Rendészet és diplomácia

NÉMETH ÁGNES rendőr alezredes, Zsigmond Király Főiskola Nemzetközi Tanulmányok Ma szakon végzett hallgatója.

Mi változott az elmúlt húsz évben a rendőrségen belül, hogyan alakultak a nemzetközi kapcsolatok? Beszélhetünk-e egyáltalán rendészeti diplomáciáról, vagy csak úgy egyszerűen egyik napról a másikra működnek a dolgok? A rendőrségen belül a nemzetközi kapcsolatok fejlődése összekapcsolható-e a rendészeti diplomácia kialakulásával, jelenével?

A nemzetközi kapcsolatokban folyamatos változásoknak vagyunk szemtanúi. Az erre való reagálás minősíti a diplomáciát gyakorló szervezetet. Sir Winston Churchill fogalmazta meg találóan: „Építeni évekig tartó hosszú, fáradságos munka. A meggondolatlan rombolásra egy nap is elég.” A múlt eredményeit felhasználva, erre odafigyelve kell a jövőt tervezni. Nem mindig a járatlan út a cél, ez nyilvánvaló, de a rendőrség számára elérkezett az idő az új lehetőségek megkeresésére és azok kihasználására. Hangsúlyozottan nem az elért eredmények rombolásával, háttérbe szorításával és azok semmibevételével. Úgy kellene megtalálnia helyét a jelenben, a legjobb utat a jövőbe, hogy az a hosszú és fáradtságos munka megérdemelt gyümölcse legyen. Sok tekintetben megérett a helyzet az átgondolásra. Nem csak a nemzetközi kapcsolatok területét, hanem magát a rendőrséget, mint szervezetet és annak jövőjét is tekintve.

A biztonság iránti igény nem új keletű. Mióta ember él a Földön és teszi ezt valamilyen társadalmi közösségben, azóta újra és újra felmerül a lét biztonsága, melyet folyamatosan sértünk meg egymás kárára. Kénytelenek vagyunk az okozott károkat helyreállítani, a hibákat kijavítani. A megelőzésre kell sokkal több erőt és energiát fordítanunk. Erről fogalmazott meg gondolatokat a svéd uniós elnökség ideje alatt megalkotott Stockholmi Program1 is, amely a 2010 és 2014 közötti időszakra rögzíti az európai polgárok jogaival, a bevándorlással, a rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel, a határőrizettel és a terrorizmus kérdéseivel kapcsolatos célokat. Ez a program a legfrissebb olyan dokumentum, amely alátámasztja a téma időszerűségét és jelentőségét.

Rendvédelem – rendészet – diplomácia

A rendőrségről elsősorban az Alkotmány rendelkezik, amelynek VIII. fejezetében, egyik rendvédelmi szervként definiálja azt, másrészt az 1994. évi XXXIV. törvény (továbbiakban Rtv.) állapítja meg az alapvető fontosságú jellemzőt: „4. § (1) A Rendőrség állami, fegyveres rendvédelmi szerv.” A Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről országgyűlési határozat rendelkezik,2 amely a biztonságot átfogó módon értelmezi. A hagyományos politikai és katonai tényezőkön túlmutatva, magába foglalja a biztonság nemzetközi jogi, emberi jogi és kisebbségi dimenzióit is. Növekvő kockázatként fogalmazza meg többek között a terrorizmust, a szervezett bűnözést, az illegális kábítószer- és fegyverkereskedelmet. A rendőrség a közbiztonság és a közrend védelmének ellátása során gondoskodik a biztonságpolitikai célkitűzések végrehajtásáról. Tevékenysége során kapcsolatot tart és együttműködik külföldi és nemzetközi rendvédelmi szervekkel, jogosítványait külföldön gyakorolhatja. A törvényi és az alapvető politikai felhatalmazással tehát rendelkezik.

A rendőri diplomáciának több ága alakult ki. Egyrészt az összekötő tiszti rendszer léte, másrészt az összekötő tisztek csoportjának irányítása, harmadrészt pedig a nemzetközi rendőri és egyéb szervezetekben dolgozó összekötők alkották a rendőri diplomácia alapját. Idetartozik még a nemzetközi szervezetekben való tagság, képviselet vagy annak vezetése; bilaterális szerződések alapján ellátandó feladatok; az Európai Unióban végzett munka és képviselet. A hagyományosnak tekinthető szakdiplomáciák (gazdasági, kulturális, sport, katonai) mellett újabbak jelentek meg, mint például a környezeti vagy éppen igazságügyi-rendészeti. A diplomácia eszköztárában, funkcióiban is hoztak változásokat az elmúlt évtizedek az 1961-es Bécsi Szerződés óta.3

A nemzetközi együttműködés nem mindig diplomácia

1949 után a Szovjetunió minden magyar minisztériumba – így a belügyibe is – küldött ún. tanácsadókat vagy főtanácsadókat, akiket minden fontosabb döntés előtt meg kellett kérdezni. Ez egészen 1956–57-ig működött. A szovjet politika elzárta a rendőri szerveket nemcsak a kapitalista, még a többi szocialista ország rendőrségei elől is. Az 50-es évek közepétől mutatkozott igény a külföldi rendőrségek munkájának megismerésére. A Rendőrségi Szemle kapott először engedélyt arra, hogy a többi szocialista ország szakembereivel hivatalos diplomáciai úton eszmét cserélhessen. A nemzetközi kriminalisztikai szimpóziumok váltak az első szakmai jellegű kapcsolattá, amelyek ösztönöztek kétoldalú kutatási és fejlesztési programok indítására. Később az európai szocialista országokon kívül bekapcsolódott Kuba, Mongólia, Észak-Korea az együttműködésbe a kriminalisztika terén. A 70-es évek közepéig a kapitalista országok tekintetében csak esetleges kapcsolatokról beszélhettünk.

1966-ban, Hannoverben, a Nemzetközi Rendőrségi Kiállításon már felvetették a magyar delegációnak az Interpolhoz csatlakozás kérdését, amely a „tömb”-ön belül nem aratott osztatlan sikert. A 60-as évektől megindult a nemzetközi utas- és áruforgalom, így a nemzetközi bűnözés megjelent a „vasfüggöny” ellenére; erős szocialista kötődésű szálakkal. Az 1970-es évek első felében egy jugoszláv (koszovói) bűnözőcsoport Magyarországon hozta létre a főhadiszállását. Tevékenységük a nemzetközi fegyver- és kábítószer-kereskedelemre irányult. De a nejlonharisnyákkal, farmerekkel, orkánkabátokkal üzletelő lengyelek is kapcsolatba kerültek magyar csempészekkel és orgazdákkal.4

A bűnözés az 50-es évektől a legtöbb nyugat-európai országban is emelkedni kezdett.5 A nemzetközi fórumokban való részvétel kezdett kialakulni, élénkülni a 70-es, 80-as években, kifejezetten az ENSZ, illetve annak szakosított fórumain, mint például az 1980-as Bűnmegelőzési és Igazságszolgáltatási Világkongresszuson, Caracasban vett részt magyar delegátus. Interpol-tagmegújításunk is erre az időszakra esett. 1949- ben szüntette meg Magyarország a tagságát,6 és 1981-ben a nizzai közgyűlésen vették vissza. A nyolcvanas évek közepére a Szovjetunió is válságba került, nem csak a szocialista tömb más országai. Az afganisztáni háború súlyos nyomásként nehezedett rá.7 A magyarországi ún. KGST-piacok kialakulása hozta magával a súlyosabb bűncselekmények, pl. emberölés megjelenését is. De magyar állampolgárok is követtek el bűnt külföldön.

... a magyar rendőrök hiányos nyelvtudása nem segített a tapasztalatszerzésben.

Az 1989-es határnyitás mérföldkő volt nemcsak a rendészet, hanem Magyarország és egész Európa életében is. A rendszerváltást követően számos új feladattal kellett szembenéznie a rendőrségnek. Ilyen volt a megerősödő nemzetközi kapcsolatok jelensége is. Pintér Sándor írta 1992-ben: „…lehetővé vált bekapcsolódásunk a nemzetközi rendőrségi együttműködési rendszerbe, melynek révén közvetlenebbül ismerhetjük meg a korszerű közbiztonság-védelmi tevékenység módszereit, a tudományos technikai fejlődés, elsősorban az elektronikus adatfeldolgozás, a számítástechnika és a híradástechnika újabb vívmányait. Anyagitechnikai lehetőségeink korlátai között megkezdjük ezek alkalmazását.” 8 A rendőrségnek jelentős technikai hátrányt kellett leküzdenie. Nemcsak a nyugat-európai országok, hanem maga az Európai Tanács, az USA és Kanada is hozzá kívánt járulni a demokratikus fejlődéshez, a jogállamiság követelményeihez igazodó rendőrség kialakításához. Tették ezt az alábbi formákban:

  • technikai fejlesztés, új vagy használt eszközök átadása;
  • rendőri állomány oktatása, képzése magyar és külföldi rendőriskolákban;
  • tanulmányutak egymás munkájának megismerésére;
  • közös vizsgálatok, elemzések, konferenciák, értekezletek.

Ezek hasznosságáról megoszlottak a vélemények. Tény azonban, hogy a magyar rendőrök hiányos nyelvtudása nem segített a tapasztalatszerzésben. A nemzetközi kapcsolatok folyamatosan, évről évre bővültek: delegációk utaztak és érkeztek, a szakemberek egyre szélesebb körben építettek kapcsolatot külföldi kollégákkal, nemzetközi szervezetek alakultak, vonták be működésükbe a magyar rendőrséget.

Szervezetten vagy szervezetlenül?

A rendőri együttműködés megjelenhet szervezetszerű (pl. Interpol) háttérrel és egyedi, alkalomszerű formában. Ez utóbbi számtalan formában jelenhet meg: különféle konferenciák, rendezvények, találkozók, szakmai megbeszélések, projektek, esetmegbeszélések, információcserék stb. A magyar rendőrség az elmúlt években különböző nemzetközi, többségében uniós támogatású projekteket valósított és valósít meg egyedül, vagy konzorciumi partnereivel együttműködésben, bilaterális vagy multilaterális formában. Néhány témakör az előző évek programjai közül, a teljesség igénye nélkül: a csapatszolgálati állomány irányításáért és képzéséért felelős rendőrtisztek felkészítése; képzés a szelektív, kockázatalapú határellenőrzési technikáról; Állami Határ Szolgálat támogatása; szervezett bűnözés, határon átnyúló bűnözés; Integrált Határmenedzsment (IBM) kialakítása Szerbiában. Számos pályázat van folyamatosan előkészítés alatt. A rendőrség sokat tesz azért, hogy nemzetközi partnereket találjon elképzelései megvalósításához, valamint csatlakozik más külföldi rendészeti szervek pályázataihoz.

A szervezett háttér az elmúlt években folyamatos átalakuláson ment át. A nemzetközi szervezetek közül az ENSZ tevékenysége a meghatározó és a legjelentősebb; egyezményei közül példaként a Nemzetközi Kábítószerkereskedelem Visszaszorítására Irányuló Egyezmény,9 valamint a Szervezett Bűnözés Elleni Egyezmény10 részei az uniós joganyagnak. Az Európa Tanács röviddel a megalakulása után, már az 50-es években elkezdett foglalkozni a bűnügyi együttműködéssel. Földrajzi kiterjedésénél fogva tág keretet biztosít tagállamai részére, amelyek száma bővebb, mint az Európai Unióé, továbbá megfigyelői státusszal rendelkeznek Európán kívüli államok is (pl. Egyesült Államok, Kanada). Az itt kidolgozott két- és többoldalú egyezmények, ajánlások az európai államok közös meggyőződését fejezik ki. A regionális együttműködésnek Európában hagyományai vannak. Számos Európa tanácsi egyezmény az uniós jog része, az azonos tárgyú uniós egyezmények anyakonvenciói. Vannak Európában szubregionális egyezmények is, amelyre magyar példát is találunk.11

A nemzetközi bűnözés elleni nemzetközi rendőri együttműködés kiemelt területei: a személyek elleni erőszakos bűncselekmények (pl.: emberölés, erőszakos közösülés, emberrablás); a prostitúció; a kiskorúak sérelmére elkövetett bűncselekmények; a szervezett bűnözés; a nemzetközi terrorizmus; a korrupció; az illegális kábítószer-kereskedelem; a tulajdon elleni bűncselekmények; a csalás; pénzhamisítás és hamisítványok. A Magyar Köztársaság kormánya és más állam kormánya között jelenleg 42 olyan kihirdetett két- vagy többoldalú, hatályos nemzetközi szerződés van érvényben, amely a rendőri együttműködésről, a kábítószer, a szervezet bűnözés területéről rendelkezik.

Szervezet ellen csak szervezettel lehet felvenni a harcot. A rendőrségen belül is szükség volt egy olyan egységre, amely kifejezetten a bűnözés nemzetközi aspektusaira fókuszál, és koordinál országok és szervezetek között. Nem elég megállapítani a cselekmény bűncselekményi voltát, szükség van a bizonyításra, a bizonyítékok beszerzésére, felkutatására, összegyűjtésére, rögzítésére, és mindezt akár több ország területén kell végrehajtani. Elvárásként jelentkezett a gyorsaság, a hatékonyság, az ügyek sikeres befejezése, a körözött személyek elfogása nemzetközi vonatkozásban is, ezzel el kellett érni a bűnözés csökkenését, a szervezett bűnözés elleni hatékonyabb fellépést.12 1999-ben kihirdetésre került a LIV. törvény, amely az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete keretében megvalósuló együttműködésről és információcseréről rendelkezett, és e feladatok végrehajtására létrehozta a Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központot (továbbiakban NEBEK). A törvény alapvető rendelkezéseket tartalmaz a NEBEK által bonyolított információcseréről, annak működéséről. Hatáskörébe tartozik az Interpollal, az Europollal, a regionális bűnüldözési szervezetekkel való kapcsolattartás és információcsere. Végzi a bűnüldöző szervek bűnügyi tárgyú együttműködését szabályozó két- és többoldalú nemzetközi szerződések vonatkozásában az információcserét, valamint a Schengeni Információs Rendszer hazai fejlesztését és működtetését. Mindezen feladatait a szervezetek között kiépített elektronikus rendszerek, valamint összekötői útján látja el; továbbá kapcsolatot tart a magyar társszervekkel is, mint a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága, a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága, minisztériumok, nemzetbiztonsági szolgálatok, bíróságok, ügyészségek. Együttműködik a hazánkba akkreditált rendőri attasékkal, összekötőkkel. Ügyfélforgalmat nem bonyolít, állampolgárokkal kapcsolatban nem áll, nem rendelkezik önálló nyomozóhatósági jogkörrel.

Az uniós csatlakozás után a következő fontos állomás volt a rendőrség nemzetközi életében a schengeni tagság. A Schengeni Megállapodás (továbbiakban Megállapodás), amelyet 1985-ben a személyek szabad mozgásának növelése érdekében kötöttek meg a belső határokon való ellenőrzés megszüntetésével, 1990-ben a Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel (továbbiakban SVE) bővült ki, amiben meghatározták a Megállapodás megvalósításának folyamatát. A Megállapodás és az SVE (schengeni acquis – schengeni joganyag) 1995-ben lépett hatályba. Magyarországon a schengeni információs rendszert az ORFK NEBEK keretein belül működő SIRENE Iroda működteti.

A schengeni rendszer által az uniós polgárok számára biztosított nyitottság és szabadság bizonyos tekintetben ellentétben áll azzal az ellenőrzési és biztonsági rendszerrel, amely erre hivatkozással kiépült. Folyamatos egyensúlyt kell teremteni e két elvárás között, mind nemzeti, mind nemzetek feletti szinten, és ebben a rendőrségnek, a rendészeti szerveknek stratégiai szerepük van.13

Délkelet-Európa érzékeny pontja a régiónak és magának Európának is. Ezért kiemelt fontosságú az a központ, amely 1999. május 26-án Bukarestben megkezdte működését. 10 ország hozta létre, ma 13 tagja van. A Délkelet- európai Együttműködési Kezdeményezés (SECI) feladata a határon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, az országhatárokat átlépő szervezett bűnözés felderítése. Gyakorlati tevékenységét főként az információcsere adja.14 A Nemzetközi Rendészeti Akadémia (továbbiakban ILEA) felállításáról 1994-ben egyezett meg Bill Clinton, az Amerikai Egyesült Államok elnöke és Horn Gyula, a Magyar Köztársaság miniszterelnöke. Az Egyesült Államok, a terrorizmus, a szervezett bűnözés elleni harc és a gazdasági menekülthullám megelőzésére keresett megoldást és úgy találta, hogy egy nemzetközi továbbképző intézet felállítása Európában, még inkább a volt szocialista országok egyikében, erre válasz lehet. 1995. április 24-én nyílt meg az ILEA Budapesten. Az akadémia létrehozásával az alapítók azt a célt tűzték ki maguk elé, hogy segítséget nyújtsanak a térség újonnan demokratizálódó államainak a nemzetközi bűnözés, különösképpen a pénzügyi és a szervezett bűnözés elleni harc terén jelentkező feladatok magasabb szintű megoldásához”.15

1992 márciusában az osztrák és a magyar belügyminiszter egy közös nyilatkozatot írt alá, amelynek értelmében lehetőség nyílott a közvetlen együttműködésre. Erre alapozva 1993-ban nyitotta meg kapuit a Középeurópai Rendőrakadémia (KERA). A rendkívül hasznos kétoldalú megállapodás később multilaterálissá bővült, lehetővé téve a fiatal rendészeti vezetők képzését.16 Nyolc ország rendvédelmi szerveinek gyakorlati szakemberei vesznek részt a három hónapos bűnügyi és az egy hónapos határrendészeti képzéseken.

1999-ben az Európai Tanács tamperei ülésén résztvevő állam- és kormányfők fogalmazták meg a CEPOL (Európai Rendőrakadémia) felállítására vonatkozó javaslatot. A konkrét határozatot 2000-ben fogadta el az EU Tanácsa, így a szervezet 2001. január 1-jével megkezdhette működését. „A magyar rendészet eddigi legnagyobb nemzetközi sikereként könyveli el, hogy az Európai Rendőrakadémia Vezető Testülete december 11-i ülésén igazgatónak választotta a magyar kormány támogatásával pályázó dr. Bánfi Ferenc nyugállományú rendőr vezérőrnagyot”17. Az új elnök ez év februárjában foglalta el hivatalát Bramshillben. Ez alkalommal meggyőződéssel jelentette ki, hogy új távlatok nyílnak a CEPOL történetében, még erősebb és hatékonyabb intézmény válik belőle, köszönhetően a tagállamok és a CEPOL személyzete összefogásának.

A rendészeti (közrendvédelmi és határrendészeti) szakterület mind a hét Magyarországgal szomszédos, valamint több más európai érdekelt állam vonatkozásában rendelkezik a határrendészeti tevékenységet érintő két- és többoldalú nemzetközi szerződéssel, egyrészt a személyeknek az államhatáron történő átvételéről és visszafogadásáról, továbbá ide is vonatkozóan a terrorizmus, a kábítószer tiltott forgalma és a szervezett bűnözés elleni harcban történő együttműködésről, és több szerződés jelenleg is előkészítés alatt van. A magyar–osztrák viszonylatban 2007 óta rendszeresek a határ menti közös járőrszolgálatok, és folyik a közös kidolgozása a magyar–szlovák és magyar–szlovén együttműködésnek e területen. A határrendészeti szakterület nemzetközi kapcsolatainak fókuszában elsődlegesen a szomszédos, valamint a migrációs szempontból kibocsátó országként számon tartott államok állnak.

Az Európai Unió Tanácsa 2000-ben elfogadott határozata18 értelmében Nemzeti Futball Információs Pont került kiépítésre az ORFK Rendészeti Főigazgatóságán. Itt lehetőség van a szurkolók, szurkolói csoportok adatainak gyűjtésére és cseréjére a nemzetközi vonatkozású, biztonsági kockázatot jelentő sportrendezvények esetén.

A rendőrség képviselője részt vesz a nemzetközi vasúti szervezet, a Railpol19 munkájában. Bár külön vasúti rendőri egységgel nem rendelkezünk, de a tapasztalatok kicserélése, az információk átadása, az együttműködés e területen is fontos.

A Frontex20 ügynökség munkájában aktívan részt vesz a határrendészet a Magyarországon működtetett kontaktpont által. A nemzetközi kapcsolatokban a Frontex ügynökséggel történő együttműködés kiemelt fontosságú. „Ennek három szintje jelenik meg: kockázatelemzés, képzés, közös tolonc, szárazföldi és légi határokhoz kapcsolódó közös műveletek, fókuszponti irodák működtetése Magyarországon, valamint magyar szakértők küldése más tagállamok irodáiba, technikai eszközök felajánlása, új technológiák kidolgozása.”

Az emberiség nem tanult a korábbi háborúkból.

A rendőrség az uniós csatlakozásunk óta teljes jogú, aktív tagja a Tispol21 szervezetnek. Az Európai Bizottság kezdeményezésére jött létre, előbb egyes fővárosok közlekedésrendészeti szervei működtek együtt, majd európai szervezetté szélesedett. Célkitűzése, hogy elősegítse a közlekedésbiztonság javulását Európában, csökkentse a közlekedési balesetek számát, és az EU közlekedéspolitikai koncepcióit teljesítse.

Békefenntartunk vagy válságkezelünk?

Az emberiség nem tanult a korábbi háborúkból. A 2. világháború után, a hidegháború időszakában a két nagyhatalom (USA–Szovjetunió) és a katonai tömbök egymással szembenállása és rivalizálása, a másodlagos vagy helyettesítő háborúk folyamatossá tették a biztonság iránti igényt. A Szovjetunió megszűnése után sem csökkent a harci/háborús/forradalmi cselekmények esélye, és az elmúlt húsz év is bizonyította a védelmi rendszerek szükségességét. Fontossá vált magának a válságnak a megelőzése és a fegyveres konfliktusok utáni állapotok rendezése. A válság sokféle lehet. „Változást idézhet elő akár egy részt vevő állam belső struktúrájának átszerveződése, de változáshoz vezethet a politikai élet demokratizálódása, a gazdaság globalizálódása és nem utolsósorban a hírközlés forradalma.”22 Ha mindegyik elem változik, akkor nem kerülhető el a válság. A tapasztalatok szerint a helyi konfliktusok legtöbbször nem oldhatóak meg katonai eszközökkel. Nyilvánvaló, hogy vannak olyan esetek, amikor fegyveresen kell beavatkozni, azonban „a szőnyegbombázás az emberi jogokért folytatott küzdelemnek nem a legcélravezetőbb módja”.23 A rendőrség viszont rendészeti feladatai végrehajtásakor alkalmasnak mutatkozik a válságok kezelésére, az állam funkcióinak újraépítéséhez, a közigazgatás megszervezéséhez. A polgári/civil válságkezelés tehát új helyzetet teremtett az államok és a biztonsággal foglalkozó nemzetközi szervezetek életében.

Az első magyar vonatkozású rendőri/rendvédelmi misszióra a Balkánon került sor 1903 és 1909 között, ahol a megszálló török hadsereg és a helyi népesség között etnikai és polgárháború alakult ki. A Török Porta elfogadta az osztrák uralkodó és Oroszország ajánlatát, így elkezdődhetett a közrend biztosítása, magyar részvétellel. A 2. világháború befejezése után egészen a 80-as évek végéig magyar rendőrök nem vettek részt (hivatalosan) külföldi békeműveletekben. Kivételként kezelhetjük, hogy 1973 és 1975 között Vietnamban a Nemzetközi Ellenőrző és Felügyelő Bizottság tagjai között voltak magyarok (határőrök és a titkosszolgálatok tagjai), azonban katonai ellenőrzési feladatokat láttak el: tűzszünet megtartásának ellenőrzése, csapatok leszerelésének felügyelete, fogságban lévő vietnami állampolgárok cseréje.

Tényleges békeműveletekben 1989-től vesznek részt magyar rendőrök, rendészeti szakemberek az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, az Európai Unió és a Többnemzetiségű Erők és Megfigyelők keretében. A Belügyminisztérium Nemzetközi Oktatási és Polgári Válságkezelési Központja 2000 óta végzi a polgári válságkezelési feladatokra jelentkező rendészeti szakemberek magyarországi felkészítését. A munka minőségét jelzi, hogy más országok is küldtek hallgatókat a magyar tanfolyamokra.24

Rendészet, rendőrség az Európai Unióban

A rendőri együttműködés az Európai Unió történetében rendkívül dinamikusan fejlődött, köszönhetően elsősorban a külső körülményeknek, melyek arra kényszerítették az EU döntéshozóit, hogy e jogterület egységesítését, a közösségi joghoz való közelítését tegyék meg, a tagállamok pedig egyre több területét adják fel az önálló döntéshozatal lehetőségének. E folyamat mélyülésének fokát jelenleg még nehéz megjósolni, bár talán jobb lenne, ha újabb külső erő nem adna erre lehetőséget. Az USA elleni terrortámadás okán számos uniós döntés született, amelyet korábban a tagállamok nem támogattak. „Az EU tökéletes példája egy olyan jogterületnek, ahol a terrorizmusellenes jogszabályok beszivárogtak a rendes jogba, azaz az acquis communautiere-be.”25

A rendőri együttműködés keretében jelenleg az alábbi szakterületeken folyik munka, amelyekre már van hatályos joganyag, illetve léteznek elfogadott kezdeményezések:

  • bűnügyi információcsere (SVE, Hágai Program, Prümi Szerződés, Europol);
  • a határon átnyúló bűnüldözési műveletek koordinációja (TREVI, Europol, Hágai Program);
  • titkos információgyűjtés másik tagállamban (SVE, uniós jogsegélyegyezmények);
  • rendőri intézkedések másik tagállam területén (SVE, Prümi Szerződés);
  • egyéb együttműködési formák (Cepol, Tispol, Railpol).

Az Állandó Képviselők Bizottságát, azaz a Corepert26 azért hozták létre, hogy segítse a Tanács munkáját. A Coreper a tagállamok Unióba rendelt nagyköveteit (az Állandó Képviselet vezetője) és azok helyetteseit, valamint az ott dolgozókat jelenti. Feladatuk, hogy egyeztessék a tagállami álláspontokat kevésbé a politikai, inkább a szakértői szinteken, és így a Tanács miniszterei számára a döntéseket előkészítsék. Kapcsolatot tartanak más uniós intézményekkel. Közvetítenek az uniós intézmények és a magyar közigazgatás között. Két szintje van a képviseletnek. A Coreper II., az állandó képviselők intézménye, ahol inkább a politikai jellegű kérdések kerülnek napirendre; a Coreper I., a helyettesek fóruma, akik a szakmai előkészítésért felelnek. Az Állandó Képviseleten nemcsak diplomaták dolgoznak, hanem az egyes magyar szakminisztériumok képviselői is.27 A Coreper II. felügyelete alatt működik többek között a hatfős Bel- és Igazságügyi Együttműködési Csoport, amelynek vezetője felel egyben a rendőri együttműködésért is.

A Hágai Program érvényessége 2010-ben lejárt. A svéd elnökség ideje alatt szövegezték meg azt az új Stockholmi Programot, amely meghatározza az Európai Unió igazságügyi, rendőrségi és migrációs együttműködését a következő öt évben, többek között az alábbi témákra fókuszálva:

  • a sérthetetlenség védelme: a személyes sérthetetlenség és a magánélet joga még tisztábban kell, hogy érvényesüljenek;
  • nagyobb jogbiztonság: erőfeszítéseket kell tenni a jogbiztonság megerősítésére a bűncselekmények gyanúsítottjai érdekében, és fokozni kell a személyes adatok védelmét;
  • szélesebb együttműködés: erősíteni kell a tagállamok közötti együttműködést a súlyos, határon átnyúló bűncselekmények, mint az emberkereskedelem, a drogcsempészet területén;
  • menekültügyi célkitűzés: a migráció területén átlátható állapotokat kell teremteni a közös menekültügyi rendszerben, hogy az jogilag biztonságos és hatékony legyen.

A válságkezelés területén többek között az alábbiakat hangsúlyozza a Stockholmi Program:

  • az EU beavatkozó egysége ereje legyen még rugalmasabb a válságkezelés tekintetében;
  • erőteljesebb civil–katonai együttműködés: jobban ki kell használni a civil és katonai válságkezelésben rejlő forrásokat, közös célok felé irányítva azokat.28 Az európai rendészeti együttműködés tekintetében a Stockholmi program az alábbiakat emeli ki:
  • az együttműködés fókuszában a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni harc, továbbá azok a határon átnyúló, szerteágazó bűncselekmények vannak, amelyek az állampolgárok mindennapjaira hatást gyakorolnak;
  • az Europol és az Eurojust még hatékonyabban kell, hogy együttműködjön, határozottan részt kell, vállaljanak a közös nyomozócsoportok munkájában,
  • az Europol váljon az információcsere központjává;
  • figyelembe kell venni egy Rendőrségi Együttműködési Kódex megalkotásának igényét;
  • nagyobb hangsúlyt kell helyezni a bűnmegelőzésre.

A Stockholmi Programot az Elnökség beterjesztette az Európai Tanács elé, amely 2009 decemberében azt elfogadta.

Összekapcsolt rendőrségek

Az összekötő tisztek olyan munkatársai a rendőrségnek, akik külföldi partnerszervezetnél, nemzetközi szervezetnél vagy kormányközi szervezetnél végeznek munkát. Egy részük belügyi vagy rendészeti attaséként diplomáciai státusban külképviseleten teljesít szolgálatot, más részük a külföldi fogadó szervezetnél, az ott biztosított körülmények között dolgozik. A gyakorlat szerint a rendőrattasék vagy összekötőtisztek helyzetét és hatáskörét kétoldalú egyezményben rögzítik.29 A 90-es évek előtt ilyen beosztás nem volt a külföldi magyar nagykövetségeken. Más feladatok elvégzésével voltak megbízva tisztek a Belügyminisztérium állományából, akik a hírszerzési vagy a belső elhárítási tevékenységet végezték. Legtöbbször a sajtóattasé volt, aki a hírszerzési feladatokat végezte. 1989–90-ben a Külügyminisztérium és a Belügyminisztérium megállapodott arról, hogy a rendőri összekötők mint szakattasék kerülnek a külképviseletek állományába, de sem elhárítással, sem hírszerzéssel nem foglalkozhatnak. Feladatkörükbe tartozott többek között a rendészeti ügyek kezelése, közvetítése, a börtönbe került állampolgárokkal a kapcsolatfelvétel. Ilyen összekötők állomásoztak ebben az időben, Moszkvában, Kijevben, Bonnban (később Berlinben), Washingtonban és Hágában.

Jelenleg (2010. augusztus) Magyarország összekötő tisztet állomásoztat: Németországban (Wiesbaden), a SECI Központban (Bukarest), az Interpolnál (Lyonban), az Europolnál (Hága), Szerbiában (Belgrád) valamint Brüsszelben az Állandó Képviseleten; attasét Oroszországban (Moszkva) és Ukrajnában (Kijev). A törökországi poszt az összekötő mandátumának lejártával megszűnt.

Együttműködés vagy uniós rendőrség

„A most kialakuló világban a különböző civilizációkhoz tartozó államok és csoportok kapcsolata közel sem lesz szoros, sőt gyakran ellenségessé válhat. Vannak olyan civilizációközi viszonyok, melyek a többinél könnyebben eredményeznek konfliktust.”30 A 21. század elején új világrend alakult ki, melynek formálói „a globalizáció, a tőke, a munkaerő, a technológiák, az információ és a tudás, továbbá a pénz és az ideológiák szabad áramlása”. Ez az új világrend magával hozta a bűnözés, a válságok és a veszélyek szabad áramlását is. Másféle formában jelentkezik az erőszak, a nemzetközi bűnözés. Már nemcsak az egyes emberre van hatással a bűnözés, hanem országhatárokat átlépve nagyobb reakciót válthat ki, megváltoztathatja a természetes környezetet, gazdasági folyamatokat befolyásolhat, feszültségeket kelthet és akár a belpolitikai stabilitás negatív irányba történő elmozdulását is eredményezheti. Megnövelheti a migrációs veszélyt a kontinensek, országok között.

Néhány évtizede a nemzetközi válság olyan két vagy több ország közötti, akut konfliktust jelentett, amely speciális kérdéskörrel volt kapcsolatban; bele kellett érteni egy komoly kockázatú háborúnak a döntéshozók általi előrejelzését.31 Ma már egy országon belül is előfordulhatnak olyan ellentétek, amelyek egy egész régió vagy kontinens életét befolyásolják, és akár háborúhoz vezethetnek. Nem túlzás tehát azt állítani, hogy kontinensünk békéje, a saját biztonságunk múlik azon, hogy meg tudjuk-e előzni a konfliktusok kialakulását. Meg kell tanulnunk a válságdiplomáciát a krízis elkerülése és a válság menedzselését a lehető leggyorsabb és legkisebb kárral járó helyreállítás végrehajtása érdekében. Szükség van egy olyan szilárd nemzetközi biztonságpolitikára, amely irányt mutat az országok, tagállamok számára.

A rendőrségi együttműködést tehát befolyásolja, táplálja és elősegíti először is a geopolitikai tényezők által létrehozott nemzetközi környezet, amely a nemzetállamokat együttműködésre készteti, másodsorban az anyagi tényezők rákényszerítik a nemzetközi kooperációra a résztvevőket, így kialakultak olyan szakmai fórumok (Europol, Interpol), amelyek keretet biztosítanak arra, hogy összegyűjtsék, egyesítsék az anyagi forrásokat és a szakértelmet a minél hatékonyabb mobilizáció érdekében. Végül maga az intézményesülés, a különböző szinteken megjelent nemzetközi szervezetek, azok, amelyek kulcsai a magas szintű rendőrségi együttműködésnek.32

Az Európai Unió a Lisszaboni Szerződéssel megteremtette a lehetőségét a még intenzívebb együttműködésnek mind a válságkezelés, mind pedig az igazságügyi, bűnügyi politikák területén. Tudomásul kell venni, hogy bár a közös európai kultúrkörhöz tartozás érzése átés átszövi a mindennapjainkat, de legalább annyi eltérés van közöttünk vallási, ideológiai, történelmi és kulturális hatások eredményeként. Éppen ezen különbségek okán vagyunk még mindig messze az egységes Európa-képtől. Az Európai Unió „egy föderalisztikus elemeket is tartalmazó konföderáció, vagyis államszövetség, amely fokozatosan alakul, és ez a változás legtöbb esetben, ha még kis mértékben is, szövetségi állammá válás irányába vezet”.33 Az integráció folyamata nem áll és nem állhat le. De kétségtelen, hogy ez nem megy hibák nélkül. Erre kell felkészülnünk.

A rendőrségek közötti kooperáció vajon marad-e a jelenlegi szinten, vagy lesz egy egységes szövetségi rendőrség? Erre a közeljövőben nincs reális lehetőség, egyrészt a különböző rendőrségi modellek és másrészt – a fentebb már tárgyalt – kulturális különbségek okán.34 Nyilvánvaló, hogy a rendőrségek is átalakulóban vannak az elmúlt években és ennek egyik oka a már leírt globális jelenségek következményében keresendő. Kulturális különbségek fennállnak továbbra is, azonban a szakmai elkötelezettség, a felkészültség, a bűnözés okozta problémák és az ezekre adott válaszok azonosak, vagy legalábbis megközelítő azonosságot mutatnak.

Az elmúlt években az is egyértelművé vált, hogy nem csak a rendőrség, hanem a diplomácia is átalakult. A klasszikus alapfunkciói a diplomáciának, mint a képviselet, a tájékoztatás, a tárgyalás, a kapcsolatépítés, az érdekvédelem (saját állampolgárok esetében) megváltoztak. Megszülettek a virtuális diplomaták és virtuális nagykövetségek; az információszerzés az internet hatására felgyorsult és tágabbá vált; a kapcsolattartás ma már nemcsak államok közötti, hanem beléptek nemzetközi szervezetek, civilszervezetek és egyéb állami szervek is.35

... meg kell történnie a rendőrség átalakításának az új igényeknek megfelelően.

A rendőrség mind a bilaterális, mind pedig a multilaterális kapcsolatai terén sokat fejlődött. Jelentős személyi háttérrel és kapcsolatokkal teremtett alapokat, amelyre építhet. Ma is számos kétoldalú viszonylatban találunk példát az együttműködésre és a nemzetközi szervezetekben is tevékenyen jelenik meg. De további fejlődésre, a kapcsolatok bővítésére és mélyítésére van szükség annak érdekében, hogy a felmerülő igényeknek megfeleljen.

Sem a bilaterális, sem pedig a multilaterális együttműködés nem tökéletes. Jelenleg Európában a kétoldalú megállapodások alapján lehet a leghatásosabban a gyakorlatban megvalósítani a rendőrségi és igazságügyi kooperációt. A siker érdekében meg kell találni az egyensúlyt az együttműködés mechanizmusa és a bizalomépítés között.36 Harmonizálni szükséges a jogrendszert a még szélesebb körű multilaterális kooperáció kiépítésére.

A rendészeti diplomácia szervezeti keretei kialakultak, azokat néhányan igyekeztek és igyekeznek szakmaisággal megtölteni. Lehetőség van az erőteljesebb nemzetközi jelenlétre. Sokkal több erőfeszítésre és nagyobb belső, a szervezeten belül jelentkező igényre lesz szükség ahhoz, hogy a folyamatos külső, nemzetközi elvárásoknak meg tudjunk felelni. Ehhez meg kell történnie a rendőrség átalakításának az új igényeknek megfelelően. „A szakmai felemelkedéséhez szükséges a rendészet visszatérése a civil közigazgatáshoz. Az egységes militarista modellt felváltja a szolgálati ágak társadalmi rendeltetésének megfelelő szervezeti struktúra”.37 Miután a rendőrség rálelt új identitására, képesnek kell lennie a nemzetközi kihívásoknak való megfelelésre egy határozottabb stratégia felvázolásával és végrehajtásával.

A rendészeti stratégiának tükröznie kell a hazai alkotmányos alapokat, a közbiztonság javításának igényét a társadalom irányából és annak alárendelten. Tehát nem csak a politikának vagy a rendőri vezetésnek kell kitűznie a célokat, a nemzetközi elvárásokat is be kell építeni, a stratégia részévé kell tenni. A 2011-es magyar elnökség idejére ezt a stratégiát életbe kell léptetni. Ehhez azonban nélkülözhetetlen és jelentős szemléletbeli változások szükségesek itthon. A szuverenitás és a szupranacionalitás együttes érvényre juttatása nem ígérkezik könnyű feladatnak.38

Nagy utat tett meg a magyar rendőrség az elmúlt 20 évben. Sok külső körülmény befolyásolta, és belső igény is jelentkezett a nemzetközi kapcsolatok bővítésére. Akik részt vettek vagy részt vesznek nemzetközi programokban, azok számára „kinyílik a világ” és máshogy látják saját munkájukat, máshogy értékelik saját szerepüket. Még mindig sokan vannak olyanok, akik feleslegesnek tartják a nemzetközi kapcsolatokat, hogy, hogy nem ők nem beszélnek a magyar nyelven kívül más idegen nyelvet. Még nem érzékelik a világot és annak változását. Vagy nem vallják be. Mert tudomásul kell venni, hogy a világ változik. A nemzetközi együttműködés nem cél, hanem eszköz a rendészet kezében, amellyel működik, létezik és szolgál.

Jegyzetek

  • 1. Az Európai Unió Svéd Elnökségének hivatalos oldala: www.se2009.eu/polopoly_fs/1.26419!menu/standard/file/Klar_Stockholmsprogram.pdf Letöltés ideje: 2010. február 28.
  • 2. 94/1998. (XII.29.) OGY határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről.
  • 3. Nyusztay László: A diplomácia néhány vonása az új világrendben. EU Working Papers, 2009/2. elib.kkf.hu/ewp_09/2009_2_01.pdf. Letöltés ideje: 2010. március 2.
  • 4. Katona Géza: A bűnüldözés fél évszázada. Budapest, BM Kiadó, 1998. 217–219. p.
  • 5. Kertész Imre: A bűn európai útjain. Belügyi Szemle, 1999/9., 47. o.
  • 6. Magyarország nem fizette a tagdíjat az Interpolnak, így a tagság tulajdonképpen elhalt.
  • 7. Zsiga Tibor: A „vasfüggöny” és kora Magyarországon. Belügyi Szemle, 1999/9., 22. o.
  • 8. Pintér Sándor: Rendőrség, rendészet, közbiztonság. Rendészeti Szemle, 1992/06., 3. o.
  • 9. 1998. évi L. törvény az Egyesült Nemzetek keretében a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt egyezmény kihirdetéséről.
  • 10. 2006. évi CI. törvény, az Egyesült Nemzetek keretében, Palermóban 2000. december 14-én létrejött, a nemzetközi szervezett bűnözés elleni Egyezmény kihirdetéséről.
  • 11. Ligeti Katalin: A nemzetközi bűnügyi együttműködés Európában. In: Az Európai Büntetőjog Kézikönyve. Szerk.: Kondorosi Ferenc, Ligeti Katalin, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008, 35–56. o.
  • 12. Hegyaljai Mátyás: Nebek – új távlatok a nemzetközi bűnüldözésben. Belügyi Szemle, 2000/9. 113–121. o.
  • 13. Nadia Gerspacher–Veronique Pujas: International police organizations. In: Frédéric Lemieux: International Police Cooperation. Willian Publishing, Cullompton (UK), 2010, 241–259. o.
  • 14. Az EU a szabadság, biztonság és a jog térsége. Szerk.: Sallai János, BM Oktatási Főigazgatóság, Budapest, 2004, 77. o.
  • 15. Boda József: A budapesti Nemzetközi Rendészeti Akadémia és Magyarország európai uniós csatlakozása. Belügyi Szemle, 2004/5., 126. o.
  • 16. Maximillian Edelbacher: International Police Cooperation in Austria. Crime & Justice International Magazine, May/1998. www.cjimagazine.com/archives/cji47ac.html?id=572- Letöltés dátuma: 2010. március 5.
  • 17. Magyar szakember az uniós rendőrakadémia élén. Letöltés ideje: 2010. március 7. www.fn.hu/kulfold/20091211/magyar_szakember_unios_rendorakademia/
  • 18. A Tanács határozata (2002. április 25.) – a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos biztonságról (2002/348/IB). eur-lex.europa.eu/hu/index.htm Letöltés ideje: 2010. március 7.
  • 19. Railpol – Vasúti Rendőri Erők Európai Hálózata – European network of Railway Police Forces. www.railpol.eu/rp/fs3_site.nsf/htmlViewHomepage/website_0B80BFB5649A921BC125754A00506287 Letöltés ideje: 2010. március 7.
  • 20. Frontex – Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség – European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders
  • 21. Tispol – Európai Közlekedési Rendőrség Hálózata – European Traffic Police Network
  • 22. Henry Kissinger: Korszakváltás az amerikai külpolitikában? Panem Kft., Budapest, 2002, 11–12. o.
  • 23. Finszter Géza: Rendészet vagy rendvédelem. Belügyi Szemle 2001/2., 91. o.
  • 24. Boda József: A rendvédelmi békefenntartás kialakulása, fejlődése, helye és szerepe a XXI. Században. Doktori (PhD) értekezés, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, Budapest, 2006. 36–47. p.
  • 25. Bárd Petra: Európai Unió: a szabadság, a biztonság vagy a jog érvényesülésének a térsége? Kriminológiai Tanulmányok 46., Országos Kriminológiai Intézet, 2009, 97. o.
  • 26. Coreper – Állandó Képviselők Bizottsága – Committé des Représentants Permanents
  • 27. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG–ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2007, 134–137. o.
  • 28. Outcomes of the Swedish EU Presidency. A Svéd Európai Uniós elnökség hivatalos oldala. www.se2009.eu/en/meetings_news/2009/12/16/outcomes_of_the_swedish_eu_presidency Letöltés ideje: 2010. március 10.
  • 29. Hargitai József: A diplomáciai kapcsolatok konzuli joga. Aula Kiadó, Budapest, 2005, 85–86. o.
  • 30. Samuel P. Huntington: A civilizációk összecsapása és a világrend átalakulása. Európa Könyvkiadó, Budapest, 2008, 299. o.
  • 31. James L. Richardson: Crisis Diplomacy – The Great Powers since the Mid-Nineteenth Century. Cambridge University Press, Cambridge, 1994, 12. o.
  • 32. Frédéric Lemieux: The nature and structure of international police cooperation: an introduction. In: Frédéric Lemieux: International Police Cooperation. Willian Publishing, Cullompton, 2010, 1–22. o.
  • 33. Jani Péter–Salgó László: Európai Unió: Föderáció vs. Konföderáció? Az integrációs folyamat, különös tekintettel a Lisszaboni szerződésre. Politika.hu 2008/1–2., 105–113. o. www.phe.hu/politika.hu Letöltés ideje: 2010. február 04.
  • 34. Finszter Géza: Rendőrségek a XXI. században. Belügyi Szemle 2000/1., 64–75. o.
  • 35. Nyusztay László: A diplomácia néhány vonása az új világrendben. EU Working Papers 2009/2. elib.kkf.hu/ewp_09/2009_2_01.pdf. Letöltés ideje: 2010. március 2.
  • 36. Laure Guille: Police and judicial cooperation in Europe: bilateral versus multilateral cooperation. Frédéric Lemieux: International Police Cooperation. Willian Publishing, Cullompton, 2010, 25–41. o.
  • 37. Finszter Géza–Korinek László: Rekviem egy rendőrségért. Népszabadság, 2009. február 28.
  • 38. Tóth Judit: A rendészet nemzetközi együttműködése. Rendészeti Szemle, 2010/3., 248–268. o.