Reform előtt, reform után..., avagy a társadalombiztosítási reform margójára

Dr. MENYHÁRT SZABOLCS doktorjelölt, Miskolci Egyetem, Munka- és Agrárjogi Tanszék

- hozzászólás Prugberger Tamás: „A társadalombiztosítás fedezetének reformjához” című írásához -

A magyar társadalombiztosítás legújabb kori fejlődésének eredményeképp 1975-től egységes társadalombiztosítási rendszer működött hazánkban, melyben az egyes biztosítási ágak (egészség-, üzemi baleset-, illetve nyugdíjbiztosítás nem különültek el egymástól. A rendszerváltás után 1997-ben került a társadalombiztosítás átfogó reformja kodifikálásra. A reformtörvények eredményeként elkülönült egymástól a nyugdíj- és egészségbiztosítás, de a balesetbiztosítás önálló kodifikálása nem történt meg. Időközben a teljes rendszer a Pénzügyminisztérium felügyelete alá került, megszüntetve az önkormányzati igazgatást, annak megfelelő átalakítása helyett. Csak egyet érteni tudunk Prugberger Tamással atekintetben, hogy megfelelően stabil és kiegyensúlyozott társadalombiztosítási rendszer csak tripartit elven megalakított önkormányzati igazgatás mellett működhet.

Sajnálatos módon az elmúlt idő bebizonyította, hogy a reform következtében nem sikerült a jogbiztonságot megteremteni, hiszen az állandóan módosuló jogszabályváltozások kaotikus állapotokat teremtettek. A szabályváltozások nagy száma elsősorban a finanszírozási szabályok terén jelent különös problémát. A járulékszabályok azt a látszatot sejtetik az állampolgárok körében, hogy a magyar társadalombiztosítás financiális megalapozottsága nem megfelelő, és a kormány mélyreható reformok helyett a toldozgatás-foldozgatás eszközével igyekszik úrrá lenni – legalábbis időlegesen – a nap mint nap felmerülő problémákon.

Bár a közvélemény folyamatosan a társadalombiztosítási rendszer reformjáról, fenntarthatóságáról, illetve fedezetéről beszél, álláspontunk szerint a társadalombiztosítás fenntarthatóságát csak az egyes biztosítási ágak rendbetételével lehet megteremteni, hiszen maga a társadalombiztosítás csak az egyes biztosítási ágak, biztosítási alrendszerek együtteseként értelmezhető.

A nyugdíjrendszer finanszírozása igen bonyolult kérdés, tekintve, hogy az 1997-es reform eredményeképp a nyugdíjrendszer vegyes rendszerként működik, ami azt jelenti, hogy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer csak a nyugdíjrendszer I. pilléreként működik, melyet kiegészít a részben magánjogi, részben közjogi elvek szerint működő kötelező magánnyugdíj-pénztári rendszer, mely nem része a társadalombiztosításnak, de ahhoz szorosan kapcsolódik. Ennek okán a nyugdíjrendszer finanszírozhatóságáról csak e két rendszer együttes vizsgálata után beszélhetünk. A nyugdíjrendszer finanszírozása járulékalapú, ami azt jelenti, hogy a biztosítottak, illetve a foglalkoztatók, továbbá az önfoglalkozásúak meghatározott mértékű jövedelemarányos járulékot kötelesek fizetni.

A magánnyugdíj-pénztártagok tagdíj fizetésére is kötelezettek. A foglalkoztatók a foglalkoztatottak részére juttatott jövedelem után nyugdíjbiztosítási járulékot fizetnek, melynek mértéke 1998-óta csökkenő tendenciát mutat, de ez év januárjától 21%-ra emelkedett (megjegyzendő ugyanakkor, hogy az egészségbiztosítási járulékok csökkenése miatt összességében nem nőttek a foglalkoztatói terhek). A foglalkoztatottak a részükre juttatott jövedelem 8,5%-át fizetik meg nyugdíjjárulékként, amennyiben viszont magánpénztári tagok is egyben, akkor az állami rendszerbe csupán a járulékalap 0,5%-át fizetik meg, mert a fennmaradó 8%-ot magánpénztári tagdíjként fizetik be. Az önfoglalkoztatók mind a foglalkoztatói, mind pedig a foglalkoztatotti járulékokat megfizetik.

A nyugdíjrendszer finanszírozhatóságáról elmondható, hogy a nyugdíjreform sok tekintetben bonyolította a helyzetet. A magánpénztárak megjelenésével a Nyugdíjbiztosítási Alap fokozatosan elesett a járulékbevételek nominálisan számítva mintegy 30 %-tól, de meg kell jegyezni, hogy a magánpénztári tagok zöme a versenyképes keresettel, s így magas járulékalappal rendelkező pályakezdők, illetve magas jövedelmű közép-korosztály tagjai közül kerültek ki, így az állami nyugdíjkassza tényleges vesztesége 30%-nál jóval magasabbra tehető. Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy a nyugdíjreform fiskális szempontból, rövidtávon tényleg segített az államháztartáson. Meggyőződésünk szerint nem volna szabad a nyugdíjrendszert kizárólag fiskális szempontoknak alárendelni, már csak azért sem, mert a nyugdíjrendszer, illetve tágabban az egészségbiztosítási rendszer bevételei nem tekinthetők a szó szoros értelmében állami bevételnek. Az általunk fizetett járulékok a mi kereseteinknek kihasított részei, melyekből az össztársadalmi szinten működtetett rendszereket – és nem az állam központi költségvetését – finanszírozzuk, hiszen arra az adók szolgálnak. Ezen esetben az állam, illetve az államháztartás csupán kezeli ezen pénzeszközöket, de nem tulajdonosa annak. Gondoljuk csak el, hogy milyen politikai következményekkel és média-felháborodással járt volna, ha a bankok állami konszolidációja úgy történt volna, hogy a kisbetétesekkel fizettették volna meg közvetlenül a konszolidációs költségeket. Lássuk be, hogy a fiskális szempontok szerint konszolidált nyugdíjrendszer vonatkozásában éppenséggel ez történt.

Amellett, hogy a kormányzat már megint velünk fizetteti meg sorozatos gazdaságpolitikai baklövéseinek árát, a nyugdíjrendszer részleges privatizálása egyben jó üzlet is holdudvar, illetve a globális pénzügyi világ számára. A magánpénztárak nem érdekeltek a költségek lefaragásában, a racionális pénzfelhasználásban, hiszen a piacon tényleges versenyhelyzet nincs. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat felszámolásával megszűnt minden olyan lehetőség, mely konkurenciát jelenthetett volna a pénztárak számára, ugyanis az Önkormányzat jogosult volt pénztár alapítására. Álláspontunk szerint az ONYF részére biztosítani kellene a jogot, hogy pénztárat alapítson. Megjegyzendő, hogy az ONYF működési költsége nem éri el a költségvetés 1%-át, míg az átlagos pénztári költség 3-4% körül mozog.

Az egészségbiztosítás vonatkozásában jelenleg még egyszerűbb a helyzet. A reformnak álcázott privatizáció előtt álló egészségbiztosítás egypilléres kötelező rendszerként működik, bár az önkéntes biztosítás lehetőség etéren is adott. Az egészségbiztosítás járulékszintjei 1998 óta viszonylagos állandóságban vannak. A foglalkoztatók 11%-os, míg a foglalkoztatottak 3, majd 4% járulékot fizettek. A legújabb módosítások eredményeképp a foglalkoztatók terhei csökkentek (de a csökkenés csupán látszólagos, mert a csökkenés mértékével egyezően nőtt a nyugdíjbiztosítási járulék-teher), ugyanakkor a foglalkoztatottak járulékszintje 75%-kal emelkedett 7%-ra. Az önfoglalkoztatók jelen esetben is mind a foglalkoztatói, mind pedig a foglalkoztatotti járulékokat megfizetik. Mindemellett a járulékfizetők körét drasztikusan kiterjesztette a kormányzat (pl.: megszűnik az eltartottak egészségügyi ellátása). Ezen intézkedésekre azért is szükség volt, mert a kampány során beígért EHO megszűnése érzékenyen érintette volna a kasszát, s már a vállalkozások terhelését sem igazán lehet hová fokozni.

Az egészségbiztosítás reformjának előszelét mindannyian érezzük: megszűnő kórházak, vizitdíj, várólisták és elégedetlen, a végsőkig elkeseredett emberek, akik joggal érzik, hogy a kormányzat a létükre tör, immáron közvetlenül is. A reform nem titkolt célja, hogy a nyugdíjrendszerhez hasonlóan kötelező kétpilléres egészségbiztosítási rendszert hozzon létre. Csakhogy az egészségbiztosítás jól működtethető felosztó-kirovó elv szerint, másrészt a nyugdíjrendszer kapcsán is csak az öregségi nyugdíjak tekintetében valósult meg a kétpillérűség. Az egészségügyben képtelenség észérvek szerint az egyes betegségek közötti különbségtétel, hacsak nem a kockázatok oldaláról közelítjük meg a helyzetet. A kormányzati elképzelés szerint az alapvető ellátások, illetve a magas költségigényű beavatkozások továbbra is az OEP kezelésében maradnának, míg az alacsonyabb költséggel végrehajtható beavatkozásokat a magánbiztosítók fedeznék. Ugyanakkor problémaként merül fel, hogy a kiszervezni készült járulékok messze meghaladják a velük finanszírozni kívánt ellátások körét, így biztosítva a profitot a piaci szereplőknek. Álláspontunk szerint mégiscsak lehet létjogosultsága az önkéntes biztosításnak az egészségbiztosítás terén. Vitatkozva Prugberger Tamással, aki elképzelhetőnek tartja a kiegészítő II. egészségügyi pillér bevezetését, véleményünk szerint, az egészségügy többpilléressé tétele csak és kizárólag német-osztrák minta szerinti ún. kiegészítő többlet biztosítás intézményének megteremtésével volna lehetséges, mely magasabb pénzbeni ellátások, illetve magasabb komfort-fokozatú kórházak szolgáltatásainak igénybe vételére szolgálhatna. Ugyanakkor teljes mértékben egyetértünk Prugberger Tamás azon megállapításával, hogy a tervezett struktúra igazgatása csak és kizárólag az önkormányzatiság szerint képzelhető el. Véleményünk szerint a tervezett egészségügyi reform alapjaiban kérdőjelezi meg a magyar társadalombiztosítás alapvető törvényét, mely szerint a társadalombiztosítás egy társadalmi szinten megvalósuló kockázatközösség, hiszen a módosabbak mentesülnek a kockázatok alól, míg a szegényebbek anyagi erőforrások hiányában lesznek képtelenek finanszírozni az egészségügyet, így az állami beavatkozás előbb-utóbb ismét elkerülhetetlen lesz, melynek árát, illetve a privatizátorok profitját is végső soron mi fizetjük meg.

A magyar társadalombiztosítási rendszer fenntarthatóságát két irányból ható reformok tudják magalapozni. Egyrészt meg kell valósítani egy intézményi-strukturális reformot, mely a rendszer makro-szintű reformjaként értékelhető, továbbá addig is, meg kell oldani néhány igen fontos tételes jogi ellentmondást, mely a jelenlegi hatályos szabályok azonnali módosításával érhető el.

A rendszer intézményi-strukturális átalakítása során elsődlegesen a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatását kellene visszaállítani, megvalósítva az önkormányzatok tripartit összetételét. Ez azért jelentős, mert az állam is, illetve a szociális partnerek egymást tudják ellenőrizni, és így garantálható a leginkább, hogy sem az állam, sem pedig a szociális partnerek nem tanúsítanak olyan magatartást, mely a rendszer stabilitását veszélyeztetné. Ugyanakkor – Prugberger Tamás nézeteivel egyetértve – a jelenlegi magánpénztárak esetében is ki kellene terjeszteni a fokozottabb állami kontrollt. Álláspontunk szerint svéd mintára kellene egy Magánnyugdíj Hatóságot létrehozni, melynek igazgatása a pénztárak és az állam képviselőiből állna. Az önkormányzati pénztárfelügyelet biztosítaná egyrészről az állami ellenőrzést a pénztárak irányába, másrészt garantálná, hogy az egyes pénztárak is fokozottabb ellenőrzést gyakorolhatnának egymás tevékenysége felett, így nagy valószínűséggel a működési költségek is csökkennének.

Elengedhetetlennek tartjuk a klasszikus biztosítási ágak markáns elkülönítését. Jelenleg csak a nyugdíj- és egészségbiztosítás különül el egymástól, de a balesetbiztosítást e két alrendszer fedezi. Ez a tény alapvetően rontja az egyes rendszerek finanszírozásának tervezhetőségét, átláthatóságát, illetve hosszú távú fenntarthatóságát. A jelenlegi helyzet azt a perverz helyzetet eredményezi, hogy a biztosítottak önmaguk is hozzájárulnak egészségbiztosítási- és nyugdíjjárulék fizetésével ahhoz, hogy munkahelyi baleset, illetve foglalkozási megbetegedés esetében megfelelő ellátást kapjanak, holott ezen kárveszélyt alapvetően a munkáltatóknak kell megfizetniük a kontinentális Európa legtöbb civilizált államában. Prugberger Tamással egyetértve, szorgalmazzuk a balesetbiztosítás önálló megszervezését és annak foglalkoztatók általi finanszírozását.

Ugyanakkor nem mehetünk el a járulékcsökkentés kérdése mellett, hiszen a magas adó- és járulékszint már-már a vállalkozások létét fenyegeti. Az Orbán-kormány már megvalósított egy jelentősebb járulékcsökkentést, mely a megfelelő adó- és vállalkozásfejlesztési politikával kölcsönhatásban javította a foglalkoztatottságot és csökkentette a munkanélküliséget, illetve szélesítette a járulékfizetők körét. Sajnos a jelenlegi kormányzat saját adó- és járulékcsökkentési terveit is semmibe véve, egyre emeli az elvonás mértékét. Elmondható, hogy Szlovákia után már Románia (!) is drasztikus járulékcsökkentésre szánta el magát. Keleti szomszédunknál a bruttó jövedelem 16%-ról 7%-ra csökkenti a kormány a munkavállalók társadalombiztosítási járulékát, míg a foglalkoztatók járulékterhei is 2%-kal csökkennek. Álláspontunk szerint a hazai viszonyok között már nem elégséges a járulékcsökkentésről beszélni, hanem valós adó- és gazdaságpolitikai reform keretében kellene újratárgyalni az elvonások feltételeit, azonban erre a jelenlegi kormányzat valószínűleg nem lesz hajlandó. Ugyanakkor a társadalombiztosítási járulékok vonatkozásában meg kellene fontolni az alternatív járulékalapok kidolgozását, illetve lehetőséget kellene teremteni a legálisan kifizetett minimálbér fölötti juttatások járulékvonzatának a társasági adóból, esetleg a fizetendő általános forgalmi adóból történő levonására. Ez nemcsak a legális bérek növekedését indukálná, de a számlagyárak visszaszorulását is eredményezné.

Összegzésképp elmondható, hogy a magyar társadalombiztosítás mindannyiunk közös ügye. Nem mindegy, hogy a kormányzat kénye-kedve szerint alakítja a feltételeket, ami gyakorlatilag a szolgáltatások visszafaragását jelenti, hanem valós alternatívákat kell kínálnunk az IMF által erőltetett „reformokkal” szemben.