A Panama-csatorna semlegessége a 20. században

DR. HORVÁTH MARCELL skót állami ösztöndíjas, University of Abertay Dundee Egyetem. (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.)

Az Újvilág felfedezése óta az emberiséget élénken foglalkoztatta az amerikai földrész átvágása és így az Atlanti-óceán és a Csendes-óceán összekötése, hogy új közlekedési útvonalat találjanak a rendkívül hosszú és veszélyes út, Dél-Amerika megkerülése helyett. Már a kezdetektől keresték a legideálisabb megoldást a lehetetlennek tűnő terv megvalósítására, amely egészen a 19. század hajnaláig váratott magára. Míg egy csődbe jutott francia kísérlet után az amerikai mérnökök ismét tanúbizonyságot tettek az emberi leleményességről és megalkották a Panama-csatornát, amely 1914 óta áll nyitva a világ tengeri kereskedelme előtt. Itt jegyezném meg, hogy természetesen a világ egyik újkori csodájának tekinthető Panama-csatorna történetében is jeles szerepet játszottak hazánkfiai, róluk majd a későbbiekben részletesen beszámolok.

E remekmű tervezői csupán egyvalamivel nem számoltak, méghozzá azzal, hogy 100 év elteltével a technika fejlődése folytán a tengerjárók kinövik a csatorna méreteit. Jelenleg a hatalmas méretű, 294 m hosszú, 32 m széles és 12 m mély merülésű ún. „panamax” típusú óriáshajó a legnagyobb, amely még át tudja préselni magát a zsilipeken, és ezek a méretek már korántsem elégítik ki a megnövekedett tengeri szállítás igényeit. Így hosszadalmas készülődést követően a panamai kormány 2007-ben megindította nagyszabású csatornabővítési programját, aminek 2014-re tervezett befejezésével a Panama-csatorna ismét visszaszerezheti kiemelkedő szerepét a világkereskedelemben.

Tanulmányomban ennek a nagy fontosságú vízi útvonalnak a jogi helyzetét, vagyis állandó semlegességének szabályozását mutatom be. A csatorna semlegességének kialakításában és a semlegesség biztosításában a kezdetektől meghatározó szerepet játszott az USA – mint ahogy a Panama-csatorna egész történetében és a panamai állam életében is –, mint a csatorna megépítője és 1999-ig szuverén irányítója. Az USA a panamai állammal több szerződést is kötött a csatornáról, amiben kimondták a csatorna semlegességét és megállapították annak szabályait. Ezeket a szabályokat vázolom fel a Panama-csatorna szerződésein keresztül, illetőleg rávilágítok a szabályozásban rejlő néhány ellentmondásra és még az ezekhez képest is jogellenesnek tetsző amerikai gyakorlatra.

A Panama-csatorna állandó semlegessége

A Panama-csatornának a kezdetektől nagy gazdasági jelentőséget tulajdonítottak, hiszen a századelőn a tengeri világkereskedelem fellendülése idején nagymértékben lerövidítette a hajózási útvonalakat, és fontos átkelőhellyé vált nyugat és kelet között. A nagyhatalmak ezért is igyekeztek a kezdetektől rögzíteni és kőbe vésni a csatorna állandó semlegességét és az itt áthaladó forgalom szabadságát. Ezzel kívánták biztosítani a folyamatos és zavartalan kereskedelmi forgalmat és azt, hogy semelyik állam se rendelkezhessen egyedüliként a csatornáról – másokat önkényesen kizárva annak használatából –, és hogy még háborús időkben is zavartalan legyen a közlekedés.

De a csatornának nem csak a világkereskedelemben volt/van kulcsszerepe, hanem katonai és külpolitikai stratégiai pontnak is tekinthető – legfőképpen az USA számára. Hiszen a csatorna a hadihajók útját is lerövidíti, megkönnyítve a gyors és azonnali mozgósításokat, és a Latin-Amerikában való külpolitikai terjeszkedések szempontjából is kulcsfontosságúnak tekinthető, ez a kapu Észak- és Dél- Amerika között.

Nem véletlen, hogy az USA már igen korán, a 19. század közepén érdeklődést kezdett mutatni egy esetleges csatorna megépítésének kérdésében, és mindent elkövetett, hogy részesüljön a csatorna majdani előnyeiből. Ennek a törekvésnek egyik eszköze volt a csatorna semlegességének kimondása, ami kezdetben azt biztosította, hogy semelyik nagyhatalom ne kerüljön erőfölénybe, kedvezőbb pozícióba a nagyhatalommá serdülő USA-val szemben. Majd miután sikerült a washingtoni kormányzatnak megszereznie a csatornára vonatkozó kizárólagos jogokat, akkor egyfajta igazolási eszközzé lépett elő a semlegesség intézménye. Vagyis az USA e semlegesség mögé bújva alakította ki a csatorna amerikai védelmi rendszerét, amely egyúttal az USA déli parancsnoksága is lett, ahonnan irányította a 20. századi latin-amerikai eseményeket.

Történeti előzmények

A Panama-csatorna semlegessége hosszú történetre tekint vissza ...

A Panama-csatorna semlegessége hosszú történetre tekint vissza, először 1846-ban mondták ki a Panamai-földsáv és az azon áthaladó útvonalak semlegességét. Ekkor kötötte meg ugyanis az USA és Kolumbia – pontosabban akkori nevén még Új-Granada, amelynek részét képezte a későbbi független panamai állam – a Mallarino–Bidlackszerződést, avagy a „Szerződést a Békéről, Barátságról, Hajózásról és Kereskedelemről”. Az 1846. december 2-án, Bogotában megkötött szerződés 35. cikkelye számos nemzetközi közjogi kérdést szabályozott: egyrészt az USA biztosította Kolumbia semlegességét, és így a Panamai-földsáv semlegességét, valamint az Atlanti-óceán és a Csendes-óceán közötti közlekedés szabadságát. Cserébe Kolumbia számos jogban és privilégiumban részesítette az USA-t. Ezzel az USA már igen korán kimutatta szándékait a térségben.

A következő lépés az 1850. évi Clayton–Bulwer-szerződés, amely a brit birodalomnak mint vezető nagyhatalomnak és az USA-nak mint feltörekvő nagyhatalomnak a megállapodása egy nemzetközi jelentőségű, óceánközi csatornáról. E megállapodás valójában kompromisszum1 a status quo rögzítésére, hogy egyik hatalom se juthasson előnyre, ne szerezhessen kulcspozíciót a tervbe vett csatorna tekintetében, mert a még meg nem épített csatornának a nemzetközi gazdasági, kereskedelmi életben betöltendő jelentősége és stratégiai szerepe folyamatosan nőhet majd a két állam gazdasági potenciáljának növekedésével.

Ez a kompromisszum inkább értékelhető az Egyesült Államok diplomáciai győzelmeként2, tekintettel arra, hogy ekkor ténylegesen még csak másodlagos hatalomnak számított, s így sikerült azonos politikai szintre kerülnie Nagy-Britanniával. A szerződés másik jelentősége, hogy „megalkotott egy általános elvet, nevezetesen a jövőbeni csatorna örök időkre szóló semlegességét”.3 Így, ellentétben a korábbi Mallarino–Bidlack-szerződéssel, most már kétoldalúan, két nagyhatalom deklarálta nemzetközi szinten minden nemzet számára az óceánközi csatorna semlegességét és a közlekedés szabadságát. A szerződés taxatíve részletezi a semlegesség fogalmát a csatorna viszonylatában. Így megtiltja az erődítmények építését az esetleges csatorna területén4. A panamai jogtudományi álláspont szerint ez a rendelkezés kizárta annak lehetőségét, hogy a két állam közül bármelyik állam egyedül vagy akár együttesen katonailag megerősítse a csatornát annak védelme ürügyén. Ugyanakkor a későbbiekben láthatjuk, hogy a 20. századi gyakorlat majd ellentmond ennek a feltevésnek.

Ez a szerződés nem csak az erődítéseket tiltja meg, hanem egyúttal a csatornát mentesnek mondja mindenféle agressziótól, még ha a szerződő felek harcban is állnának egymással. A fogalom másik összetevője, hogy a „csatorna mindörökre nyitott és szabad”5 lesz minden nemzet előtt azonos feltételekkel, vagyis deklarálja a szabad áthaladás jogát, amit a két állam együttesen, feltétel nélkül garantál, ha kell, akár egymással szemben is. A szerződés ezt a semlegességet kiterjeszti mindennemű, a két óceánt összekötő közlekedési útvonalra, legyen az vízi vagy szárazföldi, így általános jelleget adva annak. Azaz a csatorna semlegessége ekképpen definiálható: a csatorna földrajzi területén nem lehet foganatosítani semmiféle háborús cselekményt, és az ott folyó közlekedés mindig nyitott és szabad lesz minden állam előtt, amiről a szerződő felek kötelessége gondoskodni.

A semlegesség kérdése történeti előzményeinek felvezetése közben, egy kis kitérőként hazafias büszkeséggel kell megemlíteni, hogy honfitársaink is meghatározó szerepet játszottak a „nagy vállalkozás” létrehozásában.

Láthattuk, hogy míg a két nagyhatalom egymást közt megegyezett egy majdani csatornáról, addig a kor harmadik nagyhatalma, Franciaország is belépett a képbe. Ugyanis a csatornára vonatkozó kizárólagos jogokat egy francia vállalkozás szerezte meg, és a csatorna építése ezen francia vállalkozás keretében Ferdinand de Lesseps, a „Nagy Francia”, a Szuezi-csatorna hősének vezetésével indult meg. Bár Franciaország állami szinten nem vett részt ebben a beruházásban, de szinte az egész francia társadalom felsorakozott Ferdinand De Lesseps zászlaja alatt, és ezért beszélhetünk Francia Csatornáról, amely később csúfos bukásba torkollott, és így az egész francia társadalom együtt bukott a vállalkozással, és vált „Panama Franciaország szégyenévé”.6

Magyarok szerepe a csatorna építésében

De ha a francia vállalkozásról beszélünk, nem mehetünk el szó nélkül Türr István tábornok alakja mellett. Türr nagy ívű katonai karriert tudhatott magának, több uralkodó hadseregében megfordult, ám igazi érdemeket Garibaldi, majd az olasz király szolgálatában szerzett. Emellett a magyar emigráció egyik vezető alakjává vált 1849 után, aki a hadipályától visszavonulva több csatorna munkálataiban vállalt vezető szerepet, így a Panama-csatornáéban is. 1876-ban létrehozott „egy magántársaságot egy óceánközi csatorna megalkotása előkészületeinek finanszírozására”.7 A társaságot Türr-szindikátusnak nevezték el, amely megszerezte a kizárólagos jogokat Bogotától a területén való vizsgálódásra, a legjobb útvonal megtalálására és a csatorna megépítésére. A szindikátus 1876 novemberében útnak indított egy expedíciót Türr sógorának és egyben III. Napóleon unokaöccsének, Lucien Bonaparte Napoleon Wyse vezetésével. Kevesen tudják, hogy az expedíciónak magyar résztvevője is volt, Gerster Béla személyében! A fiatal mérnöknek ez irányú tevékenysége mára sajnos a feledés homályába veszett.

Gerster Kassán született 1850. október 20-án. A műegyetemet Bécsben végezte, 1874-ben bécsi városi mérnök lett, majd később a Ferenc-csatorna építésének főmérnöke. Megtervezte a vukovár–sabáci és a felső-kulpai hajózócsatorna nyomvonalát. 1876-ban részt vett a Panama-csatorna legjobb átvágási nyomvonalát kijelölő expedíció munkájában. 1877-ben Gerster Béla kapott felkérést, hogy tudományosan dolgozza fel az expedíció anyagát. 1878-ban elkészült jelentésében elsőként javasolta a Panama-csatorna megépítését. 1897 és 1904 között a Magyar Földrajzi Társaság alelnöke volt, neve inkább úgy ismert, mint a Korinthoszi Csatornaépítő Vállalat igazgató-főmérnöke, a csatorna tervezője és kivitelezője.

... az akkori politika színejava belekeveredett.

1878-ban a Türr-szindikátus megbízásából, annak nevében Wyse szerződést kötött Kolumbiával, amiben a szindikátus javára megszerezte a kizárólagos jogokat a csatorna megépítésére.8 A szerződés a Salgar–Wyse nevet kapta Salgar kolumbiai külügyminiszter és Wyse után. A szerződés „engedmény 99 évre egy 400 méter széles területre”. 9 Tehát a szindikátus 99 évre bérbe vette Kolumbia területét, hogy ott nemcsak jogosultságként, de egyben kötelezettségként egy csatornát építsen és működtessen.

A nagyszabású vállalkozás azonban hamar kudarcba fulladt, a több ok közül mégis a mértéktelen pazarlást, sikkasztásokat kell kiemelni, amelyek a 1888. évi csődhöz vezettek, és ezt követően az 1893-ban kirobbant sikkasztási, vesztegetési botrányhoz, amibe az akkori politikai élet színe-java belekeveredett. Így megpecsételődött egy nagyreményű álom sorsa, amely álom életeket döntött romba. „Kevés olyan család maradt, akit nem érintett a Panama-botrány.”10 A francia vállalkozás kudarcán fellélegzett az amerikai kormány, és újabb lépéseket tett egy amerikai fennhatóságú csatorna kivitelezésére.

Utolsó állomás a Panama-csatorna-szerződések történeti előzményei előtt az 1901-ben megkötött Hay–Pauncefotte-szerződés, amely a második olyan bilaterális egyezmény Nagy-Britannia és az USA között, aminek tárgya az óceánközi csatorna. A 20. század elejére megváltoztak az erőviszonyok, az USA gazdasági és politikai nagyhatalommá lépett elő, és „egyértelművé vált, hogy szándéka megszerezni a teljes kontrollt az építendő csatorna felett”.11 Ennek a szándéknak megvalósításában az 1850-ben megkötött Clayton–Bulwer-szerződés nagy akadályt jelentett, így „első lépése az volt, hogy hatályon kívül helyezte azt az 1901. évi Hay–Pauncefotte-szerződéssel.”12 Ezzel az egész világ számára egyértelművé tette, hogy az USA-é a kizárólagos jog a csatornához, amit Nagy- Britannia tekintélye erősített meg.

A szerződéssel minden akadály elgördült az elől, hogy az USA kizárólagos jogosultként építse meg a csatornát. Ugyanakkor „ezek a jogok nem korlátlanok és teljesek, hanem korlátozottak”.13 Korlátait le is fektették azzal, hogy kimondták, hogy a csatorna „szabad és nyitott lesz” minden nemzet számára azonos feltételek mellett. Egyetlen előírt feltétel, hogy a többi államnak el kell fogadnia és be kell tartania a szabályokat.

Másik jelentősége a szerződésnek, hogy újonnan lefektette a csatorna semlegességének alapjait, párhuzamot vonva a Szuezi-csatornával, azzal, hogy átvették az azt szabályozó 1888. évi Konstantinápolyi szerződés egyes rendelkezéseit. Bár itt egy bilaterális nemzetközi szerződésről van szó, de „az összes nemzetet összefogja azzal, ha azok elfogadják szabályait” 14, amelyek a csatorna használatának feltételei.

A Panama-csatorna semlegessége az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szer ződés fényében

Az 1903-ban – kalandos úton – megkötött Hay–Bunau-Varilla-szerződés volt az első kétoldalú nemzetközi szerződés az USA és frissen – 1903-ban – megalakult Panamai Köztársaság között a Panama-csatornáról, amely szerződés együtt született Panamával, ha nincs a szerződés, nincs Panama sem. Ez megállapodás a későbbi Panama-csatorna-szerződések „alfája és ómegája”, amely közel 70 éven át megállapítja a csatorna jogi státusát és egyúttal a panamai állam jogi helyzetét is. Olyannyira meghatározta Panama 20. századi történelmét, hogy alapvető, általános, politikai törekvéssé, már-már létkérdéssé vált ezen szerződés későbbi felülvizsgálata. Azt is mondhatnám, hogy ez a szerződés „egy protektorátust hozott létre, politikai és gazdasági értelemben gyarmatot létesítve Panamából”.15

Témám szempontjából is releváns jelentősége van, hiszen ez az első, csatornára vonatkozó szerződés, amelynek semlegességre vonatkozó rendelkezései, szabályai már a gyakorlatban is érvényesültek. Ezért a szerződés fényében, annak rendelkezései alapján most bemutatom a semlegesség problematikáját.

A szerződő felek a preambulumban egy az Atlanti-óceán és a Csendesóceán közötti, a panamai földsávon megvalósuló vízi közlekedést szolgáló csatorna megépítését tűzték ki fő célul. A szerződés főbb irányvonalai a következők, amelyek közül én csak az elsővel foglalkozom részletesen:

a) A szerződésben lefektetett állandó semlegesség elve, és annak az erődítmények létesítéséhez való joggal való összeegyeztethetőségének problémája. b) A szerződéssel létrehozott Csatorna Övezet jogi helyzetének felvázolása, bemutatása és annak a Panamai Köztársasághoz való viszonya. c) A panamai állam szuverenitása és az USA által megszerzett jogok közötti kapcsolat: azaz, miként érinti a Panamai Köztársaság szuverenitását

  • egyrészt az, hogy az USA területi szuverén jogokkal rendelkezik a panamai államterületen, nevezetesen a Csatorna Övezetben;
  • másrészt az, hogy az USA bármikor, ha szükségesnek látja, akár katonai erő alkalmazásával, beavatkozhat a panamai állam életébe.

A Panama-csatorna semlegessége

Az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződés meghatározó rendelkezése, hogy

  • egyrészt kimondja a Panama-csatorna és az ahhoz tartozó Csatorna Övezet állandó semlegességét,
  • másrészt, hogy azt minden nemzet szabadon használhatja, vagyis deklarálja a hajózás szabadságának elvét „pro mundi beneficio” („a világ javára”, ahogy ez a mottó a panamai címerben is olvasható).

A Panama-csatorna állandó semlegességének deklarálása és az azon való szabad hajózás elvének lefektetése a szerződés egyik legfontosabb rendelkezései közé tartoznak. A csatorna semlegességét szinte minden korábbi, az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződést megelőző egyezményben kimondták. Az USA és Nagy-Britannia között 1901-ben megkötött Hay–Pauncefotte-szerződésben állapították meg alapelvként, és alapvetően ezen szerződés vonatkozó rendelkezéseit határozták meg kiindulópontnak azzal, hogy azokra hivatkoztak.

Az 1903. évi szerződés XVIII. cikkelye kimondja, hogy „amint elkészül, a csatorna és annak bejáratai semlegessé és szabaddá válnak a hajózás előtt örök időkre, az Egyesült Államok és Nagy-Britannia által 1902. november 18-án kötött szerződés III. cikkelyének 1. pontjában lefektetett feltételek szerint és a többi rendelkezéseinek megfelelően”. Ez a következőket jelenti:

  • Minden nemzet hajója, legyen az kereskedelmi vagy hadi, szabadon használhatja a csatornát.
  • Az előzőből levezethető az az elv, hogy semmiféle gazdasági, politikai, katonai vagy egyéb diszkrimináció nem alkalmazható az áthaladó hajókkal szemben.
  • A csatorna sohasem vehető blokád alá és területén sem lehet semmiféle háborús cselekményt végrehajtani.
  • Az USA-t megilleti a jog, hogy katonai rendőrségével megvédje a csatornát a zavargásoktól és a tiltott cselekményektől.
  • Az állandó semlegesség vonatkozik a csatornához tartozó épületek, kiszolgáló létesítmények és minden az építéshez, fenntartáshoz és működtetéshez szükséges dologra.

Látható tehát, hogy a csatorna tekintetében az állandó semlegesség érvényesül, amely különleges státust kizárólag az USA garantálja és tartja fenn – elvileg – még akkor is, ha az hadviselő fél lenne.16

A semlegesség és az erődítmények építésének joga

Az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződés vitatott rendelkezései közül magasan kiemelkedik a semlegesség és az erődítményeknek, a militarizáció összeegyeztethetőségének kérdése. Azaz összeegyeztethető-e a Panama-csatorna állandó semlegességével az, hogy ezen a semleges területen az USA erődítményeket létesítsen a szerződésre alapozva, és ezen is túlmenve katonai bázisokat, kiképzőtáborokat tartson fenn a Csatorna Övezetben.

„Alapvető ellentmondás van a szerződés XVIII. cikkelyében lefektetett állandó semlegesség elve és a XXIII. cikkely által biztosított erődítmények építésének lehetősége között”.17 Ugyanis egyes észak-amerikai nemzetközi jogtudósok szerint az állandó semlegesség általában összeférhetetlen még az egyszerű haderő fenntartásával és az erődítmények építésével is. Sőt, egyenesen úgy vélik, hogy az állandó semlegesség kizárja az erődítmény létesítésének lehetőségét, és ugyanúgy fordítva, erődítmény építése megszünteti a semleges állapotot.18 Mások nézete szerint az állandó semlegesség csak azon erődítmények létjogosultságát zárja ki, amelyek kizárólag az egyik hadviselő félnek hajtanak hasznot. Nagy általánosságban azért megegyeznek a vélemények abban, hogy a semlegesség alapvetően nem zárja ki a saját haderő és katonai létesítmények védelmi célzattal történő fenntartását, ellenben egyértelműen kizárja azt a lehetőséget, hogy idegen, külföldi katonai alakulatok állomásozzanak, illetve katonai bázisok létesüljenek ezen a semleges területen. Ezek alapján, háború idején a semleges államnak is megvan a lehetősége és a joga, hogy hadműveleteket hajtson végre, de kizárólag a semlegesség védelme érdekében.

... tilos külső államnak semleges területeken erődítményeket emelni ...

Ezek után a szerződés XXIII. cikkelye azt mondja ki, hogy „az Egyesült Államok jogosult rendőrségét, szárazföldi és vízi haderejét igénybe venni, illetve erődítményeket építeni, ha bármikor a csatorna, vagy az azon áthaladó hajók, illetve a kiszolgáló létesítmények biztonsága és védelme érdekében az szükséges”.

A szerződés kitételei alapján a következők állapíthatók meg:

  • Megengedett a Csatorna Övezetben erődök létesítése.
  • Kizárólag az USA jogosult erre, és, hogy szárazföldi és vízi hadseregét alkalmazza az említett területen.
  • Kizárt annak lehetősége, hogy az USA légi haderejét is bevesse vagy állomásoztassa a Csatorna Övezetben.
  • Ezek az észak-amerikai jogosultságok korlátozottak, kizárólag a csatorna biztonsága és védelme érdekében alkalmazhatók.
  • Az USA nem gyakorolhatja ezen jogait béke idején, csak, ahogy azt a szerződés egyértelműen és világosan kimondja, szükség idején, vagyis háborús helyzetben.19

Ez a szabályozás megegyezik azon szerzők álláspontjával és a saját véleményemmel is, amely szerint lehetséges védelmi céllal katonai jelenlét az állandó semlegessé nyilvánított területeken. Viszont ezen túlmenően, azzal az általánosan elfogadott tétellel, hogy tilos külső államnak semleges területeken erődítményeket emelni és katonaságát állomásoztatni, semmiképpen sem egyeztethető össze. Ezért ez a rendelkezés – véleményem szerint – a csatorna állandó semlegességét kérdőjelezi meg, még akkor is, ha kifejezetten kimondja, hogy erre csak akkor van mód, ha ténylegesen szükséges.

Ezen túl ez a rendelkezés ellentmond a még hatályban lévő 1901. évi Hay–Pauncefotte-szerződésnek is, amely megtiltja mindkét szerződő félnek – így az USA-nak és Nagy-Britanniának –, hogy erődítményeket építsenek a semlegesnek kimondott övezetben. Ezen szerződés első tervezetét a brit kormány pont azért utasította vissza, mert az megadta volna az USA-nak az erre vonatkozó jogot.20

Azaz a XXIII. cikkely szabályozása nem csak a Panama-csatorna tekintetében többszörösen lefektetett állandó semlegesség elvébe ütközik, hanem figyelmen kívül hagyja az 1901. évi Hay–Pauncefotte-szerződés rendelkezéseit is, és akkor még nem is beszéltünk a tényleges északamerikai gyakorlatról, amely jelentősen túllépte a szerződés szabályait, számtalanszor egyszerűen megszegte azokat. „Amíg a szerződés deklarálta a csatorna állandó semlegességét, addig az USA gyakorlata teljes mértékben semmibe vette ezt a kijelentést, az alapvetően ellentétes volt a szerződés célkitűzéseivel.”21 Mert:

a) Először is a szerződés a védelmi erődítések építéséhez való jogot adta meg az USA-nak. Nem fér ahhoz kétség, hogy a szerződés itt kifejezetten védelmi célzattal megépítendő erődítményekről beszél, amelyek kizárólagos funkciója a védelem, nem pedig egy esetleges támadás megindítását szolgálják. Így a szabályozással teljes mértékben összeegyeztethetetlen az, hogy az USA katonai bázisokat hozott létre és tartott fenn a Csatorna Övezetben, szám szerint 14 katonai bázist létesített minden típusból, beleértve a légi bázisokat is, amelyekre nem terjedt ki a megszerzett jogosultság. „Még súlyosabb, hogy ezek a bázisok nem kizárólag a csatorna biztonságát és védelmét szolgálták, vagyis nem feleltek meg a szerződés rendelkezéseinek, tehát létesítésük nem volt legális. Funkciójuk több volt ennél, nem más, mint az USA céljait szolgálták, tulajdonképpen az észak-amerikai hadsereg déli parancsnoksága számára épültek.”22 Az észak-amerikai kormány többszörösen figyelmen kívül hagyta a megkötött nemzetközi szerződést, egyszerűen semmibe véve azt, nemzetközi szinten mégis eltűrték ezt a magatartást. „Nem hagyták jóvá, csupán taktikai megfontolásból eltűrték az USA privilegizált helyzete miatt az 1. világháború alatt és azt követően, és mindez egyetlen okkal volt összeegyeztethető, nevezetesen a csatorna semlegességének észak-amerikai részről való garantálása miatt.”23

b) Másrészt az USA a semlegesség tekintetében más jogsértést is megvalósított az 1. világháború alatt. A szerződés ugyanis kimondta, hogy az USA-nak akkor is biztosítania kell a csatorna semlegességét és azon való szabad hajózás jogát minden nemzet számára, ha maga is hadviselő fél. Az 1. világháború kitörésekor az USA semlegesnek kiáltotta ki magát és eleget is tett az ezen állapotból fakadó kötelezettségeinek, azaz minden nemzet hadihajója szabadon használhatta a csatornát. Majd amikor 1917-ben belépett a háborúba, a hadviselési szabályzatát kiterjesztette minden igazgatása alatt álló területre, így a csatornára és a Csatorna Övezetre is. 1917. május 23-án Wilson amerikai elnök közleményében kihirdette, hogy a csatorna semlegességének védelme érdekében az USA semmilyen ellenségének és azok szövetségeseinek sem hadi, sem polgári hajójának nem engedélyezi a Panama-csatorna, illetve a Csatorna Övezet vizeinek használatát. Azonnal a tettek mezejére is lépett, eleget téve a nyilatkozatnak, és elfogott 6 német felségjelű hadihajót, amelyek a csatorna területén tartózkodtak.24

Kérdés, hogy milyen jogon hirdette, hirdethette ki ezt a szabályozást az amerikai elnök, önkényesen megszegve a Hay–Bunau-Varilla-szerződés szabályait, a szabad hajózás elvét? Joga volt-e az USA-nak egyoldalúan megváltoztatni egy nemzetközi szerződés tartalmát?

Az USA az 1903. évi szerződés megfogalmazásakor, megalkotásakor egyszerűen semmibe vette egyrészt a korábbi nemzetközi egyezmények szabályozását, emellett még az egyazon szerződésen belüli rendelkezésekkel is ellentmondást okozott. Mindezeket tetézve, joggyakorlata során alapvetően mindenfajta kötelező, szerződéses előírást megszegett. De megtehette, mert a nemzetközi közösség szemet hunyt jogsértései felett, mivel egyedül az USA garantálta a Panamacsatorna semlegességét.

„Végül is az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződés megalkotta a Panama- csatorna rendjét, amelynek fényében az állandó semlegességnek kellett érvényesülnie, legalábbis papíron.”25

A semlegesség az 1977. évi Torrijos–Carter-szerződések alapján

Az előbbiekben tárgyalt Hay–Bunau-Varilla-szerződés több mint hét évtizeden keresztül volt hatályban és szabályozta a csatorna semlegességét. Míg végre a ’70-es évek közepére hosszú küzdelmeket követően Panama új vezetőjének, Omar Torrijos tábornoknak sikerült elérni az amerikai kormányzatnál, hogy vizsgálják felül a századelőn megkötött megállapodást és új szabályozást alkossanak. Így ünnepélyes keretek között 1977. szeptember 7-én Washingtonban a Panamai Köztársaság és az USA megkötötte a Torrijos–Carter-szerződéseket. Az aláírásra az Amerikai Államok Szervezetének székházában került sor, panamai részről Omar Torrijos kormányfő, míg az USA képviseletében Jimmy Carter elnök írta alá a dokumentumokat.

Egyidejűleg két nemzetközi szerződést kötöttek meg:

  • a Panama-csatorna-szerződést és
  • a csatorna állandó semlegességére és a Panama-csatorna működésére vonatkozó szerződést, amely kiegészült egy protokoll megállapodással, amelyhez szabadon csatlakozhat bármely állam.

A szerződéseket a Panamai Köztársaság 1977. október 23-án ratifikálta, észak-amerikai részről a ratifikációra csupán 1978. áprilisában került sor. Így a szerződések 1979. október 1-jén léptek hatályba.

Az 1977. évi Panama-csatorna-szerződés

A Panama-csatorna-szerződéssel a panamai nemzet 70 éven át tartó küzdelme ért célba, a Panamai Köztársaság visszaszerezte szuverenitását területe felett, és megkapta 1999. december 31-től kezdve a Panamacsatorna irányítását. A szerződés legfontosabb politikai, nemzeti hatásait a következőkben lehet összefoglalni:

  • A Panamai Köztársaság visszanyerte teljes fennhatóságát a Csatorna Övezet felett.
  • A Panamai Köztársaság tényleges részvételt szerzett a csatorna irányításában.
  • Viszonylag egyenrangú kapcsolatot teremtett az USA-val.
  • A történelmi küzdelem eredményeként a nemzeti függetlenség valóra vált.26

Az 1977. évi Csatorna állandó semlegességére és a Panamacsatorna működésére vonatkozó szerződés

1977. szeptember 7-én a Panama-csatorna-szerződés mellett a Panamai Köztársaság és az USA egyúttal megkötötte az 1977. évi Csatorna állandó semlegességére és a Panama-csatorna működésére vonatkozó szerződést, amelyet a továbbiakban csak a Semlegességről szóló szerződésnek fogok nevezni. A két szerződés közti legnagyobb különbség, hogy egyrészt míg a Panama-csatorna szerződés 1999. december 31-én hatályát veszti, addig ennek a szerződésnek nincs meghatározott végső időpontja, állandó semlegességről beszél, vagyis örök időkre szól. Másrészt a Semlegességről szóló szerződést keményebb és hevesebb kritika érte a panamaiak részéről, köszönhetően az USA által egyoldalúan eszközölt ellentmondásos módosításoknak.

... a biztonságos és szabad közlekedés biztosított mind békeidőben, mind háborúban minden nemzet hajói számára ...

A szerződés I. cikkelyében a Panamai Köztársaság kinyilvánította, hogy a csatorna mint nemzetközi vízi közlekedési útvonal a jövőben állandó jelleggel semleges lesz, mind békeidőben, mind háborúban, a szerződésben meghatározott rendnek megfelelően. Ez a semlegesség kiterjed minden, a Panama területén megépítendő nemzetközi csatornára is. Érdekesség, hogy itt csupán a panamai fél mondja ki a csatorna állandó semlegességét, az USA nem nyilatkozik a kérdésben. A Semlegességről szóló szerződésnek ez a rendelkezése hátrányosabb a Panamai Köztársaság számára, mint az 1903. évi szerződés, mert az csupán a jelenlegi csatornára terjesztette ki a semlegesség rendjét. 27 A II. cikkelyben a Panamai Köztársaság deklarálja, hogy a csatorna állandó semlegessége és a hajózás szabadsága, a biztonságos és szabad közlekedés biztosított mind békeidőben, mind háborúban minden nemzet hajói számára egyenlő feltételek mellett. A rendelkezés kifejezetten hangsúlyozza a diszkrimináció tilalmát, amely alapelvnek mindenképpen érvényesülni kell.

A szerződés csak a következő feltételeket szabja, amelyek mindenki számára egyformán kötelezőek:

  • A használati díj kifizetése.
  • A III. cikkelyben meghatározott rendszabályok betartása.
  • Az áthaladó hajók nem alkalmazhatnak ellenséges cselekedeteket a csatorna területén.
  • A szerződés szabályainak és feltételeinek megtartása.

A rendelkezések egyértelműek, a megállapított rend mindenki számára azonos feltételek mellett biztosított.

A IV. cikkelyben az USA vállalta, hogy a Panamai Köztársasággal közösen fenntartja a csatorna semlegességét. Ez mintegy garanciát jelentett nem csak a panamai állam számára, de a csatornát használó többi állam számára is. Az V. cikkely kimondja, hogy „a Panama-csatorna-szerződés lejártát követően kizárólag a Panamai Köztársaság irányítja a csatornát és tarthat fenn katonai haderőt, védelmi létesítményeket nemzeti területén”. Ezzel a rendelkezéssel kívánták egyértelművé tenni, hogy az USA számára engedélyezett jogok a 2000. évtől kezdődően megszűnnek, ezen időpontot követően a panamai állam kizárólagosan gondoskodik a csatorna állandó semlegessége védelméről. A későbbiekben látni fogjuk, hogy a „De Concini fenntartás” fényében nem ilyen egyszerű a helyzet.

Összefoglalva, a Semlegességről szóló szerződés a Panama-csatorna állandó semlegességét megteremtő rendjét hozta létre, amelyet a Panamai Köztársaság egyedüliként deklarált, de mellette az USA is közreműködik ezen rend fenntartásában. A Panamai Köztársaság 1977 októberében az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően ratifikálta a Semlegességről szóló szerződést, ugyanakkor az USA szenátusa késlekedett. Mivel az USA számára a csatorna mindig is kiemelkedő stratégiai-katonai és gazdasági jelentőséggel bírt, ezért a szenátus nem könnyen hajlott arra, hogy lemondjon kizárólagos jogairól. Ezért a Semlegességről szóló szerződés – amelynek védelmi, katonai aspektusai is voltak – megvitatása során számos módosítást, fenntartást kezdeményeztek, és összességében a mindössze 8 cikkellyel szemben pontosan 13 db változtatással éltek28, amelyek közül talán a legérdekesebb a De Concini fenntartás.

A vitatott fenntartást Dennis De Concini arizonai szenátor terjesztette be a Semlegességről szóló szerződés kiegészítéseként. Lényegében ez a kiegészítés fenntartja a jogot az USA számára arra nézve, hogy ha a csatornát lezárnák vagy akadályoznák működésében, akkor az USA szabadon igénybe vehet bármilyen szükséges eszközt ezen, a semlegességet sértő állapot megszüntetésére, akár katonai erejét is bevetheti a Panamai Köztársaság területén a csatorna felszabadítására. Ez egyértelműen – legalábbis számomra és a panamai közvélemény számára is – azt jelenti, hogy az USA továbbra is minden akadály nélkül élhet intervenciós jogával. Noha maga De Concini, javaslatának előterjesztése és megvitatása során fennen hangsúlyozta, hogy „itt szó sincs arról, hogy ezt úgy lehetne értelmezni, mint az USA beavatkozáshoz való jogát. Hiszen minden beavatkozás sérti az állami önrendelkezés alapvető normáját”.29 Mellette Jimmy Carter elnök is nyilvános beszédeiben kiemelte, hogy „bármely ezen jogosultság alapján foganatosított észak-amerikai cselekedet csakis arra irányulhat, hogy a csatorna állandó semlegességét biztosítsák, sohasem arra, hogy a panamai állam területi integritását vagy függetlenségét sértsék, korlátozzák”.30 Ennek ellenére a panamai elemzők, jogászok álláspontja megegyezik abban, hogy itt ténylegesen igenis az USA jogáról van szó, amely alapján 1989-ben valóban sor is került egy amerikai beavatkozásra Manuel Norriega tábornok, panamai államfő elfogására. Ezért is támadták olyan hevesen ezt a szerződést, hogy míg az 1977. évi Panama-csatorna-szerződés 2000. évvel megszüntetett minden észak-amerikai jogosultságot, ez a kitétel ezt az időpontot követően is katonai jellegű jogban részesítette az USA-t a semlegesnek mondott területen. Méghozzá ezt a jogot az USA a Semlegességről szóló szerződés időtartamának megfelelően meghatározatlan időre szerezte meg, hatálya egybeesik ezen szerződés hatályával. A fenntartás konkrétan megjelöli a beavatkozási jog gyakorlásának célját, de a történelmi példák alapján elmondható, hogy a csatorna védelmét és szabadságát igen szélesen lehet értelmezni.

A vitatott fenntartás azonban több ponton is ellentmondásba keveredik mindkét szerződés rendelkezéseivel. Így a fenntartás többek között ellentmond a Semlegességről szóló szerződés V. cikkelyének, minthogy az kimondja, hogy a Panama-csatorna-szerződés lejártát követően kizárólag a Panamai Köztársaság rendelkezhet haderővel és állomásoztathat hadsereget. Akkor újabb kérdés vetődik fel, ezek alapján ez a rendelkezés sem érvényesül teljes valójában, hiszen az USA is élhet ezzel a joggal.

Az 1969. évi Bécsi Egyezmény 19. §-a kimondja, hogy a kiegészítésnek összhangban kell állnia a szerződés céljával. Ha a szerződések célja az, hogy a 2000. évet követően kizárólag a panamai állam gondoskodjon a csatorna irányításáról és védelméről, akkor ezt az USA-nak mint szerződő félnek tiszteletben kell tartania. Ennek következményeképpen, ezzel – elvileg – a semlegesség védelmében alkalmazható beavatkozási jogával a 2000. évet követően nem élhet.31 Azaz ezek fényében a fenntartás hatálya a Panama-csatorna-szerződés hatályával együtt szűnt meg, vagyis 1999. december 31-én, amikor is az új panamai rend lépett hatályba.

Ugyanis jelenleg – elvileg – a panamai állam egyedüliként gondoskodik a Panama-csatorna zavartalan és békés működéséről és állandó semlegességéről. Ahogy a panamai alkotmány 315. §-a kimondja, hogy a Panama- csatorna a panamai állam elidegeníthetetlen tulajdona, amely mindörökre nyitva áll a békés közlekedés előtt minden nemzet számára, és hogy a csatornát, illetve annak használatát egyedül a panamai alkotmány és törvények szabályozzák.

Összegzés

A Panama-csatorna hosszú története során mindig is kiemelkedő szerepet töltött be nem csak Amerika, de az egész világ gazdasági életében. Építése már a századfordulón is élénkítő hatást gyakorolt a világkereskedelemre, és most a következő század elején hasonló változást idézhet elő a nagyszabású bővítése. De láthattuk, hogy a csatornának a gazdasági vonatkozásokon túl fontos, stratégiai, katonai és politikai szerepe is volt Latin-Amerikában.

Többek között ezért is mondták ki és rögzítették olyan korán a csatorna semlegességét, hogy semmi se zavarhassa meg nyugalmát, és tényleg valamennyi nemzet szabadon élvezhesse előnyeit.

Habár ez az állapot a valóságban csak 1999. december 31-én 12 órakor érkezett el, amikor a panamai állam megszerzett minden a Panamacsatornára vonatkozó jogot és hatalmat, és egyedüliként biztosítja a csatorna állandó semlegességét és a forgalom szabadságát. Ugyanis mint ahogy bemutattam, a csatorna semlegessége felett majd száz éven át az USA őrködött. A szabályok ugyan egyértelműek voltak a kezdetektől, hiszen a nemzetközi jogi gyakorlatnak megfelelően határozták meg azokat az 1903. évi Hay–Bunau-Varilla-szerződésben, majd azt felváltó és új rendet alkotó 1977. évi Torrijos–Carter-szerződésekben. De az amerikai irányítás eléggé sajátosan – mondhatni saját szája íze szerint – értelmezte a szerződések rendelkezéseit, és gyakran a nemzetközi jog normáiba ütköző gyakorlatot folytattak.

Jegyzetek

  • 1. Everardo Bósquez De León: Panamá en la Encrucijada Durante la Primera Mitad del Siglo XXI. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación Panamá, 1973, 104. o.
  • 2. Luis A. Diez Castillo: El Canal de Panama y su gente. Panama, 1990, 12. o.
  • 3. Ramon R. Franco V.: La Neutralidad Permanente en los Tratados del Canal. Instituto de Estudios Politicos e Internacionales, Panama, 1997, 67. o.
  • 4. Franco, i. m. 64. o.
  • 5. Clayton–Bulwer-szerződés V. cikkely
  • 6. Marc de Banville: Canal Frances. La aventura de los franceses en Panama. Ediciones Canal Valley, S. A. Panama, 2005, 108. o.
  • 7. Banville, i. m. 13. o.
  • 8. Luis I. Fitzgerald N.: Historia de las Relaciones entre Panama y los Estados Unidos. Editorial Sibauste, Panama, 2002, 36. o.
  • 9. Everardo Bósquez De León: Las Rivalidades por la Ruta en la Segunda Mitad del Siglo XIX. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 150. o.
  • 10. Banville, i. m. 109. o.
  • 11. Franco, i. m. 69. o.
  • 12. Judith M. de Salamin: El Imperialismo norteamericano. In: Boris Blanco: Relaciones entre Panamá y los Estados Unidos. Ministerio de Educación, Panamá, 1973, 190. o.
  • 13. Franco, i. m. 77. o.
  • 14. Franco, i. m. 77. o.
  • 15. Ricardi Rios Torres: El tratado Hay Bunau Varilla y la Nacionalidad Panamena. Tareas, No. 15. abr. – jun. 195, Panamá, 38. o.
  • 16. Franco, i. m. 85. o.
  • 17. Francesco Cosentini: Los Tratados y las Convenciones de la Zona del Canal de Panamá. Anuario de Derecho, Organo de Información de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad de Panamá, No. 7. 1966–1967. Ano VII, 172. o.
  • 18. Quintero: La llamada Neutralidad del Canal. Dialogo Social, No. 70. Panamá, ago. 1975, 50. o.
  • 19. Franco, i. m. 89. o.
  • 20. Quintero, i. m. 51. o.
  • 21. Franco, i. m. 91. o.
  • 22. Adolfo E. Linares: Política exterior, Tratado de Neutralidad y bases militares. Tareas, No. 104. ene. – abr. 2000, Panamá, 89. o.
  • 23. Cosentini, i. m. 172. o.
  • 24. Franco, i. m. 92. o.
  • 25. Franco, i. m. 89. o.
  • 26. Edwin Fabrega: Los Tratados Torrijos – Carter. Revista Cultural Lotería, No. 305–309. ago. – dic. 1981, Panamá, 241. o.
  • 27. Juio E. Linares: Tratado concerniente a la neutralidad permanente y al funcionamiento del Canal de Panamá de un colonialismo rooseveltiano a un neocolonialismo senatorial. Litografia e imprenta LIL., S. A. Panamá, 1983, 71. o.
  • 28. Fitzgerald, i. m. 161. o.
  • 29. Linares: Tratado…, i. m. 172. o.
  • 30. Oyden Ortega Durán: Neutralidad, defensa y no intervención en los Tratados Torrijos–Carter. Tareas, No. 86. ene – abr. 1994, Panamá, 8. o.
  • 31. Oyden Ortega Durán: La neutralidad del Canal de Panamá y el ano 2000. Tareas, No. 86. ene – abr. 1994, Panamá, 12. o.