállapítási, fogyasztó védelmi szerepe van, továbbá a piacra lépés feltételeinek hatósági kontrollját is ellátja. Távhőszolgáltatást és a termelést döntően önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok látják el. Jellemzően csak saját településen nyújtanak szolgáltatást, kivéve Debrecen várost. Távhőtermelés nincs Tatabányán, Békéscsabán, Debrecenben, Pécsen, Zalaegerszegen és Nagykanizsán. Ezek közül Békéscsaba, Nagykanizsa és Zalaegerszeg távhőszolgáltatást sem végez. A közfeladatok ellátására tíz évnél hosszabb időtartamú, illetve határozatlan idejű szerződéskötés a jellemző. Érdemes kiemelnem, hogy Érd és Szolnok város koncessziós szerződéssel végzi a tevékenységet. Tömegközlekedés vonatkozásában szintén dominál a gazdasági társaságokkal történő közfeladat-ellátás, viszont a megyei jogú városok egyharmadánál más vállalkozókkal kötött szerződések jelentik a megoldást. Ilyenek Győr, Érd, Kecskemét, Veszprém, Salgótarján, Dunaújváros és Szombathely. Ezen közszolgáltatásnál a legtöbb megyei jogú város öt és tíz év közötti időtartamra köt szerződést. Összességében a kétféle szabályozási modell, a koncessziós és a regulációs, különböznek a szerződéses modelltől, amennyiben a közszerződésen kívül itt már más eszközök kerülnek előtérbe a közfelelősség ér vényesítése érdekében.

Igazgatási modell: a létesítmény- és ingatlankezelés a részesedések révén

Az idetartozó feladatok a következők:

– sportlétesítmény-fenntartás,

– helyiséggazdálkodás,

– lakásgazdálkodás,

– egyéb vagyontárgyak kezelése.

Erre a vagyonkörre szokták gyűjtőnéven használni a vagyongazdálkodás fogalmát. Az önkormányzatok valóban szabadon bánhatnak tulajdonukkal, vállalkozhatnak is bizonyos körben. A vagyonelemek és tulajdoni hányadok célja a várospolitikai célkitűzések megvalósítása. Ezért ezt a modellt a részesedések útján és által történő befolyásolásnak tekintjük. A forma tiszta változata a német helyi közigazgatásban az új közmenedzsment ottani elterjedésekor általánossá vált, az ún. konszernként működő városként.21 A különböző közfeladatok ellátására szerveződő társaságokban való önkormányzati tulajdonrészek elsősorban nem profitot céloznak, hanem várospolitikai koncepciók érvényesítését. A többségi részesedéssel való igazgatás legjobb példája a holding típusú szervezetek létrehozása az önkormányzati feladatellátási körben. A helyiség- és lakásgazdálkodás feladatait döntően önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok látják el, kivétel Hódmezővásárhely, Érd és Tatabánya, ahol költségvetési intézményként történik a feladatellátás. Fürdőüzemeltetés tekintetében kizárólagos szervezeti forma a gazdasági társaság, mindössze kettő olyan város van, Veszprém és Érd, amelyik nem nyújt a lakosság részére ilyen szolgáltatást. Összességében ez a modell különös élességgel mutatja, hogy az önkormányzati feladatok ellátása viszonylag széles körben, és ami még fontosabb, jelentős kapacitással, a költségvetési szférán kívülre vihető. Különösen a magas, illetve kizárólagos települési tulajdoni hányad mutatja ennek a jelenségnek a létét.

A kutatási témához igazán szorosan nem kapcsolódik annak vizsgálata, hogy ezen közfeladatok ellátásához kötnek-e megállapodásokat az önkormányzatok a helyi vállalkozókkal és befektetőkkel. A felmérés eredményét a 9. ábra szemlélteti:

9. ábra: Megállapodás a helyi vállalkozókkal az önkormányzati feladatellátáshoz (mintanagyság: n=23)

9. ábra: Megállapodás a helyi vállalkozókkal az önkormányzati feladatellátáshoz (mintanagyság: n=23)

A felmérésből az derül ki, hogy nem jelentős egyik feladatellátási modellnél sem a helyi beszállítók alkalmazása és azokkal történő szerződéskötés. A szabályozó modell vonatkozásában azonban, a közműhálózat fejlesztése és fenntartása érdekében az önkormányzatok előnyben részesítik a helyi vállalkozókat.

A hatósági árak szabályozottsága a megyei jogú városoknál

A kutatás célja annak értékelése volt, hogy a megyei jogú városi önEzek az árbeavatkozások kormányzatok megfelelő gondossággal jártak-e el a közüzemi köznem sértik a piacgazdaság szolgáltatások22 hatósági díjainak működését, ha szűk körre megállapításánál. A kérdőíves megkorlátozódnak ... kérdezés során értékelni kellett, hogy

– megfelelően szabályozott-e a közszolgáltatások hatósági díjának megállapítása az országos, az önkormányzati és a közszolgáltató szervezetek szabályozási szintjein;

– alátámasztottak, illetve megalapozottak voltak-e a közszolgáltatók költségkalkulációin és díjképletein alapuló, jóváhagyásra előterjesztett díjjavaslatai;

– megfelelően működtek-e a hatósági díjmegállapítás folyamatába épített, a fogyasztói és tulajdonosi érdekeket ér vényesítő kontrollok. A kutatás a megyei jogú városi önkormányzatok árhatósági, hatósági díjmegállapítási feladatai ellátásának megítélésére irányult, ezen belül a hatósági díjmegállapítási tevékenység rendjére, eljárásaira, megalapozottságára fókuszál.

Magyarország alaptörvénye elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a verseny szabadságát, és egyben rögzíti azt is, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. A piacgazdaságban az ártörvény preambuluma szerint az árak legfőbb szabályozója a piac és a gazdasági verseny. Meghatározott, közvetlen árbeavatkozásra a piacgazdaság körülményei között is szükség van, ha a piacszabályozó funkciója különböző okokból nem, vagy korlátozottan ér vényesül. Ezek az árbe avatkozások nem sértik a piacgazdaság működését, ha szűk körre korlátozódnak és feltételeik törvényben szabályozottak. Az árbeavatkozások egyik területe a közüzemi közszolgáltatások hatósági díj megállapításának szabályozása. Az ártörvény melléklete az ivóvízszolgáltatásra, a szennyvízelvezetésre, valamint a lakossági távhőszolgáltatásra tartalmazza, hogy a megyei jogú városi önkormányzatoknál a közgyűlés a hatósági ár megállapítója23. A távhőszolgáltatás versenyképesebbé tételéről szóló törvény24 2009. július 1-jétől a távhőszolgáltatás díjmegállapítására vonatkozó feladatokat a Magyar Energia Hivatal látja el. A hatósági díjak megállapításának törvényi szabályozását a 10. ábra szemlélteti.

10. ábra: A hatósági díjmegállapítás törvényi szabályozása

10. ábra: A hatósági díjmegállapítás törvényi szabályozása

A megyei jogú városi önkormányzatok hatósági díjmegállapítással kapcsolatos feladatairól, azaz kötelezettségként a hatósági díj meghatározásáról rendelkezik még kormányrendelet a távhőszolgáltatás, a víz szolgáltatás, a szennyvízelvezetés, a szilárd és folyékonyhulladék-kezelés25, valamint a kegyeleti közszolgáltatások26 díjai esetében, illetve miniszteri rendelet a kéményseprő-ipari közszolgáltatásokra27 vonatkozóan. Az Ötv. a hatósági díjakkal összefüggő közszolgáltatási feladatok ellátásáról való gondoskodást a megyei jogú városi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe utalta, amelyeket többségi tulajdonában lévő gazdasági társaságok útján látnak el.

11. ábra: A hatósági árak szabályozottsága (mintanagyság: n=23)

11. ábra: A hatósági árak szabályozottsága (mintanagyság: n=23)

Az önkormányzatok számára az ártörvény és az egyes közszolgáltatásokkal kapcsolatos szakmai törvények hatóságidíj-megállapító jogkört biztosítanak. A szakdolgozatomban a távhőszolgáltatás, a víz-, a csatornahasználati díj, a szilárd- és folyékonyhulladék-kezelés díjai, a kegyeleti közszolgáltatások, valamint a kéményseprő-ipari közszolgáltatások díjai megállapítására irányuló tevékenységet kutattam. A kérdőíves megkérdezés arra irányult, hogy az önkormányzatok megfelelő gondossággal jártak-e el a vizsgált közszolgáltatások hatósági díjának megállapításánál. A vizsgált önkormányzatok többségében az SZMSZ tartalmazta a hatósági díjak megállapítására vonatkozóan a közgyűlés illetékes bizottságainak feladat- és hatáskörét. Kivétel ez alól Szombathely, Pécs, Zalaegerszeg, Nyíregyháza és Salgótarján. Kecskeméten és Salgótarjánon kívül a közgyűlési előterjesztéseket az illetékes bizottságok megtárgyalták, és rendeletben döntöttek a közszolgáltatások következő évi hatósági díjairól. A megyei jogú városok kétharmadánál a hatósági árakról szóló előterjesztést az adott évi költségvetési rendeletter vezettel egy időben vagy előtte került beterjesztésre. A közgyűlések több mint fele a díjjavaslatra szóló rendeletet első körben mindig elfogadta. A hatósági díjjavaslatok közgyűlési előterjesztései az esetek kétharmad részében az eltérő vélemények összefoglalását is tartalmazták. A közszolgáltatások hatósági díjára a közszolgáltató társaságok tettek javaslatot, kivéve Sopron város. A hatósági díjjavaslatot a távhőszolgáltatás, a vízszolgáltatásnál, valamint a szennyvízelvezetésnél díjképlet, a szilárd- és folyékonyhulladék-kezelés, a kegyeleti, valamint a kéményseprő-ipari közszolgáltatások esetében költségelemzés alapján, illetve önköltségszámítás alapján határozták meg. A közszolgáltató társaságok a következő évi hatósági díjjavaslatukat előkalkuláció keretében, a ter vezett költségek alapján munkálták ki. A hatósági díjjavaslatot Érd, Kaposvár és Szolnok tekintetében külső szakértő is véleményezte, a szakértői véleménnyel ellátott díjjavaslatot – a közgyűlési előterjesztést megelőzően – a bizottságok megtárgyalták, és így alakították ki álláspontjukat. Az önkormányzatok megkérték a fogyasztók területileg illetékes érdek-képviseleti szer veinek véleményét, amely alól kivétel Érd, Nagykanizsa, Szombathely, Békéscsaba és Salgótarján. Az önkormányzatok mint árhatóságok általában nem rendelkeznek díjkoncepcióval, amelynek hiányában nem határozzák meg a közszolgáltatások hatósági díja képzésének általános, valamint az egyes közszolgáltatásokra vonatkozó sajátos, közép- és hosszú távon ér vényesítendő elveit. Az önkormányzatok a közszolgáltatókkal a feladatok ellátására kötött közszolgáltatási szerződésekben, közüzemi szolgáltatási szerződésben, együttműködési megállapodásban, valamint szindikátusi és menedzsmentszerződésben az egyes közszolgáltatások – díjképzés alapjául szolgáló – tartalmát a szakmai törvényekben előírtakkal összhangban rögzítette.

A közszolgáltatás ellátására kötött szerződésekben, együttműködési megállapodásban az önkormányzatok útmutatást adtak a közszolgáltató társaságoknak az önköltségszámítás előírásainak, tartalmának kialakításához, és minden esetben rögzítették a közszolgáltatás költségeinek elkülönített számviteli nyilvántartását, tekintettel a közszolgáltatáson kí vüli tevékenységek végzésére. Ez alól kivétel Hódmezővásárhely. A megkérdezett városok kétharmada szerint a közszolgáltatások fejlesztése fedezetéül az adott évi értékcsökkenési leírás összege, a közszolgáltatás nyeresége, a felvett fejlesztési célú hitel, illetve támogatások összege nem nyújt elegendő forrást.

Érdekességképpen megvizsgáltam, hogy a közszolgáltatási feladatok ellátásában közreműködő, a 25%-ot meghaladó önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok működésére a hatályos közbeszerzési törvény28 előírásai hogyan hatnak. A felmérés eredményeként csak Békéscsaba város jelezte, hogy a társaságok működésére semmilyen hatással nincs a közbeszerzési törvény. A hivatkozott törvény rendelkezéseit többségében a vizsgált városok túl szigorúnak és bürokratikusnak ítélik meg, Békéscsaba, Kaposvár és Nyíregyháza kivételével. Azzal a megállapítással, hogy a közbeszerzési törvénynek árfelhajtó hatása van, azaz drágítja a szolgáltatás árát, az összes megyei jogú város közül csak Dunaújváros, Kaposvár, Szeged, Veszprém és Nyíregyháza nem értett egyet. Abban viszont, hogy a hatályos törvény rendelkezésein átfogóan változtatni kell, minden önkormányzat teljes mértékben egyet értett.

Jegyzetek

  • 1. Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2008.
  • 2. John Hills: Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban. Alapelvek és közigazgatási elemzés. Szerk.: Benedek Nóra, PM Kutatási Füzetek 8., 2004; Nicholas Barr: A jóléti állam gazdaságtana. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009.
  • 3. A hitelező bankok sokszor bizonyos helyi adók engedményezését kötik ki biztosíték ként.
  • 4. Tiszta közjavaknak nevezzük azokat, amelyek fogyasztása nem versengő, és a fogyasztásból történő kizárás ésszerűen nem megoldható.
  • 5. Ezek olyan javak, ahol a fogyasztás nem versengő, de a fogyasztásból történő kizárás megoldható.
  • 6. Természetes monopóliumról akkor beszélünk, ha a termelés átlagköltsége egynél több termelő esetén magasabb, mint egy termelő működésekor.
  • 7. Ezeket az irodalom díjfizető javaknak nevezi.
  • 8. Emanuel S. Savas: Privatizáció. Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Akadémiai Kiadó, Budapest, 1993.
  • 9. Kivételnek tekinthető munkák: Horváth M. Tamás és Hegedűs József, és szerzőtársai munkái.
  • 10. Megjegyzés: az ábra nem tartalmazza a nonprofit feladatellátókat, amelyeket a költségvetésen kívüli feladatellátók 3. típusának nevezünk.
  • 11. Vigvári András: A közszektor modernizálásának kulcsa: az önkormányzati rendszer átalakítása. Konferenciakötet, Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar, Pécs, 2008, 80–97. o.
  • 12. Lőrincz Lajos. A hatékony állam. Magyar Közigazgatás, 2005./8–9., 449–453. o.
  • 13. Hegedüs Judit: Off-budget Revenues and Expenditures Challenge Sub-national Finances. In: Intergovernmental Finance in Hungary. A decade of Experience (1990–2000). Ed.: M. Kopányi, S. E. Daher, D. Wetzel, WBI/LGI, 2004.
  • 14. Boór Tamás–Kovács Ró bert–Né meth Ad ri enn: Va gyon gaz dál ko dás és straté gia a he lyi köz szol gál ta tás ok szer ve zé sé ben, mű köd te té sé ben és fej lesz té sé ben. In: A csa lá di ezüst. Szerk.: Vigvári András, KSZK Rop, Budapest, 2007, 113–154. o.
  • 15. Koós Bálint–Lados Mihály: Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgaz daságossági kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok. Függőben, 2008, 45–97. o.
  • 16. A Magyar Köztársaság helységnévkönyve. KSH, Budapest, 2011.
  • 17. Forrás: Ötv. 8. és 61. §-ában foglaltak szerint.
  • 18. Ld. a Htv.
  • 19. Forrás: Az Ötv. 61. §(1) bekezdése alapján a megyeszékhely város a törvény erejénél fogva megyei jogú, ugyanakkor az Országgyűlés az ötvenezernél nagyobb népességű városokat a képviselő-testület kérelmére megyei jogú várossá nyilváníthatja. Ez utóbbi körbe öt város tartozik, közülük kettő (Hódmezővásárhely és Dunaújváros) népessége 2010. január elsejére már ötvenezer fő alá csökkent.
  • 20. Lásd 2011. évi törvény a Magyarország helyi önkormányzatairól.
  • 21. Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2002, 1–57. o.
  • 22. A közszolgáltatások fogalma alatt azokat a közérdekű szolgáltatásokat értjük, amelyek esetében a közösségi feladat végrehajtását legalább részben közösen szervezik meg. A közszolgáltatások olyan hatósági engedély vagy hatósági kötelezettség alapján végzett nyilvános szolgáltató tevékenységek, amelyek egy település vagy településrész közellátását biztosítják, használatuk nem korlátozott, illetve nem korlátozható. A közszolgáltatásokon belül külön csoportot alkotnak a közüzemi, a közművek szolgáltatásával összefüggő közszolgáltatások.
  • 23. Az árhatósági jogkörök 2012. január 1-jétől változtak.
  • 24. Lásd 2008. évi LXVII. törvény 11. §-a.
  • 25. Lásd Hgtv. 23. § f ) pontja.
  • 26. Lásd A temetőkről szóló törvény 40. § (2) bekezdése.
  • 27. Lásd Az egyes közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló törvény 2. § f ) pontja.
  • 28. Lásd 2003. évi CXXIX. Tv.
© 2005 – 2020 Polgári Szemle Alapítvány