A régiók tíz éve

Csak akartam! Csak akartam! Itt vagyok
eltaposva, mint egy szörnyeteg... Megváltó
tébolyommal eltemetve, behavazva, mint utolsó
napján a Föld széttépett papírjaim alatt...

Szomory Dezső1
DR. MEZő FERENC (PhD) egyetemi docens, Igazgatóhelyettes Észak-alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Nonprofit Kft (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.)

Tíz évesek a régiók Magyarországon. Ünnepelhetünk-e felhőtlenül? Sikeres volt az elmúlt tíz év? Ünnepléskor általában illendő magasztos és szép dolgokról írni úgy pátoszosan. A jelenlegi írás célja a valóság értékelése. Az elmúlt tíz évet az intézményrendszerben és a felsőoktatásban töltöttem. Egyszerre láttam a folyamatokat belülről és kívülről, egyszerre láttam a politikai oldalvonalról, valamint a szakértői oldalról. Mindezt az elmúlt tíz esztendőt az Észak-alföldi régióban töltöttem, a példáimat is innen merítem, kérem, ezt nézzék el nekem. Egyszóval jöjjenek a rövid számadás mondatai.

Több kérdés merülhet fel bennünk a témát körbeosonva: Miként kell a régióra tekintenünk? Szükséges szörny, tünékeny álom, kudarcunk forrása vagy szerencsénk záloga? Maga a becéző szó is árulkodó! Hát minek nevezzem? Milyen feladattal látták el? Jó feladatokat találtak a számára? Valóságos feladatok-e ezek, vagy csak a munkával járó díszkitüntetések? Megtalálta-e végső feladatát a területfejlesztés intézményrendszerei és szintjei között? Egyáltalán szükségszerű-e szembeállítani a megyével? Az ország hasznára lettek kiépítve, vagy a politika elit, esetleg csak az egyik politikai elit hátországa?

Tudjuk, hogy a régió az Unió elosztási rendszerének az alapegysége; ugyanakkor nincs előírás arra, hogy annak milyen struktúrára kell épülnie, netán hatósági vagy önkormányzati jogosítványokkal is bírnia kellene! Ez nemzeti tervezési feladat, és 2014-től ezen lehet változtatni, de kell-e, érdemes-e, közigazgatási, illetve területfejlesztési szempontból? Természetesen, pár hasábban nem tudok, és nem is akarok ezekre az igen fontos kérdésekre válaszolni. Célom nem lehet más, mint a különböző színű kérdések felvillantása! Szerény személyem végigkísérte mint felügyelőbizottsági tag és munkatárs ezt a tíz esztendőt. Voltam ostorozó és aggódó, ahogy hozta az élet. Egy dolog biztos, letagadni nem fogom ezt az időszakot, sőt örülök életemből minden percnek, melyet ilyen vagy olyan titulusban benne tölthettem, még ha olykor szomorú és felháborító dolgokat láttam és tapasztaltam.

Finoman utaltam rá, hogy a régiót és a megyét, mint térszervezési kategóriákat történelmünkben mindig szembeállították, sohasem kezelték úgy, hogy egymás kiegészítői és segítői is lehetnének. Erre utal a mottó is, hiszen az 1780 és 1790 között uralkodó II. József vezette be az ún. tartományi közigazgatást a királyi Magyarországon, háttérbe szorítva a nemesi megyéket. Közigazgatásban a latin helyett bevezette a németet, megnyitotta a hivatalokat a köznemesek és a polgári származásúak előtt, a nemesi vármegyék autonómiáját pedig megszüntette. Halálos ágyán, két rendeletén kívül, mindent visszavonni kényszerült (így a modernizációs törekvései is sírba kerültek vele együtt, mint ahogy Szomory Dezső kiváló drámájából és Fejtő Ferenc híres II. József című monográfiájából megismerhetjük). Ez a negatív momentum meghatározó életérzésévé vált a főúri politikai közösségnek, mely mindig visszaköszönt, mihelyt valami közigazgatási reformgondolat kiemelkedett, és azt meg kellett akadályozni. Dilthey2 nyomán gondolom azt, hogy a tudományos haladással mi magunk, mint emberi társas lények nem fejlődünk (az egyén erkölcsileg fejlődhet, de mint közösség...), belül megvan benne az ördögi és az angyali fél is. Ez kishazánkra különösen igaz. Olyan, mintha mindent újra-újra ismételnénk, és semmiből sem tanulnánk. A kerék meg csak forog és forog, mint egy félresikerült Hieronymus Bosch-képen3!

A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvénynek az elsődleges célja elsősorban az eurokonformitás volt, ezért jött létre a statisztikai-tervezési régió fogalma, amely paradox módon nem lépett túl a szocialista tervezési régión. Magyarország EU-csatlakozásának, illetve az Unió strukturális alapjaiból történő támogatások igénybevételének feltétele a nagyrégiós egységek kialakítása volt.

… a régiók elsősorban forrásszerző kategóriává váltak!

A nagyrégiók az európai mércéknek megfelelően átlagosan 1-3 millió népességszámmal és mintegy 2-4 magyar megyényi területtel rendelkező egységek,

amelyeket egységes mérőrendszer szerint (NUTS II.) szoktak egymással összehasonlítani. Ahhoz tehát, hogy az EU strukturális alapjaiból való részesedés szempontjából a magyarországi területi egységeket össze tudjuk vetni az Unió egyes országokon belüli régióival, szükségünk volt ilyen statisztikai-tervezési egységek kialakítására. Meg kell jegyeznünk, hogy miközben a strukturális alapokból való részesedés szempontjából a NUTS III. (megyei) és NUTS V. (települési) szinten megvoltak ezek a statisztikai-tervezési egységek és intézmények, amelyek az ily módon elérhető forrásokat képesek megcélozni, addig a NUTS II. (regionális) és NUTS IV. (kistérségi) szintet elérhető források tervezési-statisztikai és fejlesztési-funkcionális egységeit és intézményeit ki kellett építeni. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy statisztikai-tervezési szempontból a régiók elsősorban forrásszerző kategóriává váltak! A legegyszerűbb megoldást választották s lehetőleg úgy, hogy ez ne metsszen át közigazgatási határokat (megyékre gondolok), ezzel közel százéves közigazgatási vitáról sem vettek tudomást. Ez a forrásszerző kategória viszont veszélyt is jelent a jelenlegi régiók számára, a bizonytalanság sajnos bekódoltatott!

A törvény az egyes megyehatárokon túlterjedő területfejlesztési feladatok ellátására regionális fejlesztési tanácsok kialakítását tette lehetővé. Az önkéntes szerveződéssel létrejött régiók nem mindenütt feleltek meg az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998.(III. 20.) OGY határozatban foglaltak szerint meghatározott tervezési-statisztikai régióknak, és az Európai Uniónak a régiók megalakításával, azok stabilitásával szemben támasztott követelményeinek. Ezért a törvény 1999. évi módosítása az OGY határozatnak megfelelő 7 tervezési-statisztikai (régi-új) régió megalakítását és a regionális fejlesztési tanácsok létrehozását tette kötelezővé. Ez az említett születésnap!

A területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása alapvető változásokat hozott a regionális, illetve térségi szinten működő területfejlesztési szervezetek életébe, melyek egyben az európai elosztási és finanszírozási rendszerhez való csatlakozásunkat is lehetővé tették. A feladatkörök szabályozása, a területfejlesztési tanácsok összetételének megváltoztatása, a munkaszervezetre vonatkozó rendelkezések stb. alapjában új helyzetet teremtettek. Azóta eltelt tíz esztendő, s csak sejteni lehet, hogy a jövő valami újat és mást hoz! A gyakorlati tapasztalatok és működési hibák kiértékelésére nagyobb kutatási programra és terjedelemre van szükség. Néhány észrevételt viszont muszáj tennem. A regionális törekvésekkel szemben a legtöbben azt az érvet fogalmazzák meg, hogy ellensége a megyei szintnek. Éppen ezért hangsúlyozni kell, hogy a területfejlesztési törvény alapján létrejövő statisztikai-tervezési és funkcionális régiók nem közhatalmi egységek. A területfejlesztési, gazdasági régiók nem jelentettek, nem jelentenek új adminisztratív egységet, tehát nem „fölöttesei” a megyéknek, hanem a nagytérségi koordináció megyei alapon kezdeményezett színterei. Másrészt a régiók nem önkormányzati típusú közhatalmi szervezetek, vagyis nem pótolják és nem kérdőjelezik meg a területi önkormányzatok létjogosultságát. Viszont a valóságban a megyei önkormányzatiság leértékeléséhez nem vezetett, ezzel szemben a megyei területfejlesztési szint leértékelődéséhez viszont igen. Maga a fejlődési ív legegyszerűbben abban állapítható meg, hogy a Megyei Területfejlesztési Tanácsok mozgástere és funkciója halványodott (pl. 1999-ben 18 főről 8 főre csökkent a létszámuk). Ugyanakkor ez figyelhető meg a megyei ügynökségeknél is: a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Ügynökség létszáma korábban elérte a 36 főt, a regionális ügynökségé pedig verte a tíz főt. Jelenleg pl. az Észak-alföldi Regionális Ügynökség létszáma (ezután Ügynökség) minden szervezettel együtt közel 160 fő, míg a Hajdú-Bihari Megyei Ügynökség létszáma 5 fő.

A regionalizmus funkcionális kategória is, amennyiben kapcsolódik a térségi gazdaságfejlesztéshez. Ebből a szempontból a funkcionális régiók kialakítását a középtávú területfejlesztési programok koordinálása is indokolja, amely lehetővé teszi, hogy a gazdasági szerkezetük összetettsége és heterogenitása ellenére a régiókat alkotó megyék közösen határozzák meg fejlesztési prioritásaikat, és egyesítsék az ehhez szükséges erőforrásaikat. Kedvez ennek az is, hogy a regionális együttműködés feltételeként régiónkban létezik olyan többfunkciós nagyváros, mint Debrecen, mely erősítheti a regionális kohéziót, és képes bekapcsolni a térséget az európai városi munkamegosztásba, de nyomdokain szépen fejlődik Nyíregyháza és Szolnok is.

Tíz éve van regionális fejlesztési ügynökség, vagyis 10 év óta van regionális intézményrendszer Magyarországon. Természetesen az igazi kérdés az, hogy a valóságban van-e decentralizált területfejlesztési intézményrendszer? 2009-ben Heil Péter a Tokaji Konferencián (a X. Tokaji Területfejlesztési Szakmai Műhely Szeminárium, XI. 5.) a pódiumon azt találta mondani, hogy Magyarországon a decentralizáció befejeződött, egyik oldalamon ülő kolléga megjegyezte, hogy csak nem Fábryshow-ban vagyunk, míg a másik oldalamon jött a kontra, „biztos valamit tud, most meg jön a centralizáció”. Természetesen el kell ismernem, leraktuk, lerakták a regionális intézményrendszer alapjait, a felépítménye meg áll úgy, ahogy áll, és dől arra, amerre sajnos dől. Én korántsem gondolom, hogy ezzel befejeződött volna, és mindennel meg lehetnénk elégedve (erre sajnos hajlamosak vagyunk). Természetesen a válasz az, hogy nincs: nincs demokratikus autonómiája, mert nincs demokratikus választásokon legitimált testülete, ennek következtében nincs pénzügyi autonómiája sem, vagyis kézi vezérelt Budapestről és az Irányító Hatóság/októl. Kimondhatjuk, hogy felette, felettük mindezekre hivatkozva a tutela jog érvényesül, vagyis a központi gyámkodás. Tisza Kálmán miniszterelnök (1875–1890) vezette be a megyerendszer központi ellenőrzésére, melynek letéteményese a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium volt. Milyen sok minden változott azóta, és milyen kevés! Még a napokban is hallottam konferencián előadóktól, hogy regionális és megyei szinten nem tudják jól eldönteni, mi szükséges nekik. Szívesen elmagyaráztam volna számukra – suttogva, hogy meg ne ijedjenek –, mi a szubszidiaritás. Bezzeg a központban mindent jobban tudnak! Ez a gondolat nálunk örök, vissza-visszatér, mint egy igazi búvópatak.

A régiónak, a régióknak nincs nagy mozgástere, a „homokozókban leginkább Pestről játszanak”. Néha az az érzésem, hogy egy furcsa mesében élek, van is régió, meg nincs is, történnek itt döntések vagy inkább mégsem? Az NFT I-hez (Nemzeti Fejlesztési Terv I) képest – mikor egyetlen regionális operatív program létezett, és ezzel egyben volt önmaga iróniája is – most papíron létezik hét regionális operatív program. Még a stratégiai programokban meg-megjelenik, de az aktualizált akciótervekből viszont el-eltűnik a sajátosság, az üde regionális színfolt. Sokszor nem marad más, mint az irányító hatóság által gerjesztett általános régiók érdeke (tudjuk átlagos és általános nem létezik, csak statisztikai szám a papíron). Az igazi regionális megoldások az utókorra maradnak, mint testhez álló feladat. Természetesen a magasztos kohéziós célokat már-már kifigurázó területi különbségek eközben nemhogy csökkennének, esetleg stagnálnának, hanem illogikusan nőnek. Nekünk meg keserédes a szánk! Ezért is tartom nagyon, de nagyon fontos dolognak a területi alapon való monitoringozást, a visszajelzést, az eredmények pontos analitikus feldolgozását, és ezeknek, a tapasztalatoknak a bedolgozását a mindennapi munkába. A területi alapon való monitoringozást maga Brüsszel is kereste, csak nem találta, talán árulkodó lenne, olyat mutatna, ami a pozitív politikai kampányba nem férne bele?

A központi tutela viszont nem változott, gyámkodás van a régiók felett, légyen ez pénzügyi tutela, vagy a valóságos döntési kompetencia. Emlékszem, a kilencvenes években óriási viták folytak a szakfolyóiratokban: pl. a Comitatusban (a Megyei Önkormányzatok Országos Szövetségének folyóirata), „Merre megy a megye?”. Most talán újra feltehetjük: „Merre megy a régió?”, és talán újra feltehetjük: „Merre megy a megye?” Sarkítva azt is mondhatnám, hogy a politika a megyékben a közgyűlésen gyakorolja demokratikus jogait a semmi felett, míg a valóságos döntés és pénz a régióknál van (papíron), az igazi döntés pedig Budapesten. Természetesen nem gondolnám azt, hogy a regionális intézményrendszert szét kellene verni, hiszen fontos dolga, feladata volt, van és hitem szerint lesz. A rendszerben meglévő nem kevés hibáért viszont nem magát a régiókat tartom felelősnek, hanem azt a politikai elitet, akik felhasználták a tisztességtelen játszmáikban. Valljuk be őszintén; a munka dandárja itt folyik, míg a döntések túlnyomó részéről ez nem mondható el (a látszat ellenére). Viszont nem is gondolom szent tehénnek, 2014 után egy megújult és szükséges változtatáson átesett területfejlesztési intézményrendszernek kell sokkal nagyobb hatékonysággal ellátnia feladatát. Különben leszakadásunk könnyen véglegessé válhat! Az itt kinevelkedett szakembergárda komoly értéket képvisel, mellyel számolni kell, és közös felelősségünk a helyes és gondos, figyelmes irányításuk (a megfelelő rosta után). Komolyan gondolom, hogy jobban be kell csatornázni a kistérségeket a területfejlesztési folyamatokba (nem a jelenlegi Leader csoportokkal természetesen), és a megyéknek is komolyabb szerepet kellene kapni, a szubszidiaritást nekünk magunknak is komolyabban kell vennünk. Viszont azt is gondolom, hogy a régiónak több jogosítványt és nagyobb mozgásteret, plasztikusan fogalmazva, önállóságot kell kapnia Budapesttől, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségtől és a Regionális Irányító Hatóságtól.

Ha valamikor a „középszintű közigazgatás” reformja valóban megvalósul – ha megvalósul –, akkor éppen a megyei és a regionális szint között alakulhat ki valóságos munkamegosztás. Azt senki sem vitatja, hogy a központi közigazgatás területi megszervezése szempontjából a regionális igazgatási struktúra hatékonyabban és optimálisabban működtethető, mint a megyei szintű. Ezért, ha a funkcionális és a tervezési-statisztikai régiók véglegesen kialakulnak Magyarországon, akkor a középszintű közigazgatásban is jobban elválasztható lesz egymástól a helyi ügyek igazgatása és az államigazgatási feladatok ellátása. Ennek megfelelően, véleményem szerint a jövőben a központi, miniszteriális igazgatás területi (dekoncentrált) szerveit a regionális szintre kell összpontosítani, és a helyi (decentralizált) közigazgatást pedig a képviselettel rendelkező települési, illetve a megyei önkormányzatnak kell átengedni, ami feltételezi a közigazgatási feladatés hatáskörök tételes felülvizsgálatát ebben az összefüggésben is.

Mint már utaltam rá, az is kérdés, hogy a szubszidiaritás elvének megfelelően mindenekelőtt az intézményrendszert átlátható struktúra, az egyes területi szintek egyértelműen meghatározott funkciója, feladatköre, és jól lehatárolt felelősségi körök, kompetenciák jellemzik-e? Tisztázott-e egyértelműen a területfejlesztési intézményrendszer egyes elemeinek funkciója, feladata és hatásköre? Felszámolták-e a bizonytalanságokat, amelyek a tanácsok státuszával, a működési-gazdálkodási rendjével voltak kapcsolatosak? A törvény csak általános orientációt nyújtott a területfejlesztési tanácsok munkájának megszervezéséhez, ezt kiegészítették-e a végrehajtást elősegítő kormányzati rendelkezésekkel? Tisztázott-e a megyei és a regionális szintek feladatmegosztása, egymáshoz való viszonya, pályázati rendszereik eléggé összehangoltak-e? Maga a területfejlesztés is a kormányzaton belül egyre mostohább helyre került, melynek tendenciáját szerencsés lenne megállítani, sőt megfordítani!

Végül, de nem utolsósorban térjünk vissza az Ügynökség fedélzetére. A KKH (Kistérségi Koordinációs Hálózat) bizonytalan jövője fenyegető árnyékként jelenik meg az Ügynökség egén (melyről őszintén kell beszélni), és a megszűnő hazai forrás, mely kiegészítő elemként működött az EU-prioritások mellett, nehéz helyzetbe sodorja a kistelepüléseket a régióban. Mindez a feszültség egzisztenciális feszültségként is érezhetően jelen van az Ügynökség munkatársainál, melyet megnyugtatóan nehéz kezelni. Mindenesetre biztosítani kell mindenkit, hogy a felkészült, kitaníttatott munkatársakra továbbra is nagy szükség lesz, bármit is hoz a jövő, meg kell őket nyugtatni, a munkájukra, még ha esetleg más munkakörben, de továbbra is számítunk. Véleményem szerint a hazai forrásra szükség van, ha nem is abban a formában, struktúrában (melyet a jelenlegi kormány megszüntetett). A Széchenyi Terv tapasztalatait és a jelenleg megszűnő Hazai Forrás tapasztalatait ötvözni kell, illetve egy olyan új rendszert kell létrehozni, amely kiegészíti az EU-forrás célrendszerét, prioritásait és elsősorban a hazai vállalkozókat védi, segíti, abban a formában, amelyekre az EU-források nem vagy csak nehezen használhatóak fel.

A KSZ (Regionális Operatív Program Osztály, mint Közreműködő Szervezet) az ügynökség/ek elválaszthatatlan, meghatározó részévé vált, ezt a folyamatot, mely szerint a KSZ szervesen a régióban működő egység, tovább kell segíteni. Ezzel szemben: nem lenne szerencsés erősíteni, ha az irányító hatóságokhoz hasonlóan a KSZ feladatát országos rendszerek vennék át, ezzel a megyéktől, a kistérségektől csak még távolabb kerülne az ügyintézés, az esetleges ebbéli próbálkozást minden érvvel felfegyverezve meg kell akadályozni!

Maga a területfejlesztés is a kormányzaton belül egyre mostohább helyre került...

Büszkének kell lennünk az elért sikerekre, de az is fontos, hogy a sikereinkről ne csak mi beszéljünk (teljes körű disszemináció), hanem minket mások is értékeljenek, méghozzá olyanok, akikért vagyunk és cselekszünk (és most nem az Irányító Hatóság/ok/ra gondolok). Mindent összevetve köznyelven, utcai nyelvhasználatban azt mondhatom, hogy „zúzós” volt ez a tíz év, s megkockáztatom, hogy a következő tíz év se lesz könnyebb, de biztosan állíthatom, hogy sok minden függött eddig is az itt folyó munka minőségétől, és ezután sem lesz másképp, legfeljebb a formája, a struktúrája lehet más!

Jegyzetek

  • 1. Szomory Dezső: II. József császár. Dráma, 2. kiadás, Pallas, Budapest, 1918, 119. o.
  • 2. WilhelmDilthey(Biebrich,Poroszo.,1833.nov.19.–SeisamSchlern,Dél-Tirol,1911. okt. 1.): evangélikus filozófus. Heidelbergben és Berlinben teológiát tanult, majd Ranke hatására a történelem és a filozófia felé fordult. 1866: Bázelbe, 1868: Kielbe, 1871: Boroszlóba, 1882: Berlinbe hívták meg professzornak. Schleiermacher nyomában olyan életfilozófiára törekedett, melyben a vallás, a költészet és a metafizika egységes történelemként ragadható meg. Újra fölfedezte az ember esetlegességét, előkészítette a teremtés új teológia földolgozását, s ezekkel a katolikus teológiára is hatással volt. „Elsőkötetes ember”-nek nevezték, mert nagy művei töredékek maradtak. Magyarul „A történelmi világ felépítése a szellemtudományokban” c. tanulmánykötete jelent meg 634 oldalon a Gondolat kiadónál, 1974-ben.
  • 3. Hieronymus Bosch (1450 körül–1516. augusztus) németalföldi festő, a művészettörténet talán legtöbbet vitatott és legtöbbféleképpen értelmezett alakja. Festményeinek fő témája az emberi bűnök, gyengeségek bemutatása és ostorozása. Alkotásain a szimbolikus alakok és tárgyak olyan összetett, eredeti és fantáziadús ikonográfia részei, amelynek értelme még a saját korában is sokszor homályos maradt. Bosch arra használta a démonok, félig emberi, félig állati alakok és gépek képeit, hogy félelmet és zavart idézzen elő, s az emberi gonoszságot ábrázolja. Művészete, amely hosszú évszázadokra feledésbe merült, végül ösztönzést adott a 20. század szürrealista mozgalmainak.