Közpénzügyi megújulás és állami modellváltás Magyarországon

Polgári Szemle, 13. évf., 4–6. szám, 2017, 28–51., DOI: 10.24307/psz.2017.1204

Összefoglalás

Az állampénzügyek konszolidálása, az állam megerősítése és a biztos makrogazdasági alapok szükséges feltételei a jól irányított állam kialakításának, hiszen csak egy hatékony és erős állam képes a magánszektort a tartós együttműködés felé terelni. A válság előtti években Magyarországot fenntarthatatlan közpénzügyek, elhibázott és fenntarthatatlan költségvetési politika, illetve ebből adódóan gyenge gazdasági fundamentumok jellemezték. Ez szuboptimális állami működést jelentett, ahol az állam és a gazdasági szereplők közötti együttműködés alapjai érdemben sérültek. Az évtized elejére ezért elengedhetetlenné vált az állami működés és kiemelten az állampénzügyek megújítása, aminek első és az állam működésének egészét átható lépése a közpénzügyi fejezetet is tartalmazó Alaptörvény elfogadása volt. Az Alaptörvényből, illetve az adósságszabályból levezethetően került sor a magyar közpénzügyek stabilizálására (a fiskális fordulatra, az önkormányzati konszolidációra, a társadalombiztosítási rendszer reformjára, illetve a közpénzügyi ellenőrzés megújítására), és közvetett módon ehhez kapcsolódik a 2013-ban elkezdett monetáris politikai, valamint az utóbbi években elindított, de részben még előttünk álló versenyképességi fordulat is. A 2010 óta meghozott állampénzügyi megújulás lehetővé teszi a magyar állam és a gazdasági szereplők tartós és hatékony kooperációját, ami megfelelő alapot jelent a jól irányított állam kiépítésére és arra a szemléletváltásra, ami a pozitív ösztönzőket aktívan alkalmazó, az érintettekkel partneri együttműködésre törekvő állami működéshez vezethet.

Journal of Economic Literature (JEL) kódok: H03, H21 E02, H83
Kulcsszavak: közpénzügyek, fiskális politika, monetáris politika, intézményrendszer, makroökonómia, gazdasági szereplők viselkedése, kooperáció, Magyarország

Renewal of Public Finances and Change
of the State Management Model in Hungary

Summary

Consolidation of public finances, strengthening of the state and sound macroeconomic basis are the preconditions of good governance, as only an efficient and strong state can move the private sector towards lasting cooperation. Before the global financial crisis, Hungary was characterized by unsustainable public finances, flawed and irresponsible fiscal policy, and consequently weak economic fundamentals. This represented a suboptimal state management, where the basics of co-operation between the state and the economic actors were seriously damaged. Therefore, by the beginning of the decade, the renewal of state management and, above all, public finances became essential, the first step of which was the adoption of the Fundamental Law with a chapter focused on public finances. The stabilization of Hungarian public finances (fiscal turnaround, consolidation of local governments, reform of the social security system and renewal of the control of public finances) can be derived from the Fundamental Law and the debt rule, and the reforms concerning monetary policy (from 2013) and competitiveness (launched in recent years, but partly ahead of us) can also be associated with these regulations. The revival of state finances since 2010 permits a lasting and effective co-operation between the Hungarian state and the economic actors. This is an appropriate basis for the creation of a well-managed state and the attitude change potentially leading to a state management actively leveraging positive incentives and seeking partnership with the relevant stakeholders.

Journal of Economic Literature (JEL) codes: H03, H21 E02, H83
Keywords: public finances, fiscal policy, monetary policy, institutional system, macroeconomics, behavior of economic actors, co-operation, Hungary

Bevezetés

A globális pénzügyi válság¹ súlyosan érintette Magyarországot, aminek egyik oka a rossz ösztönzőrendszert kialakító, nem megfelelő minőségű állami működés volt. A magyar gazdaságpolitika a válság előtti években olyan pályára állt, amit nagy államháztartási hiány, növekvő államadósság és a magánszektor eladósodása, magas adók, nagy adóelkerülés, alacsony foglalkoztatási szint, nem fenntartható növekedés és magas infláció, illetve a devizahitelezés miatt kiemelkedő külső sérülékenységi kitettség jellemzett. Ez vezetett oda, hogy 2008-ban a magyar állam nem tudta a működését a piacról finanszírozni, és az Európai Unióban elsőként volt kénytelen nemzetközi hitelcsomagért folyamodni, amit megszorítások és politikai instabilitás kísért.

A magyar állam működésének megújítása az évtized elejére tehát kulcskérdéssé vált. Olyan állami keretek kialakítása vált szükségessé, amely egy magasabb dinamikájú és egyben fenntartható növekedési pályára állítja a magyar gazdaságot. Ennek alapfeltétele az állami szerepvállalás megerősödése, konszolidálása, a biztos makrogazdasági alapok megteremtése (fiskális, monetáris és növekedési, illetve előretekintve versenyképességi fordulat), ami elvezethetett egy olyan állami működéshez, amely képes érintett partnereit (kiemelten az állampolgárokat és a gazdasági szereplőket) kooperatív magatartás felé orientálni, és ezzel megteremteni egy új közpénzügyi állammodell alapjait.

Tanulmányunk először sematikusan bemutatja a kooperatív közpénzügyi állammodell kereteit, és felvázolja, milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy egy ilyen állammodell működésképes legyen. Ezt követően vázlatosan összegezzük, hogy jelen évtizedben milyen intézkedések születtek annak érdekében, hogy a magyar állam megerősödjön, és ezzel lehetővé váljon az állami működés tartós megújulása. A sikeres és hatékony állam kritériumainak feltárása nemcsak Magyarországon, hanem világszerte a döntéshozók és kutatói közösségek fókuszában van, valamint a kérdés aktualitását mutatja az is, hogy idén Richard Thaler személyében olyan közgazdász kapta a közgazdasági Nobel-díjat, aki kiemelten foglalkozott az állami működés és az egyéni, illetve társadalmi (közösségi) viselkedés összefüggéseivel.²

Elméleti keret

Tanulmányunk kiindulópontja és motivációja, hogy nincs egyenrecept a sikeres állami működés kialakítására, hiszen „nem egy stabil paradigmában, hanem a paradigmaváltások korában élünk”, miközben újra fel kell találnunk a „sikeres magyar államot” (Orbán, 2017). Jelen írásban arra nem vállalkozunk, hogy kidolgozzuk a sikeres államműködés receptjét, csak arra teszünk kísérletet, hogy bizonyos aspektusok megvilágításával hozzájáruljunk a sikeres magyar államról való közéleti gondolkodáshoz, támpontokat adjunk az útkereséshez.

Alaptézisünk, hogy az állampolgárokkal, az üzleti szférával, a bankokkal és minden egyéb érintettel (stakeholderek) kooperatív kapcsolatot kiépíteni képes állam sikeresebb lehet, mint az, amely ezt nem tudja elérni.³ Ebből adódóan, illetve elfogadva, hogy a társadalmi szükségletek magasabb szinten történő kielégítése szükségszerűen magával hozza a hatékony partnerség kialakításának igényét, azt a kérdést próbáljuk körüljárni, miképp kerülhet közelebb egy állam ehhez a kooperatív működéshez. Tanulmányunk az alábbi két feltételezésre épül:

1. Az állami intézkedések hatása nagyban függ a környezeti faktoroktól, melyek közül kiemelkedően fontos az állam és az érintettek közötti bizalom, kooperáció szintje.

2. Az állam és az érintettek közötti kooperáció megléte és hiánya alapján kialakuló „országállapotot” nagyban meghatározza, hogy az állam képes-e kooperatív viselkedésre ösztönözni az érintett társadalmi csoportokat.

Az állami intézkedések hatásmechanizmusát írja le Mandl–Dierx–Ilzkovitz koncepcionális modellje, amely eredetileg a közpénzügyi célszerűség, eredményesség, hatékonyság és hasznosság összefüggéseit mutatta be, de kiterjeszthető az állami feladatellátás egészének erőforrás–kimenet–eredmény összefüggéseire is. A kiterjesztett modell kereteit az 1. ábra mutatja be.

A kiterjesztett modell szerint minden gazdaságpolitikai intézkedés, cselekvés, program (input) egyfajta kimenetet (output) eredményez, amely hosszabb és mélyebb hatásait tekintve valamilyen eredménnyé (outcome) válik. A hatásmechanizmust nagyban meghatározzák a környezeti faktorok is, mint például az adott ország társadalmi-gazdasági háttere, gazdasági környezete, a közszféra általános működési hatásfoka, valamint idesorolható tanulmányunk fókusztémája, az állam és az érintettek közötti bizalom és kooperáció szintje is. Jelen elemzés a transzmissziós csatornákra fókuszál, és arra keresi a választ, hogy az állam a kooperáció szintjének emelésével miképp tudja biztosítani, hogy az intézkedések a lehető legjobb kimenetet és eredményt érjék el.

Tanulmányunk abból indul ki, hogy mind a kimenet, mind az eredmény érdemben javítható azáltal, ha a stakeholderek,⁴ kiemelten a piac és az egyéb állami szereplők

A hatékony állami működés bizonyos szempontból e fenti „állapot” elérésének felel meg, hiszen ez az állam és a széles értelemben vett érintettek közötti együttműködést jelenti, ami feltételezésünk szerint hatékonyabb, mint a kooperáció hiányára épülő működési modell. Mivel a közbizalom erősítésével kölcsönösen előnyös érdekközösség jöhet létre, így az állami működés megújításának abba az irányba kell mutatnia, ahol az alapelvek, a célok, a célrendszer és a célstruktúra szintjén, illetve a gyakorlatban is megjelenik a kooperáció, a közbizalom erősítése, elősegítve nemcsak a konkrét cselekvés, hanem az állammal szembeni attitűd (gondolkodásmód, szemléletmód, értékrend) változását is.

Tanulmányunk másik feltételezése a kooperatív és a nem kooperatív viselkedések interakciójára vonatkozik. Ebben a keretben a két végletes állammodellt a kooperatív és a nem kooperatív állammodell jelenti. Kooperatív állami viselkedésnek, hozzáállásnak azt tekintjük, ha az állam úgy alakítja ki keretrendszerét és szabályait, hogy az a szabályokat betartó partnerek szempontjából legyen optimális. Nem kooperatív állami megközelítés ezzel szemben az, ha az állami működést az érintettekkel szembeni bizalmatlanság jellemzi, ezért a tipikus állami szabályozóeszköz a szabályokat betartók túlzott terhelése. A fenti leírások leegyszerűsítők, amit elsősorban az magyaráz, hogy a követett állammodell az egyes helyzetekben eltérő módon nyilvánulhat meg, illetve természetesen az egyes állami intézkedések esetében a releváns partnerek köre is eltérő lehet.⁵

Annak függvényében, hogy az állam viselkedésére az érintettek miképp reagálnak, sematikus modellünkben négy országállapot jöhet létre:

Társadalmi szempontból optimálisnak a jól irányított állam állapota tekinthető, hiszen az együttműködés mind a kooperáló felek, mind áttételesen a társadalom egésze számára hasznot hoz, hiszen a közbizalom erősítése és a közjó mint legfelsőbb társadalmi cél megvalósítása irányába mutat. Az is belátható, hogy sem a „társadalmi bázisát felélő állam”, sem pedig a „naiv állam” nem fenntartható (nem egyensúlyi), szemben azzal az állapottal, amikor sem az állam, sem az érintettek nem kooperatívak, ez ugyanis szintén egyensúlyi állapot lehet, hiszen kizárólag saját viselkedésének megváltoztatásával senki sem képes a saját helyzetén javítani. A két egyensúlyi állapot közötti átmenet ugyanakkor nem triviális: a fő kérdés az, hogy az állam kooperatív magatartására mi lesz az érintettek reakciója.

A mátrix jobb alsó sarkát jelentő szuboptimális pozícióból csak abban az esetben lehet eljutni a Pareto-optimumot jelentő bal felső sarokba, ha az állami kooperáció az érintett partnerek részéről is kooperálással találkozik (1. táblázat). Ez azt jelenti: a kooperáló állami modell eléréséhez az szükséges, hogy az állam biztos lehessen benne, kooperatív lépéseire együttműködő támogatás lesz a válasz, nem pedig a korábbi nem kooperatív magatartás folytatása.⁶ Ennek alapfeltétele pedig az állam megerősödése, hiszen tartós együttműködés csak egyenlő felek között képzelhető el, azaz

Figyelembe kell venni azt is, hogy az állam megerősödését megalapozó strukturális reformok esetében rövid távon a költségek meghaladják a hasznokat, de hosszabb távon a jótékony hatások kerülnek túlsúlyba.⁷

Jelen tanulmány azt járja körül, hogy az évtized eleje óta meghozott állami intézkedések miképp segítették elő a magyar állam megerősödését, azaz miképp alapozták meg, hogy a magyar állam el tudjon mozdulni a kooperatív működés irányába. A szerzők szándéka szerint jelen írást olyan elemzések követik majd, amelyek a jól irányított állam kiépítésének második szakaszára fókuszálnak, vagyis bemutatják, hogy mely területeken érhető tetten a kooperatív állami működés térnyerése.

Magyarország gazdasági helyzete a válság előtt

A magas adósság és a sérülékeny finanszírozás miatt Magyarország gyenge növekedési potenciállal és komoly makrogazdasági egyensúlytalanságban érkezett meg a válság előszobájába. Pedig az évezred elején a magyar gazdaság mutatói régiós összevetésben alapvetően jók voltak: a folyó fizetési mérleg egyenlege nem lógott ki a környező országok átlagából, az államadósság ugyan magasabb volt a visegrádi átlagnál, de a kisebb államháztartási hiány miatt kedvezőek voltak a kilátások. Az infláció a régiós átlagnál enyhén magasabb volt, de ennek megfelelően a gazdaság is dinamikusabban nőtt, mint a kelet-közép-európai térségben.

A 2000-es években ugyanakkor olyan makrogazdasági folyamatok zajlottak le Magyarországon, amelyek régiós viszonylatban éllovasból sereghajtóvá tették a magyar gazdaságot (Matolcsy, 2008), és bebizonyították, hogy az egyensúly megbomlása a teljes gazdaságot fenntarthatatlan pályára tereli.

1. A gazdasági problémák kiindulópontja az elhibázott és felelőtlen költségvetési politika volt, amint azt Baksay–Palotai (2017) is taglalja. Régiós összevetésben kiemelkedő volt a költségvetés hiánya, az állam sokat költött szociális transzferekre, és keveset produktív célokra (a költségvetési kiadások több mint ötödét tették ki a nyugdíjkiadások). A magyar állam évről évre az adott évi gazdasági teljesítményének 6-8 százalékával többet költött, mint amennyi bevétele volt. Ezt a hiányzó összeget elsődlegesen külső hitelfelvételből kellett finanszírozni, aminek következtében a hiány magas szinten ragadása az államadósság érdemi emelkedését okozta. A magyar államadósság 2002-ben a GDP 55 százaléka volt, 2007-re 65 százalék fölé emelkedett a ráta, 2010-ben pedig elérte a GDP 80 százalékát. Nemcsak az államadósság abszolút értéke emelkedett meg jelentősen, hanem az adósság szerkezete is kedvezőtlen irányba változott (magas deviza- és külföldi adósság).

2. Az egyensúly megbomlása a gazdaság többi területén is éreztette hatását, melyek közül kiemelkedően fontos volt a munkaerőpiac. A válságot megelőző évtizedben ugyan növekedésnek indult, de regionális összevetésben így is alacsony maradt az aktivitási ráta. Magyarországon a 15–64 éves korosztály alig több, mint 60 százaléka volt jelen a munkaerőpiacon, míg az EU-15-ök átlaga meghaladta a 70 százalékot, és Csehország is nagyjából ilyen munkaerőpiaci aktivitást tudott felmutatni. Mindebben egyértelműen tetten érhető az állam felelőssége, hiszen az alacsony foglalkoztatáshoz a munkát terhelő adók magas szintje és kedvezőtlen szerkezete, illetve a szociális transzferek rendszere is hozzájárult. Egy átlagkeresetű egyedülálló munkavállaló esetén a teljes adóterhelés, azaz az adóék 2007-ben meghaladta az 50 százalékot, amelynek kétharmadát a munkaadói és munkavállalói járulékok tették ki. Az OECD-országok közül ennél magasabb adóék csak Belgiumban volt érvényben, miközben a cseh, a lengyel érték enyhén 40 százalék feletti, a szlovák pedig 40 százalék alatti volt.

3. A költségvetési hiány növekvő külső eladósodottsághoz vezetett, miközben a béremelés és a lakosságnak juttatott transzferek a lakosság túlzott mértékű fogyasztásához és így alacsonyabb megtakarításához vezetett. A megugró hiány és csökkenő megtakarítás mellett nőtt a folyó mérleg hiánya, ami egyre nagyobb mértékű külső eladósodást okozott. Az állam finanszírozási igénye 2002 és 2006 között évről évre a GDP 7-8 százalékát tette ki, miközben a lakossági megtakarítások sosem haladták meg a GDP 2 százalékát.

4. Komoly veszélyeztetettséget jelentett, hogy a válság kitöréséig a lakossági hitelek gyors ütemben növekedtek, a háztartási szektor hitelállománya a rendelkezésre álló jövedelem arányában megközelítette a 80 százalékos szintet, miközben a régiós partnerországok ennél 20 százalékponttal alacsonyabb értékeket mutattak. Különösen problémás volt, hogy a hitelfelvétel a devizahitelek irányába tolódott el, a háztartások nyitott devizapozíciója 2008-ra megközelítette a GDP 20 százalékát, míg 2000-ben a magyar családok még nettó megtakarítók voltak a GDP több mint 5 százaléka erejéig.

5. Mindez magas és a régió átlagát érdemben meghaladó inflációval párosult, amit érdemi részben az adóemelések magyaráztak. A fiskális fegyelem lazulása miatt a monetáris politika szigorú volt, ami magas reálkamatokat eredményezett. Mindez erőteljesen támogatta a devizahitelezés felfutását (lásd fenn).

A válság előtti évek fenntarthatatlan fiskális és monetáris folyamataiból stabilitási és versenyképességi probléma nőtt ki, ennek következményeként Magyarország nem volt képes kiaknázni a 2004-es európai uniós csatlakozásból adódó lehetőségeket: a magyar növekedési adatok regionális összevetésben visszafogottak maradtak, a gazdaság dualitása – a kis- és középvállalati szektor nagyvállalatokétól érdemben elmaradó termelékenysége – a felzárkózás alapvető korlátjává vált.

A magas kiadások magas adókulcsokat tettek szükségessé, az OECD országai közül Magyarországon volt a második legmagasabb az átlagos adóék.⁸ A magas munkát terhelő adók a nagyvonalú szociális rendszerrel párosulva a munkavállalás ellenösztönzői voltak, ami azt eredményezte, hogy 2003-tól fokozatosan emelkedett hazánkban a munkanélküliség, és régiós összevetésben a legalacsonyabb hazai munkanélküliségi ráta 2008–2009-re a második legmagasabbra emelkedett. Mindeközben a növekvő eladósodásból finanszírozott, fogyasztásvezérelt növekedés elfedte a strukturális problémákat, az adósságspirál kialakulását pedig elősegítette, hogy a 2011 előtt hatályos magyar Alkotmány nem tartalmazott közpénzügyi fejezetet, azaz nem volt olyan alkotmányos szabály, ami korlátozta volna az állam túlzott eladósodását.

A magyar állampénzügyek megerősítése

A gazdasági válság begyűrűzésekor, 2007–2009-ben fiskális kiigazítás kezdődött, és ezzel párhuzamosan a növekedés is visszaesett. A válság és a megszorítás együtt jelentős recesszióhoz vezetett, miközben Magyarország többszörös problémával szembesült: negyszerre kellett stabilizálni egyensúlyi mutatóit, adósságpályáját, és javítani a növekedés strukturális feltételeit. Ezen kihívások kezelése csak a nem konvencionális gazdaságpolitikai eszköztár bevonásával volt elképzelhető (Matolcsy–Palotai, 2016).

Az Alaptörvény adósságszabálya mint a magyar gazdaságpolitika egészét átható norma

Az Alaptörvényt 2011 áprilisában fogadta el az Országgyűlés, ezzel új fejezet kezdődött – többek között – a közpénzügyi gazdálkodás tekintetében is Magyarországon, megalapozva a közpénzügyi rendszer egészének megújulását. Jelen elemzés szempontjából az Alaptörvény alábbi kitételei (amelyek együttesen az adósságszabály alapját alkotják) tekinthetők kiemelten fontosnak:⁹

„36. cikk (4) Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét.

(5) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza.

(6) A (4) és (5) bekezdésben foglaltaktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.”

Az alkotmányos szintre emelt adósságszabály a gazdaságpolitika egészét átható előírás, hiszen a GDP-arányos államadósság csak abban az esetben tud fenntartható módon csökkenni, amennyiben a gazdaságpolitika minden ága ezt tekinti céljának. A GDP-arányos adósság csökkenéséhez az alábbiakra van szükség:

A továbbiakban az Alaptörvény közpénzügyi előírásaiból levezethető, a 2010 utáni megújulási időszak legfontosabb magyar gazdaságpolitikai intézkedéseit mutatjuk be vázlatosan.¹⁰

A magyar közpénzügyek stabilizálása

Költségvetési folyamatok, fiskális fordulat

A magyar közpénzügyi helyzet válság előtti romlásának egyik legegyértelműbb jele a költségvetési deficit megugrása és magas szinten való stabilizálódása volt. Ennek következménye volt az is, hogy Magyarország 2004 és 2013 között az EU túlzottdeficit-eljárása alatt állt. Az állampénzügyek rendbetétele 2010–2011-ben kezdődött el, amikor az akkor érvényes európai uniós módszertan szerint számított költségvetési többlet a GDP 4 százalékára ugrott.¹¹ 2012-t követően a költségvetés hiánya minden EU-kompatibilis mutatószám szerint a 3 százalékos GDP-arányos érték alatt maradt. A hiány csökkenésében szerepet játszott az elsődleges (kamategyenleget nem tartalmazó) egyenleg javulása, illetve a nettó kamatkiadások 2013-at követő csökkenése is.

A magyar fiskális egyensúly javulása nemzetközi összevetésben is kiemelkedő volt, a válságot követően a magyar költségvetés egyenlege mutatta a legnagyobb javulást az EU-tagállamok között. Magyarországon 2003 és 2007 között a fiskális deficit a GDP 7 százaléka körül alakult, amelyhez hasonló hiányt csak Görögországban lehetett látni, de 2014–2015-ben a magyar hiány 2 százalék közelébe csökkent, ami 5 százalékpontos javulásnak felelt meg – szemben a második legnagyobb javulást mutató Németországgal, ahol a javulás kevesebb mint 3 százalékpontos volt.

A 2010-et követően a költségvetést érintő legfontosabb fiskális és egyéb reformokat a 2. táblázat mutatja be.

Az intézkedések közül külön is indokolt kiemelni az adóreformot, melynek egyik ikonikus lépése volt a személyijövedelemadó-rendszer átalakítása, ami összességében a GDP 2,5 százalékának megfelelő mértékben csökkentette az adóterhelést.¹² Az egykulcsos szja 2011-es bevezetését követően a magyar adóék a 2009-ben mért csaknem 60 százalékos szintről 50 százalék alá mérséklődött, amivel a hazai adórendszer nemzetközi lemaradása is érdemben mérséklődött (Varga, 2017a).

A munkát terhelő adókat fogyasztási adók váltották fel, az átlagbér átlagos szja-kulcsa a 2009-es több mint 20 százalékos szintről 2016-ra 15 százalékra mérséklődött, amivel Magyarország az európai uniós átlagérték alá került. Új alapokra került a magyar adórendszer: a munkát és a tőkét terhelő adók csökkentek, a fogyasztást terhelő adókból és a különadókból származó bevételek emelkedtek (Palotai, 2017). Az adó-rendszer egyszerre lett fogyasztásközpontú és teljesítménycentrikus: megéri többet dolgozni és teljesíteni. A különadók érdemben segítették a költségvetést, ezek a bevételek 2013-ban a GDP 2 százalékát tették ki, és 2016-ban is csaknem 1,5 százalékát. A különadók közül 2010–2012-ben a pénzügyi szervezetek különadója (bankadó) és az energiaszektor jövedelemadója volt a domináns, 2013-at követően pedig a pénzügyi tranzakciós illeték lett a legjelentősebb tétel.

Önkormányzati konszolidáció

Az önkormányzati adósság újratermelődésének elkerülése nemzetgazdasági érdek, miközben az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzete 2007 és 2010 között jelentősen romlott, a pénzügyi kockázatok fokozódtak.¹³ Az önkormányzatok pénzügyi kapacitásaikat meghaladó mértékű kötelezettséget vállaltak, ezért a központi adósságrendezés elkerülhetetlenné vált, hiszen az önkormányzatok tömeges csődje beláthatatlan államháztartási és társadalmi problémákat okozott volna. A kormányzat az önkormányzatok adósságrendezésére három lépcsőben kerített sort:

Rögzítésre került az is, hogy a helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét, illetve a helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. 2012. január 1-jétől több korlátozás érinti a helyi önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteit (hitelfelvétel, értékpapír kibocsátása). Ezeket a szabályokat a stabilitási törvény tartalmazza. Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet – szűk körű kivétellel – érvényesen csak a kormány előzetes hozzájárulásával köthet. Ugyancsak az önkormányzati szektor pénzügyeinek stabilizálódását szolgálta, hogy 2013-tól az önkormányzati költségvetésekben nem tervezhető működési hiány. A megyei intézmények, valamint a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában álló egészségügyi intézmények 2012. január 1-jével, a települési önkormányzatok által fenntartott kórházak pedig 2012. május 1-jétől állami fenntartásba kerültek.

Társadalombiztosítási rendszer reformja

Magyarország 2010 végére azzal a helyzettel szembesült, hogy a kötelező magánnyugdíjpénztárak által okozott költségvetési hiány egyre jelentősebb lett, miközben az európai uniós költségvetési hiánycélt tartani kellett. A kormányzati válasz az volt, hogy megszűnt a magánpénztárak feletti „állami védőernyő”, aminek következtében a pénztártagok nagy többsége visszalépett az állami nyugdíjrendszerbe. Az átalakításra mindenekelőtt azért volt szükség, mert a magánnyugdíjpénztári tagok után fizetendő nyugdíjjárulék mintegy negyede a pénztárakba áramlott, így a felosztó-kirovó rendszer lényegéből adódóan, a nyugdíjkiadások fedezetét képező folyó bevételek jelentősen lecsökkentek, az így keletkezett hiányt pedig a költségvetésnek kellett kipótolnia. Ez a mechanizmus automatikusan vezetett az államadósság emelkedéséhez abban a szakaszban, amíg a pénztártagok nyugdíjba nem mentek.¹⁴ Az állami nyugdíjrendszer fenntarthatóságának kérdése az átalakítás után is releváns maradt, amivel kapcsolatban demográfiai és foglalkoztatáspolitikai tényezőkre is figyelemmel kell lenni, miközben kihívást jelent, hogy hazánkban igen magas az alacsony keresetű munkavállalók aránya. A megoldás a gyermekvállalás ösztönzése és a foglalkoztatás növelése lehet, amire az utóbbi években számos kormányzati intézkedés született.

A tb-rendszer másik pillérét alkotó egészségügy mindenekelőtt az elérhető munkaerő mennyiségén és minőségén keresztül befolyásolja egy ország gazdasági teljesítőképességét a munkában eltöltött aktív időre és a munkaerő termelékenységére kifejtett hatás révén. A Semmelweis Tervben megfogalmazott koncepció – szervesen kapcsolódva az Új Széchenyi Tervhez – az egészségügy válságból való kilábalása és újjáépítése érdekében a forrásbevonást és a nagyobb állami felelősségvállalást helyezte a fókuszba.

Közpénzügyi ellenőrzés megújítása¹⁵

Az Alaptörvény hatálybalépésével közjogi értelemben új időszámítás kezdődött a közpénzügyi fegyelem és ellenőrzés tekintetében is. Az Alaptörvény közpénzügyi fejezettel bővült ki, amely több szigorú szabályt is tartalmaz a közpénzügyi gazdálkodással kapcsolatban (lásd korábban).

Ezen túl számos más törvény is újrakodifikálásra került, ezek közül kiemelkedik a szintén megújított és új alapokra helyezett államháztartási törvény.

Monetáris politikai fordulat

A Magyar Nemzeti Bank (MNB) 2013-tól a monetáris politikai eszköztár megújításával és széles körű alkalmazásával (Parragh, 2017a) a válság következményeit aktív monetáris politikával enyhíteni kívánó jegybankok sorához csatlakozott, ahol a hagyományos megoldások új megközelítésű intézkedésekkel egészültek ki (Matolcsy–Palotai, 2014). Az MNB törvényben foglalt feladatának megfelelően több programmal támogatta a gazdaság stabilizálását és a kormányzat gazdaságpolitikai törekvéseit.¹⁶ Ezek közül a jól irányított állam kialakítása tekintetében az alábbiakat tekintjük a legfontosabbaknak. (A jegybanki intézkedések bemutatása Matolcsy–Palotai, 2016 és Kolozsi, 2017 nyomán történik.)

Kamatcsökkentési ciklusok, monetáris lazítás

A Monetáris Tanács 2012 és 2016 között a kezdeti 7 százalékos jegybanki alapkamatot 0,9 százalékra csökkentette, három kamatcsökkentési ciklusban, összesen 32 kamatcsökkentési lépéssel, amivel párhuzamosan a hitelek kamatai és a pénzpiaci hozamok is csökkentek. Magyarországon ilyen hosszú ideig tartó lazítási ciklusra és ilyen alacsony nominális kamatszintre még nem volt példa a rendszerváltás óta. A kamatcsökkentési ciklus kezdetén az infláció 6 százalék közelében volt, majd 2013 elejétől az infláció is érdemben csökkenni kezdett. A 0,9 százalékos alapkamat elérése után az MNB az alapkamat tartósan alacsony szinten tartása mellett köteleződött el.

Az alapkamat csökkentése, illetve a monetáris kondíciók lazítása 1. mérsékelte a bankközi és állampapírpiaci kamatokat, 2. támogatta a gazdasági növekedést és az inflációs cél középtávú elérését, 3. csökkentette a hitelterheket, 4. megakadályozta a hitelállomány, a fogyasztás és a beruházás további drasztikus zuhanását. A monetáris kondíciók lazítása miatt 2017-ben 600 milliárd forint, 2013 óta összesen 1600 milliárd forint állami kamatmegtakarítás keletkezett.¹⁷ A kamatcsökkentések összességében mintegy 1,1 százalékponttal emelték a gazdasági növekedést.¹⁸

Hitelösztönző programok bevezetése

A 2013-as monetáris politikai fordulat egyik első intézkedéseként a Magyar Nemzeti Bank célzott hitelezési programot vezetett be annak érdekében, hogy a foglalkoztatási szempontból kiemelkedően fontos kis- és középvállalati szektorban megálljon a

hitelállomány csökkenése, és a hitelezési folyamatok normalizálódni tudjanak. A Növekedési Hitelprogram 2016 elejétől indult harmadik, kivezető szakasza mellett, 2015 végén a jegybank a piaci hitelezésre való átállást támogató programot is hirdetett, Piaci Hitelprogram néven.

A program egészében mintegy 1700 milliárd forintnyi hitel- és lízingügylet szolgálta új beruházások finanszírozását, az NHP 2013 és 2016 között 2 százalékponttal járulhatott hozzá a gazdasági növekedéshez, a foglalkoztatást pedig mintegy 20 ezer fővel növelhette. A Piaci Hitelprogram (PHP), az NHP-val közösen érdemben hozzájárul ahhoz, hogy a kkv-hitelezés bővülése a fenntartható gazdasági növekedéshez szükséges 5–10 százalék közötti sávban alakuljon.

Önfinanszírozási program, a külső sérülékenység csökkentése

Az önfinanszírozási program alatt, azaz 2014–2016-ban a megnövekedett forintkibocsátásoknak köszönhetően a magyar állam mintegy 11 milliárd euró (3400 milliárd forint) devizaadósságot fizetett vissza forintkibocsátásokból. Jelentősen nőtt a bankok finanszírozásban betöltött szerepe is: 2016-ra a forintállampapírok piacán a külföldi befektetők helyett a hazai bankrendszer vált a legjelentősebb tulajdonosi szektorrá. A forintállampapírok piacán 2011 és 2015 között a külföldi befektetők voltak a legnagyobb szereplők. 2017 első félévének végén ugyanakkor a belföldi szektorok aránya meghaladta a 80 százalékot. A hitelintézetek részesedése 30 százalékról 37 százalékra emelkedett, a lakosság részesedése pedig 5 százalék körüli értékről 20 százalék fölé nőtt (a kormányzat 2012-ben stratégiai céllá tette a lakossági állampapír-állomány emelését). Az államadósságon belüli devizaarány a 2014. márciusi 42 százalékról 2016 végére 25 százalékra csökkent, ami nagyságrendileg megegyezett a 2008-as, válság előtti értékekkel (Kolozsi–Hoffmann, 2016; Nagy–Kolozsi, 2017).

Lakossági devizahitelek kivezetése, forintosítás

A lakosság devizában való eladósodása a magyar gazdaság egyik kiemelt kockázati tényezője volt a 2000-as évek elejétől kezdve. A kockázatok és rendszerszintű problémák indokolták a fedezetlen lakossági devizahitelekkel szembeni állami fellépést (Nagy, 2010; Nagy–Prugberger, 2011), illetve 2014–2015-ben a deviza- és devizaalapú jelzáloghitelek kivezetését is.¹⁹ A devizahitelek kivezetésére két ütemben került sor (először a lakossági devizaalapú és deviza-jelzáloghitelek, majd az egyéb lakossági devizahitelek esetében), melyek keretében az MNB összesen mintegy 9,6 milliárd eurót adott el a bankoknak anélkül, hogy a jegybanki tartalékmegfelelés a nemzetközi sztenderdek elvárt szintje alá csökkent volna. A forintosítás és az elszámolás következtében jelentősen erősödött Magyarország pénzügyi stabilitása, a kockázatok „kézben tartottsága” érdemben nőtt. A lakossági devizahitelek kivezetése – kiemelten az önfinanszírozási programmal együtt – ezért lehetett az egyik olyan intézkedés, amelyet a hitelminősítők a magyar adósság befektetési kategóriába sorolásakor tételesen is a felminősítés indokaként nevesítettek.

Versenyképességi fordulat

Egy nemzetgazdaság akkor versenyképes, ha a rendelkezésére álló humán, fizikai és természeti erőforrásait optimálisan hasznosítja a lehető legmagasabb szintű, de még fenntartható jólét elérése érdekében (MNB, 2017a:11). A versenyképes gazdasághoz nélkülözhetetlenek a szilárd alapok, a stabil makrogazdaság és finanszírozás, az erős és stabil intézményi háttér, az észszerű és hatékony szabályozás, a minőségi oktatási és egészségügyi ellátás, melyekre építve kialakítható a jól működő és kiszámítható, beruházásokat és innovációt ösztönző környezet, elindulhat a tartós gazdasági felzárkózás.

A 2010 óta végrehajtott költségvetési és monetáris politikai fordulatok helyreállították a versenyképesség javításához szükséges makropénzügyi egyensúlyt, és lehetővé tették 2013-tól az Európai Unió átlagát meghaladó gazdasági növekedés elérését. A költségvetési és jegybanki intézkedések támogatták a gazdasági növekedést²⁰ és a foglalkoztatás bővülését,²¹ és a növekedésfókuszú gazdaságpolitika eredményeit a pénz- és tőkepiac mellett mára a nemzetközi szervezetek és a nagy hitelminősítők is elismerik. A gyorsabb és tartós felzárkózáshoz azonban az erőforrások minőségi jellemzőin is javítani kell. A közepesen fejlett gazdasági státuszból való kitöréshez nélkülözhetetlen a felzárkózás felgyorsítása, amelyhez további, a versenyképesség főleg minőségi kritériumaira fókuszáló reformintézkedések szükségesek. A 2010 óta elért eredmények megtartása és a tartós felzárkózás felgyorsítása céljából a további hatékonyság- és értékteremtő kapacitás, valamint a termelékenység növelésére való törekvés nélkülözhetetlen (versenyképességi fordulat). Magyarország korábbi régiós vezető versenypozíciójának visszaszerzésére és a közepes fejlettség csapdájából való kitörésre a korábbinál dinamikusabb felzárkózási pálya és növekedési modell további eredményes kiaknázásával és továbbfejlesztésével nyílhat lehetőség.

Zárógondolatok

Az állampénzügyi pálya fenntarthatatlanságának egyik jó fokmérője az államadósság alakulása. Magyarországon 2010-ig jelentősen nőtt az államadósság, majd innen csökkenésnek indult az adósságállomány: 80 százalék feletti értékről 2016-ra 75 százalék alá csökkent a GDP arányában mért államadósság, ami az adósság „tehetetlensége” miatt jelentős előrelépésnek tekinthető. Mindeközben a devizaadósság teljes államadósságon belüli aránya 50 százalék feletti szintről 25 százalékra csökkent, ami azt jelenti, hogy 5 év alatt arányaiban megfeleződött a devizaadósság, jelentősen csökkentve ezzel a devizakitettséget és az egész magyar gazdaság külső sérülékenységét. Az adósság csökkenése, illetve a fiskális stabilizáció és a monetáris politikai fordulat együttes hatásaként 2013-ban lehetővé vált, hogy Magyarország felzárkózása újrainduljon.

Az adósság nemcsak az állam viszonylatában csökkent. A külső finanszírozási képesség számottevő javulást mutatott Magyarországon, a folyó fizetési mérleg egyenlegének alkalmazkodása hazánkban volt az egyik legnagyobb az Európai Unió tagállamai közül. Mindez azzal járt, hogy Magyarország nettó külső adóssága a GDP 60 százalékáról 30 százalék közelébe mérséklődött, miközben a bruttó külső adósság 120 százalékról 70 százalék közelébe esett.

A magyar magánszektor adóssága a 2000-es évek elején a legalacsonyabbak közé tartozott, a válság kezdetekor azonban már a középmezőnyben állt. A túlzottan eladósodott vállalatok beruházásaik visszafogásával teremtették elő a törlesztéshez szükséges forrásokat, a lakosság átlagos eladósodása pedig ugyan nem volt kirívóan magas, de a devizahitelek miatt kiemelt kockázatot jelentett (Nagy, 2014; 2017). A háztartások és a vállalatok a válságot követően nettó hiteltörlesztővé váltak, ami jól példázza, hogy a belső kereslet, a beruházások visszaesése összefüggött a korábbi adósságfelhalmozással.

Mindeközben a reálgazdaságban sikerült érdemi fordulatot elérni, amiből indokolt kiemelni a munkapiaci fejleményeket. Az aktivitási és foglalkoztatottsági ráta 2014-re csaknem 6 százalékot emelkedett 2007-hez képest, ami egyike volt az Európai Unió legmagasabb növekedési ütemeinek. A válság kezdete óta az aktivitás elsősorban a jóléti transzferek és az adórendszer átalakítása miatt növekedett, a gazdasági növekedés újraindulását követve elindult a foglalkoztatottak számának bővülése is.

A fentiek egyértelműen mutatják, hogy 2010 és kiemelten 2013 óta a magyar állam megerősödött, a válság előtti időszak strukturális problémáinak kezelése érdemben előrehaladt, ami lehetővé teszi az állami működés egészét átható modellváltást. Az államnak már van tere olyan intézkedések meghozatalára, amelyek feltételezik mind a megfelelő mozgásteret, mind pedig azt az állami erőt, ami szükséges ahhoz, hogy az állami kooperációra az érintett partnerek részéről is kooperatív válasz érkezzen. Hangsúlyosan a teljesség igénye nélkül, az utóbbi években hozott intézkedések közül az alábbiakat emeljük ki, mint a jól irányított állam irányába tett fajsúlyos lépések példáit:

Az állam mint speciális gazdasági szereplő és szabályozó, sajátos pozíciójából adódóan érdemben képes hozzájárulni a nemzetgazdasági versenyképesség javításához. A versenyképesség emelése összehangolt, célzott intézkedéscsomagok hatékony alkalmazásával érhető el, aminek elengedhetetlen feltétele a 2010-től véghez vitt állami megújulás, a magyar állam jelen tanulmányban bemutatott megerősödése. Előretekintve stratégiai jelentőségű lehet az a szemléletváltás, ami a pozitív ösztönzőket aktívan alkalmazó, partneri együttműködésre törekvő állami működéshez vezethet. A megújult állami működés konkrét példákon keresztüli elemzése további tanulmányok témája lehet.