Logo

Új perspektívák Lisszabon után

A differenciált integráció gyakorlati és elméleti vonatkozásai az EU-ban1

DR. KOLLER BOGLÁRKA PhD, a Zsigmond Király Főiskola Nemzetközi és Politikai Tanulmányok Intézetének oktatója és a főiskola Kék Szalag Kutatóközpontjának kutatója (Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.).

A Lisszaboni Szerződés új utakat nyitott a differenciált integráció előtt. Az Európai Parlament 2010 júniusában jóváhagyta a megerősített együttműködés legelső, precedens értékű esetét a nemzetközi válások szabályozásának területén, miután tizennégy uniós tagállam úgy döntött, hogy egymás között szorosabb együttműködést valósítanak meg. A válással végződő vegyes házasságok esetében eddig ugyanis állandó problémát okozott, hogy melyik tagállam joga alapján mondják ki a válást. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig azonban nem volt lehetőség arra, hogy az uniós tagállamok magukhoz ragadva a kezdeményezést, lépéseket tegyenek a válási eljárásaik harmonizációjára. Az európai integráció történetének legelsőként megvalósult, precedens értékű megerősített együttműködését alapul véve, e tanulmány a differenciált integráció gyakorlati és elméleti vonatkozásait mutatja be. Bár erre vonatkozó utalást már a Római Szerződés is tartalmazott, a differenciált integráció csak az utóbbi tíz évben vált az európai egységfolyamat új irányává. Ennek alátámasztására, e tanulmány bemutatja a koncepció evolúcióját, különös tekintettel a különböző politikai, jogi és tudományos értelmezésekre. Ahhoz, hogy a koncepció lényegét meg lessen érteni, és ne vesszünk el a többsebességes vagy változó geometriájú integráció, az a la Carte Európa és még legalább tizenöt különböző, olykor egymás szinonimájaként használt fogalom között, a tanulmány második része bemutatja a szakirodalomban használt legjelentősebb terminológiákat. A harmadik fejezet a Lisszaboni Szerződés megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezéseit elemzi, és amellett érvel, hogy e szerződés valóban mérföldkőnek tekinthető a differenciált integráció gyakorlati megvalósulásában. A differenciált integráció egy olyan új iránya az egységfolyamatnak, amely újraértelmezi az integrációelméletek eddig használt teóriáit, így a föderális, funkcionalista, neofunkcionalista és kormányközi elméleteket az integráció folyamata és a végcélja megítélésének tekintetében is. Következésképpen, a differenciált integráció az Európai Unió öndefiníciója és továbbfejlődése szempontjából is új ötletekkel és irányokkal szolgál. Ehhez kapcsolódva, a tanulmány legutolsó fejezete a differenciált integráció lehetséges „integráló” és „dezintegráló” hatásait veszi számba az Európai Unió határain belül és kívül is a formálódó új „klubokat” elemezve.

A koncepció – politikai, jogi és tudományos értelmezések

Definíció szerint a differenciált integráció olyan integrációt, együttműködést jelent, amelyben néhány állam (tagállam vagy külső állam) vesz részt, ezért az Európai Unión belül és kívül különböző politikai és jogi kötelezettségvállalások keletkezését jelenti, és de facto az EU-n belül és határain kívülre is átnyúlva különböző politikai közösségek létrejöttét eredményezi.

Bár a differenciált integráció lehetőségével már régóta foglalkoznak az integrációelméleti teoretikusok, valójában a 2004-ben és 2007-ben lezajlott utolsó két bővítési hullám óta övezi a kérdést kitüntetett figyelem. A szerzők nagy többsége ugyanis amellett érvel, hogy az új évezredben túlságosan nagyra nőtt és túlságosan heterogénné vált huszonhét tagú Európai Unió már más utat nem is választhat magának, csak a differenciált integrációt. Ahogy De Neve egyik tanulmányában rámutat, az európai integráció egyre inkább egy hagymára hasonlít, amely „a vizuális megjelenítése a többszintű európai kormányzásnak, amely nemcsak a különböző politikai területek közötti szegmentációt és az egyes kormányzási szintek együttes létezését jelenti, hanem az egyes európai államok csoportjait is.”2 Vagyis az európai integráció differenciáltabbá válik nemcsak a döntéshozatali szintek és politikaterületek szerint, hanem tagállami csoportosulások szerint, következésképpen területileg is.

A differenciált integráció története egészen az 1950-es évekig, az európai integráció létrejöttéig vezethető vissza. Az alapítóatyák, Jean Monnet és Robert Schuman egy olyan szupranacionális Európában gondolkodtak, amelyben minden részt vevő tagállam azonos mértékben és súlylyal vesz részt, ennek ellenére már a Római Szerződésben is találunk utalást a koncepcióra – éppen egy olyan együttműködésre, a Benelux Unióra hivatkozva, mely az alakulóban lévő európai egységfolyamat számára akkoriban több szempontból is modellként szolgált: „E szerződés rendelkezései nem zárják ki a Belgium és Luxemburg, valamint a Belgium, Luxemburg és Hollandia közötti regionális uniók fennállását és megvalósítását annyiban, amennyiben e regionális uniók célkitűzései e szerződés alkalmazásával nem valósulnak meg.”3 Következésképpen, az a megközelítés, hogy a tagállamok közül néhány egymás között magasabb fokú integrációt is megvalósíthat, mint ami az EGK-tagságból adódik, már a Római Szerződésben is benne volt. Mindazonáltal az ötvenes, hatvanas években megvalósult gyors gazdasági integráció és az EGK kezdeti sikerei nem abba az irányba hatottak, hogy az alapító tagállamok behatóbban foglalkozzanak a differenciált integráció lehetőségeivel. Ebben az időben a közös Európa-koncepció nem a megkülönböztetés, hanem az egységesülés irányába fejlődött. A hetvenes években azonban a differenciált integráció kérdése a politikai és tudományos diskurzusok középpontjába került, egy olyan időszakban, amelyben a tagállamok az olajválság negatív gazdasági és társadalmi hatásaival küzdöttek, már nemcsak az alapító hat tagállam, hanem három újdonsült tag – az Egyesült Királyság, Írország és Dánia – részvételével. E megváltozott helyzetben a differenciált integráció lehetősége az európai politikusok beszédeiben és javaslataiban is kiemelt hangsúllyal szerepelt. Willy Brandt, német kancellár 1974-ben, az Organisation Francaise du Mouvement Européen szervezetben, Párizsban arról a beszélt, hogy a kilenctagú Európai Közösségben meg kell teremteni annak a lehetőségét, hogy a szorosabb integrációt óhajtó tagállamok egymás között szorosabb együttműködést valósíthassanak meg.4

... az egységhez mindenáron történő ragaszkodás éppenhogy ellehetetleníti az előrehaladást ...

Egy évvel később a belga kormányfő, Leo Tindemans azonban hangsúlyozta, hogy a differenciált együttműködésnek mindenképpen nyitva kell állnia a későbbiekben azon tagállamok előtt, amelyek éppen akkor nem képesek, vagy nem akarnak részt venni az együttműködésben: „Jelenleg lehetetlenség olyan hiteles cselekvési programot benyújtani, amelyben az egyes tagállamok minden lépcsőfokot ugyanúgy teljesítenek. A tagállamok eltérő gazdasági és pénzügyi helyzetéből fakadóan csak eltérő teljesítés lehetséges; az egységhez mindenáron történő ragaszkodás éppenhogy ellehetetleníti az előrehaladást, és Európa felmorzsolódik. Ezért meg kell teremteni a lehetőségét annak, hogy azon tagállamok, amelyek képesek előrehaladni, kötelességük legyen megtenni azt, valamint azon tagállamok, amelyek valamely ok miatt nem tudnak, amely okot a Tanács a Bizottság javaslata alapján elismert, megtehessék. Ez azonban nem az a la Carte Európát jelenti: Minden tagállam szerződéses kötelezettsége a végső, közös célkitűzés teljesítése, csak a teljesítés ütemezése lehet eltérő.”5 Bár a hetvenes években a Tindemans-jelentés gondolatait még nem ültették át a gyakorlatba, a politikusok gyakran hivatkoztak a belga kormányfő gondolataira, valahányszor felmerült a differenciált megközelítés szükségessége.

A differenciált integráció az Európai Közösség elsődleges joganyagában először az Egységes Európai Okmány 8C cikkében jelent meg a belső piacra vonatkozóan: „A Bizottság… a célkitűzések megvalósítására irányuló javaslatainak kialakításánál figyelembe veszi azoknak az erőfeszítéseknek a mértékét, amelyeket a különböző fejlettségi szintű gazdaságoknak a belső piac létrehozása során meg kell tenniük, és megfelelő rendelkezéseket javasolhat. Ha az ilyen rendelkezések eltérésekként jelennek meg, azoknak ideiglenes jellegűeknek kell lenniük, és a közös piac működését csak a lehető legkisebb mértékben zavarhatják.”6 Az Egységes Európai Okmány 100A cikke továbbá annak a lehetőségét is megteremtette, hogy egy tagállam, amennyiben úgy dönt, kimarad egy együttműködésből, és „nemzeti rendelkezést” alkalmaz. Bár ekkor még máshogy hívták, ez valójában a későbbi „opt-out” lehetőségének első megfogalmazása.7

A Maastrichti Szerződésben tovább folytatódott a jogi koncepció evolúciója. A mediterrán országokkal ekkorra már tizenkettőre növekedett taglétszám, valamint a küszöbön álló újabb bővítések ugyanis egyre inkább igényelték a differenciált megközelítés alkalmazását.

A Gazdasági és Monetáris Unió a differenciált integráció leginkább ismert esete. A Maastrichti Szerződés rögzítette a GMU megvalósításának három fázisát, valamint deklarálta az eurózónához történő csatlakozás konvergenciakritériumait, az azonban már a GMU-ról tartott kormányközi konferencián kiderült, hogy a tagállamok érdekei és motiváció tekintetében jelentős különbségek vannak, amely előrevetítette, hogy a GMU célkitűzéseit nem minden tagállam és nem azonos időben képes teljesíteni. E feltételezés a Maastrichti Szerződés hatályba lépése után beigazolódott, ugyanis a kilencvenes évek első felében a GMU megvalósításában elkötelezett tagállamok közül is szinte valamennyi nehézségekkel küszködött a konvergenciakritériumok teljesítéséért, még maga Németország is.8 A Maastrichti Szerződés GMU-ról szóló cikkei a differenciált megközelítés szükségességét deklarálták. A Maastrichti Szerződés 109. cikke rögzítette, hogy azon országok, melyek nem tudják teljesíteni a konvergenciakritériumokat, derogációt kaphatnak.9 A Maastrichti Szerződés rögzítette a derogáció feltételeit, ugyanakkor azt is, hogy a GMU megvalósítása az Európai Unió közös célkitűzése, amely folyamatot egyetlen tagállam sem akadályozhat. Következésképpen, a konvergenciakritériumok nem teljesítéséből adódó derogációt csak átmenetinek kell tekinteni. Ez a fajta megközelítés az ún. többsebességes integráció koncepcióba illeszkedik, melynek tartalmát a következő fejezetben ismertetjük.

A Gazdasági és Monetáris Unió kapcsán a Maastrichti Szerződés azonban egy másik típusú differenciált együttműködésre, az ún. a la Carte Európa típusú derogációra is példákat szolgáltatott. A szerződéshez csatolt jegyzőkönyv szerint az EU két tagállama, az Egyesült Királyság és Dánia úgy döntött, hogy nem valósítják meg a GMU-t, nem azért, mert nem képesek rá, hanem mert úgy döntöttek, hogy nem vesznek részt ebben az együttműködésben. A brit és dán opt-out, vagyis a kimaradás ebből a közösségi politikából azonban már nem csupán átmeneti megkülönböztetést jelentett az együttműködésben részt vevő és kimaradó tagállamok között, hanem egy tartós, állandósult differenciálást. Az európai integráció történetében opt-outra elsőként a Maastrichti Szerződésben került sor, nem csupán a GMU, hanem a Szociális Politikáról szóló Jegyzőkönyv kapcsán is, az Egyesült Királyság ugyanis e területen sem kívánta mélyíteni az integrációt. Ezenkívül a második pillérben is találhatunk hivatkozást a differenciált integrációra.

Maastricht után a differenciált integráció kérdése a politikusok vitáinak központi témájává avanzsált. 1994-ben két német politikus, Wolfgang Schäuble és Karl Lamers javasolták az ún. mag-Európa megkülönböztetését az Unión belül. Az Európai Unió magállamai azok az államok, amelyek az Unió jövőbeli fejlődési irányát meghatározhatják. A német kancellár, Helmut Kohl 1996-ban többsebességes Európáról beszélt: „Nem szabad megengedni, hogy a leglassabb hajó határozza meg a konvoj sebességét. Attól még, hogy egyes tagok nem állnak készen, vagy nem képesek bizonyos lépések megtételére az integrációban, másoktól nem kell elvenni a lehetőséget, hogy előrehaladjanak, és egy magasabb szintű együttműködést valósítsanak meg, amely együttműködésnek azonban nyitva kell állnia a többiek előtt is.”10

Az akkori brit miniszterelnökhöz, John Majorhoz ezzel szemben inkább az a la Carte Európa koncepciója állt közel, egy olyan integrációé, ahol a tagállamok szabadon kiválaszthatják a nekik tetsző együttműködési területeket, és eldönthetik, hogy mely integrációkban vesznek részt. Az akkori francia miniszterelnök, Eduard Balladur ugyanakkor az európai integrációhoz szorosabban, illetve gyengébben kötődő tagállamok csoportjaiban, ún. koncentrikus körökben gondolkodott.

Az 1990-es években nemcsak a politikusok, hanem az integráció teoretikusai és jogászai is elkezdtek behatóbban foglalkozni a differenciált integráció lehetőségeivel. A differenciált integráció koncepciójának jogi evolúciójában a következő lépcsőfokot az Amszterdami Szerződés jelentette. Az ún. megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezéseket a szerződés VI/a. címének K15. cikke tartalmazta. A K15. cikk értelmében a tagállamok egymás között megerősített együttműködést hozhatnak létre, ha az alábbi feltételek teljesülnek: az együttműködés az Unió célkitűzéseivel és érdekeivel összhangban áll, tiszteletben tartja a szerződéses alapelveket és az intézményes kereteket, a tagállamok többségét érinti, nem sérti a már elért uniós vívmányokat, nem sérti az együttműködésen kívül álló tagállamok érdekeit, és nyitott marad számukra abban az esetben, ha később csatlakozni szeretnének. És végül, de nem utolsósorban az Amszterdami Szerződés világosan deklarálta, hogy a megerősített együttműködés „csak végső eszközként kerül alkalmazásra akkor, ha az említett szerződések célkitűzéseit az azokban előírt megfelelő eljárások alkalmazásával nem lehet elérni”.11

Az Amszterdami Szerződés rögzítette továbbá a schengeni vívmányoknak az uniós acquisba történő beillesztését, azzal a magyarázattal, hogy „az Európai Unió egyes tagállamai által 1985. június 14-én, illetve 1990. június 19-én Schengenben aláírt, a közös határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló megállapodások, valamint az ezekhez kapcsolódó megállapodások és az e megállapodások alapján elfogadott szabályok célja az európai integráció elmélyítése, és különösen annak lehetővé tétele, hogy az Európai Unió még gyorsabban a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggé válhasson.”12 E lépés mérföldkőnek tekinthető a differenciált integráció megvalósításában, hiszen egy eredetileg az integráción kívülről indult együttműködés vált az acquis communautaire részévé. Az együttműködési területeket tekintve, az Amszterdami Szerződés a megerősített együttműködést az első és harmadik pillérben engedélyezi.13 Később, a Nizzai Szerződés hatályba lépésével lehetőség nyílik majd a differenciált együttműködésre a második pillérben is.

A Nizzai Szerződés, amely a keleti bővítés elől elhárította a legfőbb akadályt, és alkalmassá tette az uniós intézményrendszert a nagyszámú újdonsült tag befogadására, további előrelépést jelentett a megerősített együttműködés kodifikálásában. A Nizzai Szerződés a VII. címének 43. cikkében felsorolta mindazon feltételeket, melyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy a tagállamok egymás között megerősített együttműködést valósíthassanak meg. Ilyen feltétel, hogy az együttműködés nem érintheti „azokat a területeket, amelyek a Közösség kizárólagos hatáskörébe tartoznak”; továbbá nem befolyásolhatja hátrányosan „a belső piacot..., a gazdasági és társadalmi kohéziót, nem érinti a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztését sem”.14

Az új évezred kezdetén a koncepció evolúciója tekintetében a stafétabotot ismét a politikusok vették át. Az Európai Unió jövőjéről, az ún. finalité politique-ről történő elképzeléseknek ugyanis kihagyhatatlan elemévé vált a differenciált megközelítés. A német külügyminiszter, Joschka Fischer 2000 májusában a berlini Humboldt Egyetemen tartott előadásában megkísérelte az európai egység elmúlt ötven évének tanulságait egy csokorba gyűjteni, és Európa jövője kapcsán egy mag-Európa, vagy ún. gravitációs centrum létrejöttéről beszélt. Fischer úgy látta, hogy a politikai uniót több lépésben kell megvalósítani, először azon országok körében, akik leginkább elkötelezettek. Ennek megfelelően egy olyan többsebességes Európa mellett érvelt, ahol lesznek éllovas és lassabban haladó tagállamok: „A kérdést, hogy mely tagállamok vesznek ebben részt, az alapító tagok, az eurózóna tizenegy tagállama vagy a tagállamok egy másik csoportja, lehetetlen ma még megválaszolni. Egy dolog azonban bizonyos, amikor egy gravitációs centrum létrejöttéről gondolkodunk: ez az avantgarde csoport soha sem lehet kirekesztő; nyitva kell állnia valamennyi tagállam előtt, akik részt kívánnak benne venni a jövőben. Azon tagállamok előtt, amelyek szeretnének, de nem képesek, meg kell teremteni a lehetőséget, hogy egyre közelebb kerüljenek az együttműködéshez. Átláthatóság és a nyitottság elengedhetetlen feltételei a projekt megvalósíthatóságának. E feltételek érvényesülése a tagjelöltek miatt különösen fontos. Történeti abszurditás és teljesen ostoba dolog lenne most, amikor végre Európa újraegyesül, szétbomlasztani Európát. Egy ilyen típusú gravitációs centrum érdeke a bővítés, és vonzónak kell maradnia a többi tag számára is.”15 Jacques Chirac ugyan nem tudott azonosulni Fischer azon javaslataival, amelyek egy föderatív Európa jövőképét vázolták fel, az Unió „élcsapatának” gondolata, vagyis egy többsebességes Európa azonban tetszett Chiracnak, és még ugyanebben az évben amellett érvelt, hogy ez lehet az EU továbbfejlődésének egyik jövőbeni útja, amelyben természetesen Franciaországnak tevékeny szerepet képzelt el.

Ahogy azt e példák is mutatják, a többsebességes, mag-Európa vagy gravitációs centrum koncepciók az integrációs és tagállami politikusok beszédeinek központi témai maradtak. Mindazonáltal a jogi koncepció továbbfejlődése Nizza után kissé megtorpant. Az alkotmányozási folyamat körüli mizéria és az Alkotmányos Szerződés kudarca miatt majdnem tíz évet kellett arra várni, hogy a differenciált integráció az Európai Unió alapszerződésében újra megjelenhessen.

A differenciált integráció tipológiája

... a la Carte Európa koncepció megengedi ... hogy ... szabadon válasszanak, hogy melyik együttműködésben kívánnak részt venni ...

A differenciált integráció fogalmát e cikkben mostanáig szándékosan egy átfogó, valamennyi differenciált együttműködésre vonatkozó terminusként használtam, e ponton azonban szükségszerű az egyes típusok bemutatása. Az uniós jogi dokumentumokat, politikai beszédeket és integrációs elméleteket olvasva azonban valódi terminológiai káosz tárulhat elénk. Flexibilis integráció, mag-Európa koncepció, a la Carte Európa, többsebességes, valamint változó geometriájú integráció, megerősített együttműködés, gravitációs centrum, európai élcsapat stb. – csak néhány a differenciált együttműködésre használt fogalmak közül. Az eddigi legátfogóbb kategorizáció Alexander Stubb nevéhez kötődik, aki három változó, az idő, a tér és az együttműködési terület alapján felvázolta a differenciált integráció három fő típusát. E tanulmány is e három kategóriát használja a későbbiekben az egyes típusok megkülönböztetésére. A differenciált integráció egyik fő típusa, az ún. többsebességes integráció azt jelenti, hogy a tagállamok egy csoportja, az ún. magállamok határozzák és valósítják meg elsőként a közös célkitűzéseket, azt feltételezve, hogy az egymás között megvalósított szorosabb együttműködéshez később a többi tagállam is csatlakozik majd. A második típus, az ún. változó geometriájú integrációban ezzel szemben a magállamok szorosabb együttműködése tartósan elérhetetlen marad az abban részt nem vevő tagállamok számára, amely az egyes tagállamok csoportjai között állandósult szeparációt eredményez. A harmadik, egy kulináris metaforára építő, ún. a la Carte Európa koncepció megengedi a tagállamok számára, hogy úgy, ahogy az étteremben az étlapról, szabadon válasszanak, hogy melyik együttműködésben kívánnak részt venni, oly módon, hogy a közös célkitűzések egy minimális szintjét ezért valamennyien elfogadják.16 Stubb később részletezte és továbbfejlesztette a kategóriáit, és arra a következtetésre jutott, hogy a differenciált integráció típusai gyakran átfedik egymás, ezért is nehéz az egyes használatban lévő fogalmak definiálása.17

Egy másik sokat hivatkozott szerző, Kölliker az integrációs elméletek szemszögéből vizsgálta a differenciált integrációt. Kölliker szerint a differenciált integráció az 1980-as években, a megerősödött intézményes flexibilitás következtében jött létre. Nézete szerint, a megerősített együttműködés centripetális hatással van az együttműködésben részt nem vevő tagállamokra, aminek következtében e tagállamok is egyre közelebb kerülnek az együttműködéshez, majd egy idő után maguk is résztvevővé válnak. Mindazonáltal, ahogy Kölliker is hangsúlyozta, a centripetális hatás érvényesülése nagymértékben függ attól, hogy milyen területen jön létre az együttműködés.18 Kölliker teóriáját továbbfejlesztve, de Neve szerint két útja vannak annak, hogy az együttműködésen kívül maradó tagállamokat is bevonják az együttműködésbe. Létezik egy ún. csalogató hatás, amely azt jelenti, hogy az együttműködésből éppen kimaradt tagállamok úgy vélik, hogy érdekükben áll részesévé válni a magasabb szintű kooperációnak, ezért mindent megtesznek azért, hogy ők is mihamarabb tagjaivá váljanak. De létezhet egy ún. kényszerítő hatás is, amely azt jelenti, hogy a kívül maradt tagállamok attól tartanak, hogy ha nem közelednek az együttműködéshez, akkor ez a későbbiekben előnytelen lesz számukra, és a félelem arra motiválja őket, hogy mindent megtegyenek, hogy részesévé váljanak az együttműködésnek.19

Minden eddig említett és más jelentős szerző20 a differenciált integrációt az uniós szerződések alapján magyarázták, fontos azonban megemlíteni, hogy a differenciált integráció egy sokkal tágabb kontextusban is értelmezhető.

Avbjev, éppen erre rávilágítva, a differenciált integráció három különböző típusát különbözteti meg. Elsőként említi az unió elsődleges jogforrásaiban meglévő, szerződéses alapokon nyugvó differenciált együttműködési formákat, melyek főként a szerződéses opt-outokat, biztonsági klauzulákat, külön jegyzőkönyvekben rögzített derogációkat jelentenek. A második típus alá, az EU másodlagos jogforrásai szintjén létező, minimális harmonizációra vonatkozó jogi eszközöket, értelmezési és derogatív klauzulákat jelentenek. És végül a differenciált integráció, harmadik, véleményem szerint legizgalmasabb és legérdekesebb típusa alá mindazon jogi és szabályozási rezsimek és együttműködések tartoznak, melyek először az uniós kereteken kívül születtek, és csak később váltak az acquis communautaire részévé.21 Úgy vélem, hogy éppen e harmadik típus az, melyet a tudományos vizsgálódás középpontjába kell állítani, hiszen a differenciált integráció e típusának elterjedése jelentős hatással lehet arra, hogy hogyan néz majd ki az Európai Unió a jövőben.

Differenciált integráció a lisszaboni szerződésben

A jogi koncepció evolúciójának folytatódásaként a Lisszaboni Szerződés egy újabb lépcsőfokot jelent a koncepció kodifikálásában.22 A Lisszaboni Szerződés 20. és 326–334. cikkei rögzítik a megerősített együttműködés feltételeit, hasonlóan, ahogy azt a Nizzai Szerződés is deklarálta, vagyis „A megerősített együttműködéseknek összeegyeztethetőeknek kell lenniük a Szerződésekkel és az Unió jogával… Az ilyen együttműködés nem befolyásolhatja hátrányosan a belső piacot, valamint a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót. Nem jelenthet megkülönböztetést vagy akadályt a tagállamok közötti kereskedelemben, és nem torzíthatja a tagállamok közötti versenyt.”23 A megerősített együttműködés mint végső lehetőség klauzula a Lisszaboni Szerződés szövegében is szerepel, azonban, ahogy arra az egyik szerzőpáros rámutatott: azzal, hogy a szerződés kimondja, hogy a Tanács dönthet róla, hogy mi minősül ilyen „végső lehetőségnek”, ez már nem számít olyan szigorú feltételnek24: „Megerősített együttműködésre felhatalmazást adó határozatot a Tanács végső lehetőségként akkor fogadhat el, ha megállapította, hogy az együttműködés célkitűzései az Unió egésze által ésszerű határidőn belül nem érhetők el, és ha abban legalább kilenc tagállam részt vesz.”25

A Lisszaboni Szerződés mindazonáltal leginkább azért jelent előrelépést, mert megkönnyítette a megerősített együttműködés végrehajtását. A Lisszaboni Szerződés szerint: „Azoknak a tagállamoknak, amelyek egymás között megerősített együttműködést kívánnak létrehozni…, kérelmet kell a Bizottság elé terjeszteniük, amelyben meghatározzák a javasolt megerősített együttműködés hatókörét és célkitűzéseit. A Bizottság ilyen értelmű javaslatot terjeszthet a Tanács elé. Ha a Bizottság nem nyújt be javaslatot, az érintett tagállamokat tájékoztatja ennek okairól. […] A megerősített együttműködés folytatására vonatkozó felhatalmazást a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően a Tanács adja meg.” 26

A Lisszaboni Szerződés szerint, a fenti feltételek figyelembevételével (tehát nem érintve a belső piacra vonatkozó rendelkezéseket, és nem veszélyeztetve a kohéziót, valamint a tagállamok közötti kereskedelmet és a versenyt) minden egyéb politikai területen lehet megerősített együttműködést kezdeményezni, az eljárás vonatkozásában azonban eltérések lehetnek. Például a közös kül- és biztonságpolitika területén kezdeményezett megerősített együttműködési javaslatot nemcsak a Bizottságnak kell benyújtani véleményezésre, hanem az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjéhez is továbbítani kell, aki szintén „véleményt nyilvánít arról, hogy a tervezett megerősített együttműködés összhangban van-e az Unió közös kül- és biztonságpolitikájával. […] A kérelmet tájékoztatásul az Európai Parlamentnek is meg kell küldeni. A megerősített együttműködés folytatására vonatkozó felhatalmazást a Tanács egyhangúlag elfogadott határozatban adja meg.” 27

A „klub”-hoz történő későbbi csatlakozást is szabályozta a Lisszaboni Szerződés ...

A Lisszaboni Szerződés növelte az Európai Parlament hatáskörét a megerősített együttműködésről szóló döntési eljárásban, azáltal, hogy minden esetben előírja az Európai Parlament jóváhagyását.28 Ezeken túl egy vészfékmechanizmust is beépített a szövegbe, azzal, hogy a rendőrségi és igazságügyi együttműködés, büntetőügyi területeken lehetőség van a megerősített együttműködés tagállami vétójára is. A Lisszaboni Szerződés deklarálta a megerősített együttműködés lényeges feltételét, a nyitottságot. „A megerősített együttműködés annak létrehozásakor valamennyi tagállam számára nyitva áll, feltéve, hogy azok megfelelnek az együttműködésre felhatalmazó határozatban megállapított részvételi feltételeknek. Az együttműködés bármely későbbi időpontban is nyitva áll mindazon tagállamok számára, amelyek e feltételek mellett az annak keretében már elfogadott jogi aktusoknak is megfelelnek.”29

A „klub”-hoz történő későbbi csatlakozást is szabályozta a Lisszaboni Szerződés: bármely tagállam, amely egy már működő megerősített együttműködésben részt kíván venni, „ezt a szándékát bejelenti a Tanácsnak és a Bizottságnak. A Bizottság a bejelentés kézhezvételétől számított négy hónapon belül megerősíti az érintett tagállam részvételét. Adott esetben megállapítja, hogy a részvételi feltételek teljesültek, és elfogadja azokat az átmeneti intézkedéseket, amelyek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott jogi aktusok alkalmazása szempontjából szükségesek. Ha azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek nem teljesültek, megjelöli azokat a rendelkezéseket, amelyeket a feltételek teljesítéséhez el kell fogadni, és a részvételi kérelem újbóli vizsgálatára határidőt állapít meg. E határidő lejárta után a kérelmet... újra megvizsgálja. Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek még mindig nem teljesültek, az érintett tagállam az ügyet a Tanács elé utalhatja, amely dönt a kérelemről.” A közös külés biztonságpolitika területén annyiban más a „csatlakozási eljárás”, hogy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének is be kell nyújtani a csatlakozási szándékot, valamint a Tanács a részvételi feltételek teljesüléséről vele konzultál, és csak utána hoz döntést.30 A Lisszaboni Szerződésben a fentieken túl, a közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó rendelkezések között is találunk hivatkozást a differenciált együttműködésre, az állandó strukturált együttműködésről szóló bekezdésekben: „Azok a magasabb követelményeket kielégítő katonai képességekkel rendelkező tagállamok, amelyek a legnagyobb követelményeket támasztó missziókra tekintettel ezen a területen szigorúbb kötelezettségeket vállaltak, az Unió keretein belül állandó strukturált együttműködést alakítanak ki.” 31

Mindezekkel együtt, csupán a szerződést tanulmányozva nem könynyű eldönteni, hogy a differenciált integráció evolúciójában a Lisszaboni Szerződést hogyan értékeljük. Valóban mérföldkőnek vagy csupán egy újabb lépcsőfoknak tekinthető a differenciált integráció kodifikálásában? A választ a koncepció gyakorlati megvalósításából olvashatjuk ki. Annak ellenére ugyanis, hogy a Nizzai Szerződés hatályba lépése óta már adott volt a lehetőség a tagállamoknak, hogy az uniós szerződésre hivatkozva, bizonyos (szigorú) feltételek teljesülése mellett megerősített együttműködést valósítsanak meg, erre a Nizzai Szerződés hatályba lépését követő mintegy 10 évben nem került sor.

Ez részben annak köszönhető, hogy a Nizzai Szerződés alapján nehezen volt kör vonalazható, hogy mely területeken érdemes megerősített együttműködést kezdeményezni. A belső piachoz tartozó területek, beleértve a közös agrárpolitikát, a közlekedéspolitikát, versenypolitikát és a kohéziós politikát, mind az ún. érinthetetlen területek közé tartoztak, így e területeken nem lehetett megerősített együttműködésben gondolkodni. Az, hogy a szociális politika vagy a környezetvédelem is ide sorolandók, kérdéses, hiszen mind a két terület erősen kötődik a belső piachoz.32 Mint a megerősített együttműködés potenciális célterületei olyan fajsúlyos területek, mint a gazdasági és monetáris unió fiskális és gazdaságpolitikai aspektusai, vagy a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben, vagy olyan szűkebb, marginális területek, mint a közegészségügy, turizmus eshetnek bele a potenciális célterületek közé.33

A megerősített együttműködés első megvalósulása a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése után történt, miután 2010 júniusában az Európai Parlament jóváhagyta tizennégy tagállam kezdeményezését a nemzetközi válásokra vonatkozó jogharmonizációra. Az európai integráció történetének legelsőként megvalósult, precedens értékű megerősített együttműködése tehát egy marginális területen történt, amely azonban a polgárok mindennapjait érinti, és évente mintegy 170 000 nemzetközi házasság felbontását teszi egyszerűbbé. Az egységes belső piacon egyre nagyobb fokú egyéni mobilitás miatt a határon átnyúló válási viták is egyre gyakoribbá váltak, így a kérdés rendezésének igénye egyre inkább előtérbe került. 2006-ban például Franco Frattini, az akkori igazságügyi és belügyi biztos javaslatot tett a nemzetközi válásokban alkalmazott jogharmonizációra, de akkor ez a kezdeményezés néhány tagállam ellenállása miatt nem valósulhatott meg. Svédország azért nem támogatta a kezdeményezést, mert attól tartott, hogy a svéd liberális válási jog kerülhet veszélybe. Viviane Reding, a jelenlegi igazságügyi és alapjogi biztos azonban fontosnak tartotta az előrelépést, ezért azt javasolta, hogy kezdetben csak néhány úttörő állam valósítsa meg az együttműködést.

2008-ban nyolc ország kezdeményezte a jogharmonizációt a nemzetközi válások területén. Erre vonatkozó javaslatukat hivatalosan benyújtották az Európai Bizottságnak. Az eljárás alatt további tagállamok is csatlakoztak a kezdeményezéshez, egy tagállam, Görögország pedig az eljárás alatt esett ki a részt vevő tagállamok köréből. Végül tizennégy tagállam (Ausztria, Franciaország, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Románia, Szlovénia, Spanyolország, Belgium, Németország, Litvánia, Lettország, Bulgária és Portugália) úgy döntött, hogy megerősített együttműködést valósít meg a nemzetközi válások szabályozásának területén. Miután az Európai Parlament jóváhagyta, a Tanács döntött a megerősített együttműködés megvalósításáról.

A nemzetközi válásokra vonatkozó jogharmonizáció esetében tizennégy tagállam kezdeményezésére az uniós keretrendszeren belül létrejött egy ún. mini-acquis, amely a korábbi terminológiát használva valahol a változó geometriájú és a többsebességes koncepciók között helyezkedik el. Változó geometriájú integráció, mert vannak olyan országok, mint Svédország, Málta, az Egyesült Királyság vagy Hollandia, amelyek minden valószínűség szerint tartósan kimaradnak ebből az együttműködésből. Ugyanakkor a többsebességes integráció alá is besorolható, hiszen az együttműködés gyakorlati hasznosságát látva elképzelhető, hogy új tagállamok is csatlakoznak majd az együttműködéshez.

A megerősített együttműködés fenti megvalósításán túl, a Lisszaboni Szerződésben egyéb példákat is találhatunk a differenciált integrációra, ezek azonban már inkább a korábban ismertetett a la Carte Európa típus alá tartoznak. Bár az Alapjogi Charta nem került be a Lisszaboni Szerződés főszövegébe, a szerződés mégis jogerőssé tette. Három tagállam, az Egyesült Királyság, Lengyelország, Csehország ugyan különböző okokból, de úgy döntött, hogy nem fogadják el a Charta kötelező érvényét.

Összefoglalva, a megerősített együttműködés első, precedens értékű megvalósulása, az Alapjogi Chartára vonatkozó opt-outok, az állandó strukturált együttműködésre vonatkozó rendelkezések, valamint a későbbiekben tárgyalandó, az uniós kereteken kívül születő differenciált együttműködési formák is egy új korszak nyitányát jelzik az európai integráció történetében. Ebben az új korszakban egyre inkább az uniós tagállamok különböző együttműködési körei jönnek létre, melyek rövid és hosszú távon is differenciálttá teszik az európai integrációt.

A differenciált integráció és a finalité politique

Az Európai Unióban jelenleg a differenciált integráció számos formája létezik, és úgy tűnik, hogy az európai egységfolyamat is egyre inkább a differenciált integráció keretei között zajlik majd, azonban azt jelenleg még csak találgatni lehet, hogy a differenciált integráció végső soron hogyan formálja át az Európai Uniót, milyen hatással lesz a tagállamok közötti kapcsolatokra, vagy a közösségi politikák továbbfejlődésére a jövőben. A tekintetben is leginkább csupán jóslatokba bocsátkozhatunk, hogy a differenciált együttműködési formák elterjedése vajon milyen hatással lesz az Európai Unió önértelmezésére és a legitimációjára. Bár, ahogy erre a tanulmány korábbi fejezete rámutatott, számos kísérlet történt a differenciált integráció konceptualizációjára és az egyes típusainak a meghatározására, úgy vélem, e tekintetben még mindig az út elején vagyunk. Éppen ezért ebben a részben, tágabban értelmezve a differenciált integráció fogalmát, azokat a fő kérdéseket és dilemmákat vázolom fel, amelyek, úgy gondolom, hogy az Európai Unió jövőjéhez szorosan kapcsolódnak, és továbbgondolásra érdemesek.

Elsőként az integrációelméletekhez kell fordulni, hiszen a differenciált integráció természetének meghatározásához ezen elméletek jelenthetik a kiindulási pontot. Könyvtárnyi irodalom áll rendelkezésünkre az integrációelméletekről, kezdve a neofunkcionalistáktól34, folytatva a kormányközi elméletekkel35, külön kiemelve ezen belül a liberális kormányközi elméletet36, és végül elérkezve a mostanság oly divatos többszintű kormányzás37, valamint a konstruktivisták38 elméleteihez – csak hogy néhányat említsek. De vajon hol a helye a differenciált integrációnak ezen elméletek között? Vajon a differenciált integráció maga is egy új integrációelmélet? – ahogy azt néhány szerző gondolja. De Neve például úgy véli, hogy a nagy integrációelméleti iskolák magyarázatai már nem állják meg a helyüket, és ezért „minden európai integrációs elméletet újra kell értelmezni, és a differenciált integráció folyamatának fényében egy új, megfelelő elméletet kell alkotni.” 39

Az integrációelméleti iskolák teóriái végső soron két csoportba sorolhatók: az egyik csoport vizsgálódásának középpontjában az integráció folyamata és a közös intézmények fejlődése áll, a másik csoport ezzel szemben az integráció végkimenetelét, végső formáját magyarázza. A differenciált integrációt is e két szempontból érdemes megközelíteni: egyrészt az integráció folyamata, másrészt a végkimenetele felől.40

Az integráció folyamatát vizsgálva, a differenciált integráció úgy értelmezhető, mint egy funkcionális hajtómű, amelynek működtetése a nagyobb fokú hatékonyság elérése irányába hat, és ezáltal hozzájárul ahhoz, hogy végső soron az összes tagállam között szorosabb kötelék és egy magasabb fokú integráció jöjjön létre.41 Ezen érvelésbe illeszkedően a differenciált integrációt olyan eszközként lehet értelmezni, amely arra szolgál, hogy segítsen túllépni az integráció folyamatában időről időre jelentkező patthelyzeteken úgy, hogy egyes tagállamoknak lehetőséget teremt arra, hogy rövid távon egymás között magasabb szintű integrációt valósítsanak meg.

Mindazonáltal, a differenciált együttműködésnek nem csak pozitív, az európai integrációt erősítő hatásai lehetnek. A differenciált integráció fékezheti is az integráció folyamatát, és végső soron az európai egységfolyamat gátjává is válhat. Az opt-outok története a Szociális Chartától kezdve a Gazdasági és Monetáris Unión keresztül az Alapjogi Chartáig mind erre példák. Ezek a kimaradások, távolmaradások annak a szimbólumai, hogy a differenciált megközelítés, centrifugális hatásokat is eredményezhet, melyek gyengíthetik az integráció folyamatát.42 A differenciált megközelítés elterjedésének a hatását az integrációs folyamatra olyan szabályozási és jogi rezsimek vizsgálatán keresztül lehet megérteni, amelyek az uniós keretrendszeren kívül születtek, és csak később váltak az acquis communautaire részévé.

Kormányközi alapokon értelmezve, a differenciált integráció üdvözlendő ...

A Schengeni övezet annak a példája, amikor az európai integrációs kereteken kívülről érkező kezdeményezés és megvalósítása hozzájárult ahhoz, hogy részt vevő államok között egy magasabb szintű integráció valósuljon meg, amely később a kezdetben kívülálló államok számára is vonzó klubbá tette a Schengeni övezetet, és ők is csatlakozni kívántak hozzá. Az Amszterdami Szerződés ezután jogilag is közösségi vívmánnyá tette az együttműködést azzal, hogy a schengeni acquist beemelte az uniós szerződésbe. Mindazonáltal még a schengeni sikertörténetben is számos esetleges és ad hoc megoldás volt jelen a stratégiakalkulációk megléte mellett.43 Következésképpen, ha a differenciált integráció további elterjedését anticipáljuk, akkor számtalan ismeretlen változóra kell számítani, és semmiképpen sem lehet biztosra venni a differenciált együttműködés pozitív hatásait.

Ezen a ponton fontos megjegyezni, hogy jelenleg a differenciált együttműködési formák résztvevői államok (uniós tagok és nem tagok), melyek racionális érdekkalkulációi álltak és állnak amögött, hogy részt kívánnak-e venni egy együttműködésben, vagy sem. Kormányközi alapokon értelmezve, a differenciált integráció üdvözlendő, hiszen ez lehet az útja annak, ahogy egy állam a nemzeti érdekét érvényesíti. Jelenleg valóban igaz, hogy a differenciált integráció részesei államok, úgy gondolom azonban, hogy a jövőben a helyi, regionális közösségek és az uniós állampolgárok maguk is lehetnek a differenciált integráció kezdeményezői, amely ismét új kontextusba helyezi a koncepció értelmezését. Elég itt a Lisszaboni Szerződés 11. cikkére44 hivatkozni, amely kimondja, hogy „Legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.”

A másik fontos kérdés az, hogy a differenciált integráció vajon milyen hatással lehet az európai integráció végkimenetelére, hogyan befolyásolja a finalité politique-ot? A differenciált együttműködés létrejötte automatikusan határkijelölést is jelent. Ugyanis azzal, hogy az Unión belül (és kívül is) az integrációs együttműködés különböző körei jönnek létre, az is együtt jár, hogy a „mi” és „ők” kategóriái, nemcsak a „tagállam–nem tagállam” relációban, hanem az összes együttműködési formában kialakulnak. Így például, míg hazánk, Magyarország az EU teljes jogú tagja, és a Schengeni övezethez is csatlakozott, addig az eurózóna történéseit valószínűleg még jó ideig csak kívülállóként szemléli. Ugyanakkor arra is van példa, hogy nem uniós tagállam is élvezheti némely uniós vívmány előnyeit: Norvégia az Európai Gazdasági Térség tagjaként élhet az egység belső piaca nyújtotta lehetőségekkel.

A differenciált integráció terjedése az identitásformálás szempontjából veszélyeket is rejt magában, hiszen az, hogy ki tartozik a közösséghez és ki nem, már nem olyan könnyen és egyértelműen megválaszolható. A teljes jogú tagság mellett ugyanis különböző „klubtagságok” jönnek létre, melyek exkluzivitása és értéke nagymértékben különbözhet. A differenciált integráció tehát törésvonalak keletkezését is eredményezheti az Unión belül, és az Unió külső kapcsolatrendszerében is.

Az Európai Szomszédságpolitika a változó geometriájú integrációra példa. A 2003-ban útjára indított politika célkitűzése, hogy az uniós vívmányok egy részéből a szomszédos államok is részesüljenek anélkül, hogy beleszólásuk legyen annak kialakításába. Az Európai Szomszédságpolitika létrehozza a „szomszédok” köztes kategóriáját, amely azt jelzi, hogy ezen országok gazdasági, társadalmi, kulturális és politikai értelemben is az EU-hoz kötődnek, de mégsem teljes mértékben részei az EU-nak. Egyszerűbben fogalmazva: „e partnerországok majdnem olyanok, mint mi, de mégsem teljesen”. Az Európai Szomszédságpolitika széles körű kötelezettségvállalást kíván meg a részt vevő tagállamoktól arra, hogy az „európai utat kövessék”, úgy, hogy nem kínál fel nekik teljes jogú tagságot. „Az Európai Szomszédságpolitika legalább annyira az európai identitásról szól, mint a szomszédos államokkal történő kapcsolatépítésről.” 45 Hasonlóan, a sokat kritizált, a posztszovjet államokkal kialakított Keleti Partnerség az európai értékek, normák Kelet felé történő exportját jelenti anélkül, hogy ezek az államok maguk is alakítanák a kapcsolatot. A nyugat-balkáni államokkal kötött ún. Stabilizációs és Társulási Megállapodások azonban már a differenciált együttműködés egy másik típusát jelentik, hiszen tartalmaznak hivatkozást a jövőbeni tagságra, így egy lépcsőfokot jelentenek a teljes jogú tagság elérése felé vezető úton. E megállapodások tehát a többsebességes Európa megvalósulásai az Unió határain kívül.

Az EU új keletű találmányai, az ún. funkcionális makrorégiók is a differenciált együttműködés példáinak tekinthetők. A funkcionális makrorégió egy területi egységet jelöl, uniós és nem uniós államok részvételét feltételezi, valamint különböző területeken és a döntéshozatali szinteken történő együttműködést jelent. A funkcionális makrorégió egyik célkitűzése éppen az, hogy a közös európai projektben csalódott egyéneket újra Európa és az egységfolyamat mellé állítsa, nemzeti, regionális, helyi szinten is aktivizálja őket. A funkcionális makrorégiók éppen azért funkcionálisak, mert csak a funkcionális, mindennapi gyakorlatban kelhetnek életre. Ezért inkább társadalmi, gazdasági és környezeti katalizátorként értelmezhetők.

A 2009-ben életre hívott, eredetileg hét ország által aláírt, mostanra tizennégy tagállamot számláló Európai Duna Régió Stratégia (EDRS) a Duna-régió területi, gazdasági és kulturális kohéziójának erősítését és egy új fejlesztési térség, ún. funkcionális makrorégió életre keltését célozza meg. A Duna Stratégia létrehozásának ötlete az integrációs intézményeken kívülről, tagállami kezdeményezésre, Ulm városából érkezett, ahol 2009-ben hét ország elhatározta, hogy a Balti Stratégia mintájára létrehozza és megvalósítja a Duna Stratégiát. A kezdeményezés azonban hamar bekerült az uniós prioritások közé. 2010 februárjában az Európai Tanács hivatalosan is felkérte az Európai Bizottságot, hogy 2010 végére dolgozza ki az Európai Unió Duna térségre vonatkozó makroregionális stratégiáját. A magyar elnökségi félév alatt további előrelépésként 2011. április 13-án az Általános Ügyek Tanácsa elfogadta az Európai Duna Régió Stratégiát, melyet 2011. június 24-én az Európai Tanács is jóváhagyott. A Duna Stratégia tehát ma már uniós stratégia, amely az EU 2020 részét is képezi, és deklaráltan az EU gazdasági és társadalmi és területi kohéziójának az erősítéséhez hivatott hozzájárulni, oly módon, hogy nem teremt rá új forrásokat, nem alkot új közösségi jogszabályokat, és nem hoz létre új intézményeket sem.

Az Európai Duna Régió Stratégia célkitűzései azonban igen ambiciózusak, hiszen a térbeliség új koncepcióját jelenítik meg az Európai Unióban, egy olyan funkcionális makrorégió életre keltését, amely éppen „a funkcionalitásán”, „a működőképességén” keresztül válhat valódivá, vagyis nem egy adminisztratív vagy mesterségesen létrehozott területi egységet jelöl.

Az újonnan érkező tagállamok befogadása ... hosszú és nehézségekkel terhelt folyamat ...

Románia és Bulgária csatlakozásával a Duna uniós folyóvá, transzeurópai folyosóvá vált, amely összeérve a Rajnai folyosóval összeköti a Fekete-tengert az Északi-tengerrel. Ez azt jelenti, hogy a térség Európa egyik stratégiailag jelentős pólusává válhat. A Duna völgyében megvalósuló szorosabb régiós, lokális együttműködés azonban nem állhat önmagában. Az európai uniós együttműködésbe beleágyazva, a közös európai projekt egyik erősítőjeként és az európai uniós identitás egy új elemeként értelmezhető. Következésképpen magát az Unió öndefinícióját is érinti. Gondoljunk csak bele: az 1950-es években északnyugati pólusú integráció fokozatosan vett fel mediterrán, északi arculatot, amely tovább bővülhet egy közép- és délkelet-európai értelmezéssel, amennyiben az EDRS megvalósításának konkrét eredményei is látszani kezdenek.

És végül, de nem utolsósorban érdemes arról is szót ejteni, hogy amennyiben a differenciált integráció valóban elterjed az Európai Unióban, a bővítés fogalmát sem lehet majd az eddigi értelemben használni. Az egymást átfedő együttműködési körök és tagállami csoportosulások létezésével a bővítés új kontextusba kerül. Ahogy az európai integráció történetéből ismert, valamennyi bővítési hullám kihívást jelentett az Európai Közösségnek. Az újonnan érkező tagállamok befogadása ugyanis hosszú és nehézségekkel terhelt folyamat mind az új, mind a régi tagállamok számára. Hiszen a korábban a közösségen kívülinek tekintett egyének egyik napról a másikra uniós állampolgárokká válnak, vagyis a közösség tagjaivá avanzsálnak. A korábbi kívülállók befogadása, amellett, hogy nyilvánvaló előnyökkel szolgálhat az egész közösségre nézve, áldozatokat is jelent mind a két oldalon. Egy új érában, a differenciált együttműködés korszakában azonban a bővítés is már csak többes számban létezik majd: az EU-hoz történő csatlakozás csak az egyik formája, hiszen más „klubokhoz” – az eurózónához, a Prümi Szerződéshez, az Európai Duna Régió Stratégiához – is lehet csatlakozni, amelyek mindegyike különböző értékű tagságot jelent. Továbbá, amennyiben egy ilyen klub a mélyítés mellett kötelezi el magát, ez növelheti a klub exkluzivitását és a tagság értékét, amely azzal is jár, hogy zártabbá válik, és a kívülállók számára nehezebb lesz a csatlakozás.

Összegzés

Ma már a differenciált integrációnak széles körű szakirodalma létezik, ennek ellenére számos nyitott kérdés kering még a koncepció meghatározása körül. Politikusok, jogászok, teoretikusok is sokat tettek azért, hogy a fogalmat definiálják. ők általában az uniós szerződések rendelkezéseiből kiindulva magyarázták a fogalom tartalmát, igen kevés írás szól azonban a differenciált integráció megjelenéséről az Unió másodlagos jogforrásaiban, és még kevesebb az uniós keretrendszeren kívül formálódó differenciált együttműködésekről, így a makrorégiókról is. A Lisszaboni Szerződés, ahogy az ebből a tanulmányból is kiderült, mérföldkövet jelent a jogi konceptualizációban, hiszen világosan definiálta a megerősített együttműködés feltételrendszerét és a kezdeményezés, valamint a végrehajtás módját is. Mindazonáltal ahhoz, hogy a differenciált integráció valódi tartalmát meg lehessen érteni, elengedhetetlen a koncepció elméleti továbbgondolása. Újra kell értelmezni és értékelni a nagy integrációelméleti iskolák téziseit, hiszen a differenciált integráció térhódításával már csak kiegészítésekkel és módosításokkal alkalmasak az európai integrációs történések magyarázatára. Végül, a differenciált együttműködési formák elterjedése minden esetben a résztvevők és a kimaradók közötti határok kijelölését is jelenti, amely a gravitációs centrumok húzóerejének következtében az egész európai egységfolyamatot erősítheti, ugyanakkor új törésvonalak keletkezésének a veszélyét is magában hordozza.

Felhasznált irodalom

Jegyzetek

  • 1. A tanulmány az OTKA „A többszintű kormányzás új formái az Európai Unióban és Magyarországon” négyéves kutatási program támogatásával íródott. (OTKA ID: 81553)
  • 2. Jan-Emmanuel De Neve: The European Onion? How differentiated integration is reshaping the EU? European Integration, Vol. 29., No. 4., September 2007, 504. o.
  • 3. 233. cikk, Szerződés az Európai Gazdasági Közösség Létrehozásáról, 1957.
  • 4. Leo Tindemans beszéde az Organisation Francaise du Mouvement Européen szervezet előtt. Párizs, 1974. november 19.
  • 5. The Tindemans Report on European Union, in Bulletin of the European Communities. No Supplement 1., 1976, 11–35. o.
  • 6. 8C cikk, Egységes Európai Okmány. Az Európai Közösség Hivatalos Lapja L 169, 1987. június 29.
  • 7. Claus-Dieter Ehlermann: Increased Differentiation or Stronger Unity’ EUI Working Paper. PSC, No. 95/21., 1995, 9. o.
  • 8. Arató Krisztina–Koller Boglárka: Európa utazása. Integrációtörténet (Journey of Europe. History of Europe). Gondolat, Budapest, 2009, 185–190. o.
  • 9. 109. cikk, Az Európai Közösséget Létrehozó Szerződés (konszolidált verzió). Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 325, 2002. december 24.
  • 10. Helmut Kohlt idézi Cach Bill. The German question. European Foundation. 2007.
  • 11. K15 cikk, Amszterdami Szerződés, Az Európai Unióról Szóló Szerződés, Az Európai Közösségeket Létrehozó Szerződések és Egyes Kapcsolódó Okmányok, Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 340, 1997. november 10.
  • 12. Jegyzőkönyv a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről, Amszterdami Szerződés, Az Európai Unióról Szóló Szerződés, Az Európai Közösségeket Létrehozó Szerződések és Egyes Kapcsolódó Okmányok, Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 340, 1997. november 10.
  • 13. Arató Krisztina: Az európai integrációs folyamat rejtett oldala: a differenciált együttműködés. In: Demokrácia és politikatudomány a 21. században. Szerk.: Szabó Máté, Rejtjel, Budapest, 2002, 109–140. o.
  • 14. Az Európai Unióról Szóló Szerződés és az Európai Közösséget Létrehozó Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 321 E/1, 2006. december 29.
  • 15. Joschka Fischer: Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration Rede am 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität in Berlin. Auswärtiges Amt.
  • 16. Alexander C. Stubb: A Categorization of Differentiated Integration. Journal of Common Market Studies, 34, 1996, 287–288. o.
  • 17. Alexander C. Stubb: The 1996 Intergovernmental Conference and the management of flexible Integration. Journal of European Public Policy, 4:1, March 1997, 44. o.
  • 18. Alkuin Kölliker: Bringing Together or Driving Apart the Union? Towards a Theory of Differentiated Integration. West European Politics, 24(4), 2001, 147. o.
  • 19. De Neve, i. m. 511–512. o.
  • 20. Eric Phillioppart–Geoffrey Edwards: The provisions of closer cooperation int the Treaty of Amsterdam: The politics of flexibility in the European Union. Journal of Common Market Studies, Vol 37., No. 1., 1999, 87–101. o.; Funda Tekin–Wolfgang Wessels: Flexibility within the Lisbon Treaty: Trademark or empty promise? EIPASCOPE 2008/1., 25-31. o.; S. S. Andersen–N. Sitter: Differentiated Integration: What is it and How Much Can the EU Accommodate? Journal of European Integration, 28 (4), 2006, 313–330. o.
  • 21. Matej Avbelj: Revisiting Flexible Integration in Times of Post-enlargement and Lustration of EU Constitutionalism. Croatian Yearbook of European Law and Policy, Vol. 4, No. 4, 2008.
  • 22. 20. és 326–334. cikk Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 23. 326. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 24. Tekin–Wessels, i. m. 28. o.
  • 25. 20. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 26. 329. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 27. 329. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 28. Tekin–Wessels, i. m. 29. o.
  • 29. 328. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 30. 331. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 31. 42. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 32. David Král: Multi-speed Europe and the Lisbon Treat. Threat or opportunities? EUROPEUM Institute for European Policy, 2008, 4. o.
  • 33. Ehlermann, i. m. 25–26. o.
  • 34. Ernst B. Haas: The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–57. Stanford University, 1958.; L. N. Lindberg: The Political Dynamics of European Integration. Oxford University Press, 1963.
  • 35. S. Hoffman: Obstinate or obsolete? The fate of the nation-state and the case of Western Europe. Daedalus, Vol. 95, No. 4., 1966, 862–916. o.; P. Taylor: Intergovernmentalism in the European Communities in the 1970s: Patterns and Perspectives. International Organisation, Vol. 36, No. 4, 1982, 741–766. o.
  • 36. Andrew Moravcsik: Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach. Journal of Common Market Studies, Vol. 30, No. 4, 1993, 473–524. o.
  • 37. Liesbet Hooghe–Gary Marks: A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus. British Journal of Political Science, 39, 1–23, Cambridge University Press, 2008.
  • 38. Thomas Risse: Social Constructivism and European Integration. In: European Integration Theory. Szerk.: Antje Wiener, Thomas Diez, Oxford University Press, Oxford, 2004, 159–175. o.
  • 39. De Neve, i. m. 515. o.
  • 40. European Integration Theory. Szerk.: Antje Wiener, Thomas Diez, Oxford University Press, Oxford, 2004, 3. o.
  • 41. Kölliker, i. m.; De Neve, i. m.
  • 42. Tekin–Wessels, i. m. 25. o.
  • 43. Helmut P. Gaisbauer: Main stages of differentiated integration in JHA: a theory of clubs perspective. Fifth Pan-European Conference on EU Politics. Porto, Portugal, 23–26 June, 2010, 2. o.
  • 44. 11. cikk, Az Európai Unióról Szóló Szerződés és Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 83, 2010. március 30.
  • 45. Jan Ifversen–Christoffer Kolvraa: European Neighbourhood Policy as Identity Politics. EUSA Tenth Biennial International Conference, Montreal, Canada, May 17–19. 2007, 3. o.
Cash Bill: The German question. European Foundation, April 2007.
Kathrina Boele-Woelki: To be or not to be: enhanced cooperation in international divorce law within the European Union. Victoria University of Wellington Law Review, 39(4), 2008, 779–792. o.
F. De la Serre–Hellene Wallace: Flexibility and Enhanced Cooperation in the European Union: Placebo rather than Panacea. Notre Europe’ Research and Policy Paper, No. 2, September 1997.
Desmond Dinan: Europe Recast: A History of European Integration. Palgrave Macmillan, 2004.
Spyros Economides: The Politics of Differentiated Integration: the Case of the Balkans. GreeSE Paper, No. 18., Hellenic Observatory Papers on Greece and Southeast Europe, LSE, Sept 2008.
Klaus H. Goetz: Time and Differentiated Integration. EUSA Eleventh Biannual International Conference, Los Angeles, California, 23–25 April, 2009.
Simon Hix: The Political System of the EU. Basingstoke, Palgrave, 2006.
Liesbet Hooghe–Gary Marks: Multi-level Governance and European Integration. Rowman and Littlefield Publishers, Oxford, 2001.
Alexander C. Stubb: Negotiating Flexibility in the European Union. Amsterdam, Integration, Boulder, Lynne Rienner, 2002.
Jan Zielonka: How new enlarged borders will reshape the European Union. Journal of Common Market Studies, Vol 39., No.1., 2001, 507–536. o.
© 2005 – 2024 Polgári Szemle Alapítvány