A magyar felsőoktatás finanszírozásáról

PÁLINKÁS JÓZSEF egyetemi tanár, a Fidesz Kulturális Tagozatának elnöke.

Bevezetés

A magyar felsőoktatás a nemzetgazdaság és a nemzeti kultúra jól körülhatárolható része, ahol az állam feladatai világosan meghatározhatók. Az első a felsőoktatás törvényi szabályozása és államigazgatási irányítása. A második a felsőoktatás egészének állami finanszírozása. A harmadik az állami felsőoktatási intézmények fenntartása. Meggyőződésem, hogy a magyar felsőoktatás jelenlegi – meglehetősen zűrzavaros és kiegyensúlyozatlan – állapotából csak akkor juthatunk el a stabil és rendezett működés állapotába, ha ezt a háromféle állami szerepvállalást minden döntésben világosan megkülönböztetjük.

Az 1993-ban elfogadott, majd többször módosított felsőoktatási törvény (Ftv.) biztosítja a magyar felsőoktatás törvényes működésének kereteit. Az Ftv. újabb módosításának legfontosabb indoka az európai felsőoktatási térhez való csatlakozásunk kapcsán a Bolognai Nyilatkozatban vállaltak teljesítése, a finanszírozás kiszámíthatóvá és átláthatóvá tétele, valamint az állami felsőoktatási intézmények fenntartói feladatainak pontosítása, a piacgazdaság körülményeihez igazítása.

A törvénymódosítással olyan szabályozást kellene létrehozni, amely a legjobban megfelel a magyar nemzet hosszú távú érdekeinek, a tanulni vágyók egyéni érdekeinek, a társadalom jelenlegi elvárásainak, amely szabályozás a magyar felsőoktatás hagyományaira épül, amely figyelembe veszi a piaci működés követelményeit, és összhangban van a Bolognai Nyilatkozattal. Világosan kell látni azonban, hogy mindezen követelményeknek egyszerre és teljes mértékben nem lehet megfelelni. Az új szabályozás – a felsőoktatás „reakcióidejének” hosszúsága következtében – a meglévő problémákat nem tudja egyik napról a másikra megoldani. Legjobb esetben azt szolgálhatja, hogy a változás jó irányba indulhasson el. Az is nyilvánvaló, hogy ezen új szabályozás széles szakmai és politikai konszenzus nélkül nem valósítható meg.

A magyar felsőoktatás törvényi szabályozása és államigazgatási irányítása

Az állam feladata ezen a szinten a kiegyensúlyozott működést lehetővé tévő felsőoktatási törvény megalkotása, valamint az államigazgatási feladatokat ellátó minisztériumon keresztül történő törvényességi felügyelet. Ezen a szinten a lehető legnagyobb mértékben el kell vonatkoztatni attól, hogy a felsőoktatási intézmények döntő többsége állami felsőoktatási intézmény, és attól is, hogy a felsőoktatást döntő mértékben az állami költségvetés finanszírozza.

A törvényi szabályozás legfontosabb eleme a felsőoktatási képzés fogalmának, szintjeinek (a Bolognai Nyilatkozat csak itt jelent kötelezettséget!), szerkezetének, intézményeinek, testületeinek meghatározása, az állami feladatellátás, valamint a felsőoktatás szereplői közötti jogviszony leírása.

Az általános szabályozás szintjén a törvénynek csak a finanszírozás általános feltételeit, garanciáit, megállapításának módját kellene megadnia. Melyek ezek? Az első az állami finanszírozási kötelezettség általános deklarálása. A második, hogy a finanszírozás mértékét – a szükséges garanciák mellett – a mindenkori költségvetési törvényben kell meghatározni. A harmadik – és legnehezebb – kérdés, hogy milyen módon és milyen feltételek mellett biztosítsa az állam polgárai számára a felsőoktatásban való részvétel állami finanszírozását. Ez utóbbi kérdést csak konkrét finanszírozási modellek felvázolásával lehet megválaszolni. A következő fejezetben egy ilyen modellre teszek javaslatot.

A felsőoktatási törvényben deklarálni kell azt is, hogy az állam az Ftv. általános feltételeinek eleget tévő állami felsőoktatási intézményeket tart fenn, és meg kell nevezni, hogy a fenntartói jogokat az állam milyen módon gyakorolja. A fenntartói jogok gyakorlásának módjára a harmadik fejezetben teszek javaslatot.

A felsőfokú oktatás finanszírozása

A konkrét finanszírozási modell ismertetése előtt szükséges leszögezni, hogy a felsőoktatás finanszírozását milyen filozófiai (politikai) felfogás alapján tartom állami feladatnak. Az általam az alábbiakban javasolt modell abból a közösségi filozófiából indul ki, hogy egy közösség – jelen esetben a nemzet – összefog, és közfeladatként, világosan meghatározott elvek alapján a közösség tagjainak anyagi forrásokat biztosít felsőfokú tanulmányaikra. Ezt azért teszi, mert így kívánja előmozdítani az egyén és a köz javát. Ebben a felfogásban a felsőoktatásban való részvétel – bizonyos korlátozásoktól eltekintve – alanyi jog, a „közfinanszírozása” azonban feltételekhez kötött.

A köz által finanszírozott (államilag finanszírozott) hallgatói létszámra – álláspontom szerint – továbbra is a mindenkori kormánynak kell javaslatot tennie. A jelenlegi rendszerben a kormány nem javaslatot tesz, hanem a tanévet megelőző év májusában határozatot hoz az állami finanszírozásba felvehető hallgatók létszámáról. Ez a határozat azonban ténylegesen nem kerül bele a költségvetési törvénybe, csupán érvként szerepel a költségvetési alku során, csakúgy, mint a már korábban felvett hallgatók létszáma. Ez a szabályozatlanság számos finanszírozási bizonytalanság forrása. Sokkal kiegyensúlyozottabb működést tenne lehetővé,ha a kormány felvételi keretszámokról történő döntése a finanszírozási kategóriánkénti (képzési területenkénti) államilag finanszírozott létszámra vonatkozna, amelyet a költségvetési törvényben is rögzítenének.

Ezen a ponton egy rövid kitérőt kell tennünk. Először is fel kell tennünk a kérdést, hogy kell-e dönteni az államilag finanszírozott hallgatói létszámról, milyen részletességgel és kinek. Álláspontom szerint az államilag finanszírozott hallgatói létszámról képzési területenként, a kormány előterjesztése alapján, a parlamentnek kell döntenie. Csak parlamenti döntés nyomán tervezhető meg felelősséggel a felsőoktatás költségvetése, de a fentebb leírt filozófiai megfontolások alapján a döntésnek mélyebb indokai is vannak. Amennyiben ugyanis a felsőoktatást közfeladatként értelmezzük, és annak állami finanszírozását is a közösség összefogására alapozzuk, akkor ezen közfeladat döntésmechanizmusában meg kell nyilvánulnia a közérdeknek. A köz érdeke pedig az, hogy a közösség igényeinek megfelelő számban és szakmai elosztásban történjék a képzés.

A jelenlegi rendszerben a kormány nem javaslatot tesz, hanem a tanévet megelőző év májusában határozatot hoz az állami finanszírozásba felvehető hallgatók létszámáról.

Szeretném leszögezni, hogy alapvetően hibásnak tartom – következésképpen erősen ellenzem – azt az álláspontot, hogy a piac majd eldönti, hogy a közösség milyen képzéseket finanszírozzon. A piac ezt önmagában nem tudja eldönteni. A piac mindenhatóságát kritikátlanul hirdetők – úgy tűnik – nem ismernek egy nagyon fontos fogalmat: a reakcióidő fogalmát. Ez a fogalom a természetben jól ismert. Az úgynevezett „felsőoktatási piac” reakcióideje – egy ember aktív életéhez képest – olyan hosszú, hogy beavatkozás nélkül a piac nem képes egyensúlyi állapotot létrehozni.

A piac bármilyen korlátozását megkérdőjelező gazdaságfilozófia a gazdaságban is komoly problémákhoz vezethet. A felsőoktatás piaci alapokra történő helyezésével a képzést és ezen keresztül bizonyos mértékig magát az embert is árunak, terméknek tekintik, mondván, hogy ha sok diplomát állítunk elő (sok diplomást képzünk) egy területen, akkor a piac majd korrigál: nem jelentkeznek újak az ilyen képzésbe, a már végzettek pedig rájönnek, hogy nem megfelelő a képzettségük, és szereznek egy újabbat. Ez akár még érdeke is lehet az oktatást pusztán piaci terméknek tekintő felsőoktatásnak, mert igényt generál a mindenre megoldásnak tekintett második, harmadik stb. diplomákra, az élethosszig tartó tanulásra. A köz és az egyén érdeke azonban az, hogy a rendelkezésünkre álló forrásokból a lehető legkisebb ráfordítással és a legkevesebb egyéni zsákutcával olyan képzettségi szerkezetet alakítsunk ki, azaz tágabb értelemben kulturális környezetet, nemzeti tudásbázist teremtsünk, amelyre a nemzet gazdasági, kulturális, egészségügyi, adminisztratív stb. feladatainak ellátásához szükség van, és az egyéni boldogulást a legjobban elősegíti.

Mint a fentiekből kitűnik, jómagam meglehetősen szkeptikusan szemlélem az oktatási csodafegyvernek tekintett „élethosszig tartó tanulás” koncepcióját. A második és harmadik diploma megszerzésének konkrét eseteit megvizsgálva ugyanis túlnyomó részben azt tapasztalhatjuk, hogy a második vagy többedik diploma igényét rendszerint hibás döntés vagy kényszer váltja ki. Gyakran helyüket sehol sem találó emberek menekülnek az élethosszig tartó tanulás illúziójába. Szabad piaci viszonyok között az oktatási intézmények egyszerűen bevételi lehetőséget látnak a képzésekben. A rosszul megválasztott államilag finanszírozott képzési szerkezet, azaz ha az államilag finanszírozott helyeket nem megfelelő mérlegelés alapján osztjuk fel a szakterületek szerint, felelőtlenségre indítja az egyént és az intézményt egyaránt. Az egyén felelőtlenül választ, mert az első diplomát a közösség fizeti, a felsőoktatási intézmények felelőtlenül képeznek, mert csak a bevétel érdekli őket.

Az „életen át tartó tanulás” természetesen fontos, hasznos és megkerülhetetlen fogalom abban az értelemben, hogy ma szinte minden szakmában folyamatosan meg kell újítani az ismereteket, tanulni kell. Ez azonban nem tévesztendő össze számos üzleti vállalkozás által kínált silány tanfolyam vagy a tanult szakmához nem kapcsolódó, megkérdőjelezhető színvonalú, „gyorstalpaló” képzések elburjánzásával. Ezek többsége az „oktatási ipar” alacsony színvonalú „termékei”, bóvlik, amelyekkel kihasználják a munkaerőpiacon nehéz helyzetbe jutott emberek kiszolgáltatottságát. Érdemes lenne megvizsgálni a tanult szakmához nem kapcsolódó úgynevezett „munkaerő-piaci képzések” hatékonyságát. Nagy részük munkanélkülieket képez, és csak a képzést végzőknek kifizetődő. Számos ilyen képzéssel csak az állami költségvetés milliárdjait és félrevezetett állampolgárok ezreinek értékes idejét vesztegetjük el.

Mindezek alapján – és a felsőoktatás hagyományait tekintve is – az tűnik a leghatékonyabb és legkiegyensúlyozottabb működésnek, ha a kormány finanszírozási kategóriánként (képzési területenként) döntene az állam által finanszírozott képzésbe felvehető hallgatói létszámról. Ez a döntés – a már korábban felvett hallgatók számát figyelembe véve – megadja a következő évi ténylegesen államilag finanszírozott képzésben tanuló hallgatók számát. Ezt a döntést a felsőoktatásért felelős minisztériumnak, pontosabban az egész (nem csupán az állam által fenntartott intézményekben folyó!) felsőoktatás finanszírozásáért felelős részlegének (pl. a felsőoktatás-finanszírozási helyettes államtitkár) kellene előkészítenie az Ftv.-ben rögzített általános elvek alapján. A döntés előkészítése igen gondos elemzőmunkát igényel. A közoktatási, közigazgatási, általános munkaerő-piaci igények lehető legpontosabb figyelembevétele mellett természetesen a hallgatói érdeklődést, a regionális egyensúly követelményeit is figyelembe kellene venni. Az Ftv.- ben azonban csak a feladatot, a felelőst, a szempontokat, az eljárást és a kötelező egyeztetéseket rögzítenék. Az államilag finanszírozott (finanszírozási kategóriánkénti) hallgatói létszámnak az adott költségvetési évben (mint maximális létszámnak) szerepelnie kellene az állami költségvetésben.

A felsőoktatásért felelős minisztérium általános finanszírozásért felelős részlegének ugyancsak elő kellene készítenie javaslatát az egyes finanszírozási kategóriákban az adott költségvetési évben érvényes normatívákra, amely egy hallgató tényleges képzési költsége. Ezeket a normatívákat szerepeltetni kellene a kormány költségvetési javaslatában, a költségvetés elfogadásával pedig a költségvetési törvényben. Ennek eredményeként a felsőoktatásban az államilag finanszírozott felsőfokú képzésre rendelkezésre álló összeget a mindenkori költségvetési törvény rögzítené.

Azt is világossá kell tenni, hogy a fenti módon meghatározott normatívák csak a képzés mint szolgáltatás állam által fizetett árát jelentenék, függetlenül attól, hogy az intézménynek ki a fenntartója, mennyibe kerül a fenntartás, milyen tudományos eredményeket értek el, vagy milyen az épületek belmagassága. A normatíva ebben az esetben egy olyan ár – igaz, államilag meghatározott ár –, amelyet az állam fizet egy adott képzési területen egyéves (két féléves, hatvankredites) képzésért. Az államilag finanszírozott hallgatói létszám képzési területenként történő rögzítésével az állam végrehajtana még egy piaci beavatkozást: meghatározná, hogy milyen képzési területen hány képzést vásárol. Ezzel közvetlen piaci beavatkozása lényegében véget is érne. Kissé túlozva azt mondhatjuk, hogy – az agrárintervenció mintájára – az állam meghatározza a garantált felvásárlási árat (normatíva) és termékenként (képzési terület) a felvásárlandó maximális mennyiséget. Azt, hogy az állam milyen elvek alapján és milyen technikával választaná ki az államilag finanszírozott képzésben részt vevőket, illetve milyen elvek alapján és milyen módon juttathatná el a képzés árát a képzőintézményekhez, ebben a fejezetben a későbbiekben még kifejtem.

A normatíva fentiek szerint történő meghatározása automatikusan megoldaná az állami finanszírozású képzésben alkalmazott jelenlegi normatíva és a költségtérítéses képzésben alkalmazott tandíj (költségtérítés) különbözőségének problémáját. Mint az közismert, ma az állam egy adott szakterületen képzett hallgatóért az esetek döntő többségében lényegesen több normatívát juttat („azaz több tandíjat fizet”) egy felsőoktatási intézménynek, mint amennyit a térítéses képzésben részt vevő hallgatók ugyanezért a képzésért fizetnek. A különbségre – noha az okát jól tudjuk – nincs racionális magyarázat. A különbségnek az a legnyilvánvalóbb oka, hogy a jelenlegi normatíva nemcsak a szoros értelemben vett képzés árát tartalmazza, hanem az intézményfenntartás, valamint az intézmény mint tudományos, szellemi műhely költségeit is, még ha összesen messze nem a megfelelő mértékben is. A jelenlegi finanszírozási eljárás az állam által fenntartott intézmények esetében is zűrzavart okoz, arra azonban aligha van józan magyarázat, hogy egy profitra törekvő magánintézményben az állam miért fizet többet a képzésért, mint a képzést ott megrendelő magánszemély. Az általam javasolt normatívának normális piaci viszonyok között pontosan egyenlőnek kellene lennie a képzésért a magánszemély által fizetett térítési díjjal. Az állami felsőoktatási intézmények fenntartásáról – beleértve a tényleges fenntartás és a további feladatok, például tudományos, művészi és egyéb alkotói tevékenyek finanszírozását is – az általam elképzelt finanszírozási modell esetén az állam mint fenntartó külön gondoskodnék, amelynek módját a harmadik fejezetben írom le.

Az államilag finanszírozott hallgatói létszám képzési területenként történő rögzítésével az állam végrehajtana még egy piaci beavatkozást: meghatározná, hogy milyen képzési területen hány képzést vásárol.

A felsőoktatás egészére vonatkozó finanszírozási modell legnehezebb problémáját abban látom, hogyan válasszuk ki, hogy ki tanulhat állami finanszírozásban, és melyik intézményben. A legegyszerűbbnek tűnő megoldás az lenne, ha egy standardizált versenyvizsgán az elért teljesítmények alapján a jelentkezőket sorba állítanánk, és mindegyik képzési területen felvesszük a költségvetési törvényben szereplő számú hallgatót az általuk megjelölt intézménybe és szakra. Ennek a megoldásnak ma semmilyen feltétele nem adott, de az is kérdéses, hogy megteremthetőek-e egyáltalán a feltételei egy ilyen rendszernek, és vajon megfelel-e ez a megoldás annak az elvárásnak, hogy legjobban szolgálja a közösség érdekeit. Az egyénét látszólag ez szolgálná legjobban, de ha csak ezt vennénk tekintetbe, akkor az egész közfinanszírozást kérdőjeleznénk meg.

Tegyük fel tehát úgy a kérdést, hogy milyen kiválasztási eljárás szolgálja legjobban az egyén érdekét úgy, hogy a közfinanszírozás indoka – a közösség érdekeinek szolgálata – ne szűnjön meg. Ezen kérdés megválaszolásához számba kell vennünk a közérdek legfontosabb tényezőit. A felsőoktatás egészét tekintve ezeket a magas színvonalú képzés, valamint a magas színvonalú tudományos, fejlesztési és kulturális teljesítmény jelentik. Az ezek eléréséhez szükséges törvényi és államigazgatási feltételeket (pl. akkreditáció, intézményalapítási feltételek stb.) a Ftv.-nek az első fejezetben leírt általános szabályozás körében kellene megteremtenie, ebben a fejezetben csak azt vizsgálom, hogy az állam a közfinanszírozás eszközeivel hogyan tudná ezeket elősegíteni.

A felsőoktatás finanszírozásának általam elképzelt modelljében az alábbiak szerint történne a forráselosztás: a felsőoktatás egészének finanszírozásáért felelős minisztériumi részleg minden tanévre előre (a tanévet megelőző év november 1-jéig) meghatározza az adott intézménybe, adott képzési szakra az intézménytől „megrendelni” kívánt államilag finanszírozott képzések számát. Ez gyakorlatilag ma is így történik, a Felsőoktatási felvételi tájékoztatóban megjelenő adatok ugyanis ezt jelentik. Ezen „állami megrendelés” lényegében egy miniszteri rendelet, összeállításának pontos menetét szabályzatban kell leírni. Ennek a szabályzatnak kell tartalmaznia azt is, hogy a „megrendelést” milyen testületek véleményét kikérve kell kialakítani.

A szabályzat három legfontosabb eleme az ország képzési szerkezet iránti igényének pontos felmérése, verseny generálása és a szükséges kiszámíthatóság biztosítása. Az igények felmérésének tárgyalása előtt tisztáznunk kell, hogy igényeken elsősorban a közösség igényeit értjük, amelyet az egyén szempontjából inkább a lehetőség szóval írhatunk le. Egy konkrét képzés iránti valós igényt ugyanis az mutatja meg, hogy hányan találnak olyan munkát, amelyhez az adott képzettség szükséges, nem pedig az, hogy hány fiatal szeretné a szóban forgó képzést választani.

Az igények pontos felmérését egy egyszerű példán szemléltetem: ha azt a kérdést tesszük fel, hogy hány fizikatanárt kell képezni, akkor vennünk kell a közoktatásban ma szükséges fizikatanárok számát, ezt a számot el kell osztanunk egy fizikatanár munkában töltött éveinek (átlagos) számával, s megkapjuk az egy évben képzendő fizikatanárok számát. Ha ezt a számot korrigáljuk az egyetemi tanulmányok során történő változással (szakmódosítás, lemorzsolódás), és figyelembe vesszük a pályaelhagyásokat, megkapjuk az adott évben felvenni szükséges fizikatanár-hallgatók számát. Ez a szám természetesen csupán egy jó becslés, de világosan jelzi a tényleges (munkaerő-piaci) igényt, adott esetben annak változását is, hiszen a számítást minden évben új adatokkal végezzük el. Ez a becslés nagyon sok szakmában elvégezhető, nyilvánvaló azonban, hogy vannak olyan képzések, ahol a becslés bizonytalansága nagy, esetleg olyan nagy, hogy a becslés értelmetlennek tűnhet.

Egy ilyen új finanszírozási modellre történő átállás első évében azonban mindenképpen el kellene végezni a becslést (ez ma is megtörténik!), és olyan eljárásrendet kellene kialakítani, amely előre tervezhetővé teszi a változásokat. Ennek egyik eleme, hogy minden évben figyelembe kell venni az előző évi hallgatói keresletet, különösen azokon a szakokon, amelyeken a fenti becslés csak igen nagy bizonytalansággal végezhető el. Azokon a szakokon azonban, amelyeken a becslés viszonylag pontosan elvégezhető, az államnak joga és kötelessége az államilag finanszírozott helyek számával is orientálni a hallgatókat a választásban.

Az átállást követő években meg kellene határozni, hogy a hallgatói érdeklődést milyen súllyal kell figyelembe venni az államilag finanszírozott hallgatói létszámok évenkénti változtatásában. Egy ilyen algoritmus kidolgozása részben kutatási, részben államigazgatási feladat, amelyre létre kellene hozni egy, a feladatot elvégezni képes szervezeti egységet. Magának az eljárásnak számításokon, felméréseken kell alapulnia, és tükröznie kell a gazdaság, a közélet, az oktatás szereplőivel való széles körű egyeztetés eredményeit.

Az államilag finanszírozott hallgatói létszámok meghatározása után a következő feladat az államilag finanszírozott hallgatói helyek intézmények közötti elosztása, amely piaci fogalmakat használva állami megrendelések kiadását jelenti. Az állami megrendelések kiadásának két szélsőséges módszere lehetséges: az egyik a teljes állami ellenőrzés, a másik ennek teljes hiánya. Az a jelenlegi gyakorlat, amely az intézmények és a minisztériumi apparátus alkudozásán alapul, lényegében a felsőoktatási intézmények számára történő kvóták kiosztása, a merev állami ellenőrzéshez áll közelebb, noha az alku folyamata nincs szabályozva.

Az állami ellenőrzés teljes hiányát az a javaslat jelentené, hogy egy-egy szak esetében versenyvizsgán állapítsuk meg a hallgatók eredménysorrendjét, és ebben a sorrendben vegyük fel a hallgatókat az államilag finanszírozott helyekre. Ebben az esetben az intézmény megválasztását teljesen a hallgatóra bíznánk. Ez első pillanatra jó rendszernek látszik. Ha jobban megnézzük, kiderül, hogy kivitelezhetetlen, igazságtalan és káros. Kivitelezhetetlen, mert standardizált versenyvizsgák olyan nagy számát jelentené, amelynek nincsenek meg a feltételei, és ebben az új érettségi sem hoz tényleges változást. Igazságtalan, mert nagymértékben csökkentené a kistelepülésen élő, szegény gyermekek esélyeit. Káros, mert minden szakmában tovább növelné a Budapest-központúságot. Leginkább káros azonban a tekintetben, hogy az intézményi választást a hallgatók esetében nem az intézmény színvonala, hanem a diploma könnyű megszerezhetősége motiválná elsősorban.

Az államilag finanszírozott hallgatói helyek intézmények közötti elosztására egy, a két szélsőséges megoldás közötti rendszert kell alkalmazni, amely a színvonalas képzésnek előnyt biztosító mérsékelt állami kontrollt jelent. Az alábbiakban egy ilyen rendszer főbb elveit vázolom.

Eme új finanszírozási rendszerre történő átálláskor a jelenlegi képzési struktúrából és az intézményekben az elmúlt néhány évben állami finanszírozásban tanuló hallgatók átlagos számából kell kiindulnunk. Minden más megoldás vég nélküli vitákhoz vezetne. Ez után azonban következetesen érvényesíteni kellene azt az elvet, hogy a hallgatók által keresettebb és a tudományosan magasabb teljesítményű (!) intézmények kapjanak több államilag finanszírozott hallgatói helyet. Az intézmények iránti hallgatói érdeklődést minden esetben figyelembe kellene venni, de egyidejűleg az intézmény tudományos teljesítményét és a hallgatók elhelyezkedési mutatóit is. A hallgatókat ugyanis kell és lehet is orientálni az államilag finanszírozott hallgatói létszámok meghatározásával. A pontos, az intézmények által is ismert, és hosszú időn keresztül következetesen alkalmazott eljárásrend kidolgozása itt is szakértők feladata, főbb szempontjai azonban igen egyszerűen megadhatók.

Az intézmények iránti hallgatói érdeklődést minden esetben figyelembe kellene venni, de egyidejűleg az intézmény tudományos teljesítményét és a hallgatók elhelyezkedési mutatóit is.

A fentiekből nyilvánvaló, hogy a finanszírozásnak a hallgatói oktatási utalványon alapuló rendszerét kivitelezhetetlennek tartom, és meggyőződésem, hogy bevezetése a felsőoktatás rendszerének teljes szétzilálását jelentené.

Ezen a ponton kell kitérni a tandíj kérdésére, amely – mint az ÁSZ FMI tanulmánya is megállapítja – Magyarországon ma is politikai kérdés. Jó azonban tisztán látni, hogy mi is ebben a politikai kérdés. Az egyszerű hívószavakat alkalmazó általános értelemben vett politika számára természetesen maga a szó. Nincs számottevő politikai erő ma Magyarországon, amely a tandíj bevezetését zászlajára tűzné. Pedig a tandíj, azaz egy hallgató képzésének költsége ma is létezik, csak a közösség fizeti meg, ráadásul nem tudja, hogy mennyit fizet, s azt sem, hogy sok ez vagy kevés. Az általam vázolt felsőoktatás- finanszírozási modellben a tandíj éppen az állami finanszírozás normatívája, amelyet az államilag finanszírozott képzésben a közösség (nemzet) nevében eljáró állam fizet a felsőoktatási képzésért a képzést végző intézményeknek, a térítéses képzésben pedig a hallgató, pontosabban az esetek döntő többségében azok családja. A szélsőséges piaci megoldás az lehetne, ha az állam a felsőoktatási képzés általános finanszírozása keretében – pályázati formában – képzési díjakat hozna létre (annyit és olyat, amilyet fontosnak tart), a hallgatók ezt valamilyen kritériumok alapján elnyernék, és a felsőoktatási intézményekben a képzési díjat tandíjként befizetnék. A képzési díjat elnyert hallgató az (államtól) elnyert képzési díjból, a többi hallgató más forrásból. Szerepét tekintve a mai viszonyok között jelentéktelen lenne, de elvileg jogi és magánszemély is létesíthetne képzési díjat. A végeredményt tekintve ma is ez történik. Van azonban néhány lényeges különbség, és ezeket a különbségeket most is úgy kell végiggondolni, hogy figyelembe vesszük a hagyományokat és a közösség (a társadalom) erkölcsi és intellektuális állapotát.

Vizsgáljuk meg ugyanis, hogy mi történne egy ilyen rendszer azonnali bevezetése esetén, különösen, ha a képzési díjat az EU országaiban is fel lehetne használni. Az állampolgárok jelentős része a képzési díjat talált pénznek tekintené. Nem hinné el – tegyük hozzá, hogy az elmúlt évtizedek tapasztalatai alapján joggal –, hogy ha ezt a képzési költséget elherdálja, akkor a közösség (az állam) tényleg magára hagyja. A hallgatók és a szülők – az egyén pillanatnyi érdekét is rosszul felismerve – a képzési díj jelentős részét általuk nem megítélhető színvonalú külföldi képzésekre költenék. Nagyon nehéz – megítélésem szerint lehetetlen – lenne annak szabályozása, hogy a hallgatók a képzési díjat hatékonyan használják fel. Néhány év múlva részben képzett fiatalok tömegei jelennének meg, akik – és hozzátartozóik – szavazatát valamilyen újabb képzési ígérettel könnyen meg lehetne vásárolni.

Ez a modell viszonylag egyszerű szabályozás szerint működik: az államilag finanszírozott képzésben a hallgató a képzési díjat egy meghatározott intézmény meghatározott szakára (képzési ágára) nyeri el. A változtatáshoz az intézmény egyetértése szükséges.

Az állami felsőoktatási intézmények fenntartása

A bevezetésben megfogalmazott tételnek megfelelően a fentebb leírtak során mindvégig abból indultam ki, hogy a felsőoktatás törvényi szabályozása, az állami megrendelésre történő felsőfokú képzés finanszírozása és az állami felsőoktatási intézmények fenntartása élesen és világosan elválik egymástól. Ennek következetes megvalósításában látom a magyar felsőoktatás további fejlődésének zálogát, mint a nemzet gazdasági és kulturális emelkedésének egyik legfontosabb tényezőjét. Az előző két fejezetben vázlatosan ugyan, de kifejtettem, hogyan képzelem a törvényi szabályozás és a felsőfokú képzés finanszírozásának feladatait. Ebben a fejezetben azt tárgyalom, hogy hogyan gyakorolhatja az állam a tulajdonában lévő felsőoktatási intézmények fenntartói és tulajdonosi jogait.

Itt is a közösségi elv azon filozófiájából indulok ki, hogy a nemzetnek azért kell fenntartania felsőoktatási intézményeket, hogy megvalósíthassa közösségi céljait, és hatékonyan segíthesse a nemzet tagjait egyéni céljaik megvalósításában. Individualista filozófiai alapról természetesen ez a közösségi feladat is megkérdőjelezhető, és következetesen végigvihető az a gondolatmenet, hogy a nemzet és az azt képviselő állam ne tartson fenn felsőoktatási intézményeket, bízzuk ezt kisebb közösségekre, vállalkozásokra, magánszemélyekre. Ha elfogadjuk ezen álláspontot, akkor azonban aligha védhető, hogy a közösség vásárolja meg tagjai számára a magánintézményekben folyó képzést.

Itt kell felvetnünk azt az érvet is, hogy a felsőoktatási intézmények nem csupán felsőfokú szakmai ismeretekre képző intézmények, hanem a legtágabb értelemben vett szellemi műhelyek is. Itt tanulnak, és jelentős részben itt alkotnak azok az emberek, akik létrehozzák, megőrzik, továbbörökítik a nemzeti kultúrát, akik bekapcsolódva a világ tudományos életébe a nemzet képviseletében hozzájárulnak az emberiség tudásának létrehozásához és továbbadásához. A felsőoktatási intézmények ezen feladatait valamilyen nemzeti intézményrendszernek akkor is el kellene látnia, ha a képzés teljes mértékben magánintézményekben folyna. Végül igen jelentős érv a felsőoktatási intézmények állami fenntartása mellett, hogy ez Magyarországon történelmileg így alakult, s egy működő, hagyományaiban értéket hordozó rendszert csak azért szétbontani, hogy egy másik – elvileg nem kizárt, de nálunk a gyakorlatban soha ki nem próbált – rendszert kipróbáljunk, felelőtlen és kevés bölcsességre valló álláspont. Nem beszélve ezen változás jogi – köztük alkotmányos – problémáiról.

Az állam által fenntartott felsőoktatási intézmények esetében a legfontosabb kérdés, hogy állami tulajdonban tartsuk, vagy privatizáljuk ezeket. Minden, a felsőoktatási intézmények vezetésének átalakítására vonatkozó elképzelésnek ez a kiindulópontja. Nyilvánvaló, hogy a teljes intézményrendszer nem privatizálható. A magyar társadalom döntő többsége ellenzi a felsőoktatás privatizációját. Ezért a felsőoktatás fejlesztésére vonatkozó terveknek abból a feltételezésből kell kiindulnia, hogy az állam által fenntartott felsőoktatási intézményeket nem kívánjuk privatizálni. Ekkor azonban következetesen el kell utasítani minden olyan kísérletet, amely az irányítás átalakításával burkolt privatizációt jelent.

Egy-egy intézmény egészének vagy egy részének nyílt privatizációját teljes mértékben nem célszerű elutasítani. Azon állami felsőoktatási intézmények esetében, amelyek nem állami intézményként való működése jelentősen növelhetné az intézmény lehetőségeit, meg kell engedni a szigorúan ellenőrzött – az állami vagyonvesztést megakadályozó – átalakulást. Ennek feltehetően számos formája lehetséges. Az alábbiakban felvázolt minta csak az egyik lehetséges forma.

Egy-egy intézmény egészének vagy egy részének nyílt privatizációját teljes mértékben nem célszerű elutasítani.

A felsőoktatási törvénynek lehetővé kellene tennie, hogy ha a felsőoktatási intézmény képzési, kutatási vagy művészeti tevékenységének fejlesztésére jelentős és megbízható háttérrel rendelkező magánbefektető komoly ajánlatot tesz, akkor a felsőoktatásért felelős miniszter előterjesztésére a kormány hozzájárulhasson az intézmény következő formában történő átalakításához: a befektető létrehoz egy magánalapítványt az intézmény fenntartásának támogatására. Az alapítványnak igazolnia kell, hogy legalább öt évre biztosítani tudja a felsőoktatási intézmény teljes költségvetésének legalább 30%-át. Az alapítvány és az állami felsőoktatási intézmények fenntartója létrehoz egy intézményfenntartó közhasznú társaságot (a továbbiakban Kht.), amelynek feladata az intézmény fenntartása. A közhasznú társaságot a tulajdonosi tanács által választott igazgató irányítja. A tulajdonosi tanácsban a szavazati arány a befektetett tőke és az intézmény finanszírozásában vállalt részesedés szerint oszlik meg. A kormány jóváhagyása után az állami felsőoktatási intézmények fenntartója átadja a fenntartói jogokat az intézményfenntartó Kht.-nak. Az intézmény fenntartója ezek után az intézményfenntartó Kht., amelyben az állam tulajdonrésszel rendelkezik.

Az ilyen típusú – kontrollált, az állami vagyon magánkézbe való átjátszását megakadályozó – fenntartóváltozások számát igen kicsire becsülöm. A világ más részén is ritka. Azt a történelem során bekövetkezett néhány esetet, amelyben óriási magánvagyonokat – az utókor méltó megbecsülésében bízva, és az utódok javát akarva – ilyen célra fordítottak, aligha lehet tipikusnak tekinteni. Az pedig a magyarországi helyzet ismeretének teljes hiányára vall, ha valaki ezt az elkövetkezendő években Magyarországon tömeges jelenségnek jósolja.

Az állam által fenntartott felsőoktatási intézmények nyílt privatizációját valójában kevesen vetik fel, hiszen teljesen nyilvánvaló lenne, hogy egy ilyen felvetés mögött – ismét a magyar viszonyokra hivatkozva – valamilyen gyors egyéni vagyonszerzési kísérlet húzódna meg. A vagyonszerzés legnyilvánvalóbb formája a megszerzett ingatlanok eladása, vagy az állami megrendelések kapcsolatokon keresztüli megszerzése. A nyílt privatizációnál sokkal nagyobb veszélyt jelent az állami felsőoktatási intézmények burkolt privatizációja. Ennek során az intézmény vezetését megszerző szűk csoport – nevezzük bár igazgatótanácsnak, irányítótestületnek (a továbbiakban IT), vagy bármi másnak – az intézmény érdekeit teljesen figyelmen kívül hagyva, saját egyéni érdekeit fogja előtérbe állítani.

Ennek a burkolt privatizációnak egyik formája a Magyar Universitas Programban leírt intézményirányítási modell. Nézzük meg ugyanis, hogyan fog működni ez a modell a magyar viszonyok közepette. Az első kérdés, hogy kik lesznek az IT tagjai. Erre általában az a válasz, hogy olyan a gazdaságot, a közéletet jól ismerő tekintélyes emberek, akiknek gazdálkodási éleslátását nem homályosítják el az intézmény maradi hagyományai, továbbá hatékonyan és következetesen képviselik a tulajdonos érdekeit. Olyan emberek, akik egzisztenciálisan függetlenek, erkölcsileg szilárdak, a köz ügyei iránt elkötelezettek, intellektuálisan képesek elvégezni a feladatot, és hajlandók ilyen óriási feladat elvégzésére. Ne kergessünk illúziókat! Vajon össze lehetne-e szedni ma Magyarországon egyetlen IT-re való ilyen embert? Az ország anyagi és erkölcsi állapota kétségbeejtő, a közgondolkodásban az azonnali és mértéket nem ismerő anyagi haszonszerzés dominál. Ilyen körülmények közepette csak pontos elszámoltatás, szigorú hivatali rend és a közvélemény állandó figyelme mellett lehetséges a közvagyon kezelése. Ha figyelembe vesszük, hogy az autópálya-építés, az állami számítógép- beszerzések már eddig is mennyi korrupciós ügyet eredményeztek, könnyű elképzelni, hogy milyen szintre süllyedne az IT-knek átadott egyetemek működése.

Ha figyelembe vesszük, hogy az autópálya-építés, az állami számítógép-beszerzések már eddig is mennyi korrupciós ügyet eredményeztek, könnyű elképzelni, hogy milyen szintre süllyedne az IT-knek átadott egyetemek működése.

Az IT-k ötlete minden szempontból nézve hibás. Legfőbb hibája, hogy már létrehozásuk álszent és hazug. Rejtett privatizációt, az érdekköröknek juttatott megélhetést tüntet fel a tulajdonos érdekei érvényesítéseként. Az IT-k ötlete a politikai vita során csak még zavarosabb lesz. Ha minden szereplő (politikai pártok, egyetemi oktatók, hallgatók, a gazdasági élet képviselői) érdekeit sikerülne kielégíti, akkor lesz a leginkább értelmetlen pénzpazarlás. Az állami felsőoktatás korporatív egyezkedésekbe süllyed.

Mi lehet a megoldás? Az állami felsőoktatási intézmények ma az állam tulajdonában vannak. Az állam azonban nem gyakorolja ezeket a tulajdonosi jogokat, mert a tulajdonosi jogok gyakorlása keveredik a felsőoktatás törvényi szabályozásával és a felsőfokú képzés finanszírozásával. Az államnak mint tulajdonosnak világosan ki kell jelölnie a tulajdonosi, fenntartói jogokat gyakorló szervezetet. Ez szakmai és hatékonysági szempontok szerint csak a felsőoktatásért felelős miniszter által felügyelt szervezet lehet. Az, hogy a szervezetet a minisztériumon belül helyettes államtitkárságnak hívják, vagy más elnevezése van, lényegtelen. Alapvető azonban feladatának pontos, politikai és szakmai közmegegyezésen alapuló meghatározása.

Ennek a szervezetnek a feladata az állami felsőoktatási intézmények fenntartói jogainak gyakorlása. Vezetője felelős azért, hogy hogyan hasznosítja a rábízott állami vagyont, és az állami felsőoktatási intézmények fenntartására az állami költségvetésből kapott eszközöket miként használja fel. A felsőoktatásért felelős miniszteren keresztül érvényesül a kormányzati felelősség is. Az állami felsőoktatási intézmények pontosan olyan autonómiával rendelkeznek, mint bármely más felsőoktatási intézmény. Ezt az autonómiát az Ftv. határozza meg, csakúgy, mint a fenntartó jogosítványait. A fenntartó jogosítványai egységesek, minden fenntartót azonos jog illet meg. Az intézmény működéséért a fenntartó a felelős, következésképpen ő biztosítja a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételeket.

A fenntartó

  • dönt a felsőoktatási intézmény létrehozásáról, és az alapító okiratban meghatározza a felsőoktatási intézmény alapfeladatait és az ehhez kapcsolódó kiegészítő tevékenységeket. A felsőoktatási intézmény létrehozását az Országgyűlés hagyja jóvá;
  • biztosítja a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges vagyoni, személyi és tárgyi feltételeket;
  • megállapítja a felsőoktatási intézmény költségvetését és biztosítja részére a működéséhez szükséges fedezetet;
  • az oktatási miniszteren keresztül a köztársasági elnökhöz kinevezésre felterjeszti az egyetemi tanárokat és az intézmény vezetőjét, kinevezi az intézmény gazdasági vezetőjét;
  • jóváhagyja a jelentős átalakítási döntéseket: pl. jelentős beruházások, karok és új professzori állások létesítése;
  • ellátja az intézmény működése feletti törvényességi ellenőrzést.

Az állami fenntartású felsőoktatási intézmények jövője szempontjából alapvető fontosságú, hogy a felsőoktatásért felelős minisztériumban létrejöjjön egy, a fenti fenntartói feladatokat ellátni képes szervezeti egység.

A másik alapvető kérdés, hogy az intézmények milyen jogi formában működjenek. Jelenleg nincs olyan jogi forma, amely változtatás nélkül alkalmazható lenne a felsőoktatási intézmények esetében. Álláspontom szerint az állam által fenntartott felsőoktatási intézményeket speciális költségvetési intézménnyé kellene átalakítani. Ezt az új intézménytípust az államháztartási törvény módosításával úgy kell létrehozni, hogy a gazdálkodás szabályozásába be kell emelni az egyszemélyes részvénytársaság jogi szabályozásának olyan elemeit, amelyek az intézmény piaci működését hatékonyabbá teszik. A felsőoktatási intézményt mint speciális szervezetet tehát a költségvetési szervekre vonatkozó jogszabályok, nem pedig a gazdasági társaságokra vonatkozó jogszabályok módosításával kell létrehozni.

Az Ftv., az államháztartási törvény, valamint a költségvetési szervekre vonatkozó jogszabályok módosításával létrehozható egy új jogi személy, a felsőoktatási intézmény, amelynek működésében egyszerre érvényesülhet a gazdasági társaság önállósága és hatékonysága, az oktatási és tudományos autonómia és az állam mint fenntartó felelőssége. Az alábbiakban a fenntartói feladatokat sorra véve azt mutatom be, hogy az intézmények mindennapi működése és a fenntartó tevékenysége ebben a formában hogyan képzelhető el.

Az intézmény létrehozása, megszüntetése, közös (pl. egy alapítvánnyal) vagy magánfenntartásba adása a fenntartó jogosítványai közé tartozik. Az állami vagyon felügyelete, a változások nyilvánossága és a világos felelősségi rendszer azáltal biztosított, hogy mindezek végső felelőse a miniszter és a kormány. Speciális szabályokkal ugyanakkor biztosítani kell, hogy az intézmény átalakítását az intézmény választott testületeinek jóvá kell hagynia. Ugyanez vonatkozik az intézmény alapító okiratára és feladataira.

Az intézmény működéséhez szükséges vagyoni, személyi és tárgyi feltételeket a fenntartó csak úgy biztosíthatja, ha ezek költségvetési fedezetét az intézmények a fenntartásukhoz kapják meg. Ehhez meg kell határozni, hogy mi tartozik az intézmény alapműködéséhez. Például az intézmény oktatási infrastruktúrája, az intézmény gazdasági adminisztrációja, az intézmény professzori kara, az intézmény kutatási infrastruktúrája. Ezt a fenntartónak kell biztosítania. Ha az intézmény képzési, fenntartási és kutatási (művészeti) tevékenységének finanszírozását külön tekintjük, akkor az általam leírt rendszerben a fenntartás teljes mértékben, a tudományos tevékenység részben, a képzés finanszírozása csak kismértékben tartozik a fenntartó feladatai közé.

A felsőoktatási intézmény költségvetését a fenntartó úgy állapítja meg, hogy az intézmény üzleti tervet nyújt be a fenntartóhoz. Ennek legfontosabb fejezetei a fenntartó által biztosított források, az oktatási bevételek (az állami megrendelésekből és a magánmegrendelésekből származóak egyaránt!), a kutatási s az egyéb szolgáltatásból származó bevételek. A speciális szabályozással megoldandó feladatok: a fenntartói támogatást a költségvetési intézmény mintájára kell elszámolni. Ez kötött felhasználást és a költségvetéssel évente történő elszámolást jelent. A többi bevételét az intézmény nem költségvetési elszámolási rendben kezeli. Ennek legfontosabb eleme, hogy ezek a bevételek nem kötött felhasználásúak. Az intézmény szabadon dönt, hogy e bevételeket mikor, mire használja fel. A jelenlegi gazdálkodásban ugyanis lényegében két, a működést súlyosan akadályozó megkötés van: a bevételeket fel kell használni az adott gazdasági évben, így a fenntartás kötött gazdálkodása nem különül el a működés dinamikus gazdálkodásától.

Az intézmények költségvetését jelenleg is lényegében a fenntartó állapítja meg, csak nem ilyen direkt és világos módon. Az új rendszerben az üzleti terv kidolgozása az intézményi vezetés feladata, és ezt az üzleti tervet hagyja jóvá a tulajdonos. A költségvetési kérdések így nagyban leegyszerűsödnek. A fenntartó közli a biztosított fenntartási támogatást, az intézmény üzleti tervet készít a hallgatói létszám, a kutatási és szolgáltatási tervek alapján. A fenntartó természetesen minden évben meggyőződik arról, hogy az intézmény teljesítette-e az üzleti tervet. Ha gazdálkodása pénzügyi értelemben pozitív, a „nyereség” az intézmény vagyonát növeli (ebben a vonatkozásban közhasznú társaságra emlékeztet a működése), ha üzleti tervét nem teljesíti, akkor költségeit saját magának kell csökkentenie, a fenntartó csak akkor lép be, ha az intézmény csődbe kerül. Erre az esetre természetesen speciális szabályokat kell alkalmazni, hiszen a hallgatók jogbiztonságáról gondoskodni kell. Fontos megjegyezni azonban, hogy ebben a rendszerben a hallgató nem az állammal, nem a fenntartóval, hanem az intézménnyel áll jogviszonyban. Ha az intézmény nem teljesíti üzleti tervét (nem tud felvenni a terveinek megfelelő számú hallgatót, nincs elegendő kutatási vagy egyéb szolgáltatási bevétele), a fenntartó dönthet az intézmény fenntartási költségeinek és ezáltal az intézmény kapacitásainak csökkentéséről.

Az intézmény vezetőjének kinevezése ugyancsak a fenntartó feladata. A hagyományok miatt célszerű megtartani a köztársasági elnök általi ünnepélyes megbízást, de a szabályokat úgy kell megállapítani, hogy az intézmény vezetőjének kiválasztásában a fenntartónak a mainál érdemibb szerepe legyen.

A felsőoktatási intézmények jelentős fejlesztéseit a fenntartónak kell jóváhagynia. Ezek kezdeményezése természetesen nagyrészt az intézmény vezetésének feladata, de a fejlesztések általában a fenntartási költségek változását is jelentik, amit a fenntartónak jóvá kell hagynia. A gyakorlatban ez az új professzori állások létesítésétől a nagyberendezések megvásárlásáig számos döntést jelenthet. Ma a fejlesztések gyakran „majd csak lesz valahogy” típusú tervezésen alapulnak. A fenntartó igyekszik tudomást sem venni az intézmények fejlesztéseiről, az intézmények pedig nem rendelkeznek forrásokkal például a berendezések üzemeltetéséhez, felújításához.

A fenntartói jogokat gyakorló helyettes államtitkár döntéseinek vagy a felsőoktatásért felelős miniszter számára készített javaslatainak előkészítéséhez minden intézmény esetében célszerű létrehozni egy Fenntartói Tanácsot, amelynek a részvénytársasági tulajdonosi tanácshoz hasonló feladatai vannak, de a döntést a fenntartónak kell meghoznia. A Fenntartói Tanácsot ugyanakkor úgy célszerű létrehozni, hogy tagjai ismerjék az intézmény belső viszonyait. Ezt biztosítaná, ha a Fenntartói Tanács tagjainak egy részét az intézmény javaslata alapján neveznék ki. Ezáltal megvalósulna az intézménynek saját dolgozói általi tulajdonlása is.

Az itt leírt modellben az intézmény egyszemélyi vezetője továbbra is a fenntartó által kinevezett rektor. A részvénytársaság igazgatóságának feladataihoz hasonló feladatot a rektori tanács látja el, amelynek tagjai a rektor (vezérigazgató), az intézmény gazdasági adminisztrációjának vezetői, a rektorhelyettesek, a dékánok és a kari jogállású szervezetek vezetői. Ennek megfelelően ezen személyek kinevezési eljárásában a fenntartónak valamilyen szerepet játszania kell. Az intézmény vezetésének professzionálisabbá tételét nem elsősorban a külső vezetők jelenthetik, hanem a vezetőknek a gondos kiválasztása, hosszabb időre történő kinevezése és személyes felelősségük növelése. Az így kiválasztott és kinevezett egyetemi vezetők úgy képesek gazdálkodni az intézmény erőforrásaival, hogy közben az intézmény magasztos küldetése sem sérül.

Az intézmények gazdálkodási szempontból a mainál professzionálisabb vezetését tehát nem új – az eddigiektől idegen, és jól láthatóan politikai delegálást és a korrupció lehetőségét hordozó – intézmény, az igazgatótanács létrehozásával kell megoldani, hanem a meglévő vezetési struktúrából szervesen kialakított vezetési rendszerrel.